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Projet de loi de finances pour 2001 : Services financiers

 

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 22 novembre 2000, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Bernard Angels, rapporteur spécial, à l'examen des crédits des services financiers du fascicule économie, finances et industrie.

M. Bernard Angels a indiqué que sa présentation porterait sur la partie des crédits du projet de budget de l'économie, des finances et de l'industrie, pour 2001 correspondant aux services traditionnels du ministère de l'économie et des finances, soit 66,3 milliards de francs, principalement consacrés à une mission régalienne par excellence, celle qui consiste à administrer l'impôt et à des dépenses de personnel. Il a indiqué qu'à structure constante, les crédits progresseraient modérément, de 0,9 %.

Il s'est félicité que le budget pour 2001 poursuive le mouvement de normalisation entamée depuis 1999. Ayant rappelé que, grâce à la ténacité du Parlement, la situation intolérable qui voyait le " ministère - gardien de l'orthodoxie budgétaire " présenter à ses suffrages un budget dissimulant le quart de ses crédits réels, avait été régularisée depuis 1999 et il a indiqué qu'en 2001, 1,7 milliard de francs de crédits autrefois extra-budgétaires seraient rebudgétés rapprochant du terme d'une normalisation qui aura concerné plus de 15 milliards de francs sur 3 ans.

Il a alors observé que des progrès de transparence et de régularité resteront toutefois à entreprendre.

Il a ainsi d'abord remarqué que des problèmes de régularité continuaient à se poser pour quelques ressources extrabudgétaires et pour différents régimes indemnitaires, alors que la structure des emplois du ministère restait trop éloignée des emplois autorisés par le Parlement.

Il a en outre souligné que des progrès devraient intervenir pour assurer une meilleure lisibilité du budget. Il a jugé à ce propos que les quelques 800 millions de francs de fonds de concours encore prévus pour 2001 devraient être intégrés au budget dès la loi de finances initiale et que la présentation du budget devrait permettre d'identifier les crédits budgétaires consacrés aux différentes missions du ministère. Il a estimé que tel n'était pas le cas jusqu'à présent et qu'il fallait s'en inquiéter dans la perspective de la réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Enfin, il a appelé à une franche amélioration des indicateurs de moyens et de résultats considérant en particulier que les informations sur la situation réelle des effectifs étaient très insuffisantes pour un budget qui, pour 60 %, est un budget de rémunérations. Il a déploré que des évolutions significatives interviennent sans justification s'interrogeant en particulier sur l'augmentation de plus de 120 millions de francs, et plus de 15 %, des crédits consacrés à rémunérer les prestations de services de la Banque de France.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a remarqué que les progrès de transparence budgétaire réalisés auraient dû favoriser le succès de la réforme, courageusement engagée par M. Christian Sautter. Il a déploré que l'année en cours se soit finalement révélée une année grise pour cette réforme. Il a rappelé que dans son projet initial, l'on visait à opérer des regroupements de structures destinés à promouvoir un interlocuteur fiscal unique et à décloisonner les administrations chargées de la gestion de l'impôt et a souligné que la commission des finances s'était ralliée à son principe.

Il a constaté que les missions fiscales étaient partagées dans des conditions créant des duplications et des cloisonnements peu propices à davantage d'efficacité et d'efficience et a déclaré son attachement à voir unifier la direction générale des impôts (DGI) et la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) en procédant à l'intégration des services fiscaux dans une même administration.

Il a estimé qu'en toute hypothèse, la dualité des réseaux de recouvrement n'avait pas de justification et devait être supprimée, le réseau de la DGI adhérant progressivement au nouveau réseau comptable et certains de ses personnels pouvant être affectés aux services chargés d'établir l'impôt.

Il a conseillé, pour maximiser les gains attendus de l'unification de la DGI et de la DGCP, de promouvoir les modalités d'intégration les plus simples en tenant compte des difficultés liées aux regroupements sur sites qui étaient envisagés.

Il a estimé, à ce propos, que le regroupement systématique sur site ne s'imposait pas à l'heure des technologies modernes de communication et pouvait être contre-productif en termes d'accessibilité pour les administrés en les éloignant des services fiscaux.

Il a appelé enfin à la mise à l'étude d'un élargissement des missions de l'administration fiscale qui pourrait être chargée du recouvrement des droits de douane et des cotisations sociales.

Prenant acte de l'abandon du projet de réforme défendu par le précédent ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, il a présenté les décisions présentées par le nouveau ministre au comité technique paritaire ministériel du 28 avril 2000.

Il a indiqué que la " réforme-modernisation du ministère " consistait à promouvoir cinq axes de la réforme : la simplification, la transparence, l'adaptation-formation aux nouvelles technologies, le dialogue et l'expérimentation et que des décisions concrètes avaient été annoncées et des priorités d'action retenues avec, notamment, un " grand " effort d'utilisation de l'informatique ou de formation aux nouvelles technologies.

Il a cependant concédé que des renoncements provisoires devaient être constatés comme la suspension du projet de déclaration des revenus pré-remplie par les services de la direction générale des impôts, qui, visant à améliorer le service rendu aux contribuables, aurait permis de dégager des gains d'efficacité chiffrés à plus de 600 emplois ou encore de la suspension du " contrat d'objectifs et de moyens de la DGI " qui devait notamment se traduire par une réduction nette des emplois de 440 unités en 2001.

Il a souligné que, s'agissant d'une réforme majeure de l'Etat, le Parlement était fondé à demander qu'un rapport annuel réellement informatif, lui soit adressé afin de faire le bilan, en continu, de la " réforme-modernisation " du ministère.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a enfin formulé deux séries de remarques. Dans la première, il a jugé que la transparence du ministère devait être améliorée et que l'idée de réfléchir à des dispositifs organiques permettant de la faire progresser était judicieuse. Ayant estimé qu'un changement de culture des services s'imposait aussi, il a estimé qu'un dialogue continu avec le Parlement devait être instauré. A ce propos, il a déploré que la convention qui liait le Sénat et le ministère qui, selon ses termes, prêtait au Sénat la capacité technique d'expertise de ce dernier ait été dénoncée par le ministre de l'économie et des finances en 1996 et a souhaité qu'elle soit remise en oeuvre.

Dans une seconde remarque, il a affirmé la nécessité d'adapter les moyens du ministère aux " plans de charge " des services ou de réfléchir à une évolution de ces derniers.

Sans prétendre à l'exhaustivité, il a fait deux constats, le premier d'entre eux étant relatif aux difficultés rencontrées par le ministère pour adapter le positionnement territorial des " services à réseau " aux défis que leurs missions les conduisaient à relever. Il a jugé qu'il en allait tout particulièrement ainsi pour les services fiscaux dont l'implantation territoriale n'apparaît pas adaptée à la localisation des masses fiscales, la carte du déploiement de la DGCP posant un problème particulier. Estimant que les préoccupations d'aménagement du territoire étaient légitimes, il a souhaité qu'on puisse les satisfaire en coordonnant à l'avenir, beaucoup mieux qu'aujourd'hui, l'implantation des différentes entités à vocation financière et économique.

Il a conclu ses propos en estimant que les missions de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) étaient disparates et lui imposaient des contraintes qu'elle ne peut satisfaire.

Considérant que plusieurs missions de la DGCCRF étaient partagées avec d'autres administrations, il a dit son intention d'explorer les rationalisations utiles.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a alors recommandé à la commission d'adopter les crédits des services financiers pour 2001.

M. Jacques Oudin a souligné la nécessité absolue de réformer le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie pour lui donner plus d'efficacité et toute la transparence qui lui fait aujourd'hui défaut. Il a souhaité que les problèmes liés aux implantations territoriales des services ne viennent pas bloquer cette réforme.

M. Alain Lambert, président, a vivement souhaité que le nouveau ministre de l'économie, des finances et de l'industrie lise le rapport consacré par le rapporteur spécial à la modernisation du ministère.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, ayant rappelé les très grands progrès de transparence des comptes du ministère a souhaité qu'ils soient suivis d'une meilleure accessibilité des tiers à l'information détenue par le ministère. Il a répété que les objectifs de la réforme étaient les bons et estimé que le processus entamé par le nouveau ministre, proche des propositions de la commission, devait être mené à son terme.

Sur proposition de M. Philippe Marini, rapporteur général, la commission a alors décidé de proposer au Sénat de rejeter le budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Réunie le mercredi 22 novembre 2000 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Bernard Angels, rapporteur spécial, à l'examen des crédits des services financiers du fascicule économie, finances et industrie.

Au cours de cette même réunion, la commission a décidé de proposer au Sénat de rejeter l'ensemble des crédits du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie pour 2001.