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Projet de loi de finances pour 2001 : Urbanisme et logement

 

PRINCIPALES OBSERVATIONS

I. LA RÉFORME TRÈS ATTENDUE DES AIDES À LA PERSONNE NÉCESSITERAIT D'ÊTRE PARACHEVÉE

1. UNE RÉFORME ATTENDUE

L'an dernier, votre rapporteur regrettait que certaines réformes soient retardées, concernant notamment l'accession à la propriété et les aides au logement.

En matière de sécurisation de l'accession à la propriété, il déplorait que malgré le faible taux de sinistres des prêts à l'accession sociale, la dotation de l'Etat au fonds de garantie de l'accession sociale (FGAS) soit revalorisée de 125 millions de francs par une augmentation "mécanique" prenant en compte l'augmentation attendue des prêts à l'accession sociale, ce qui ne reflétait en rien les risques couverts.

Il se réjouit de constater qu'un accord a pu être trouvé sur ce point le 29 juin 2000. La contribution de l'Etat au fonds de garantie de l'accession sociale sera donc réduite de 55 millions de francs pour 2001, à 370 millions de francs.

En matière d'aides personnelles au logement, votre rapporteur avait également regretté qu'il ne soit pas entrepris de réforme importante, la loi de finances pour 2000 s'étant accompagnée de simples aménagements des aides personnelles au logement.

Sous le titre " une période très favorable pour une réforme d'envergure ", il écrivait : " votre rapporteur insiste sur la nécessité de mener, dans un contexte économique aujourd'hui favorable, une politique de réforme des aides personnelles au logement, de nature notamment à inciter à la reprise d'une activité professionnelle ".

Cette réforme devrait voir enfin le jour à compter du 1er janvier 2001. Un groupe de travail avait été mis en place suite à la signature de la convention d'objectifs et de gestion entre l'Etat et la Caisse nationale d'allocation familiale le 14 mai 1997. Ce groupe, sous l'égide du secrétariat d'Etat au logement, a remis un rapport d'étape au gouvernement en avril 1999. Sur la base de ses travaux, le Premier Ministre a présenté une réforme des aides personnelles lors de la conférence sur la famille du 15 juin 2000.

Cette réforme poursuit deux objectifs :

- harmoniser et simplifier les barèmes des aides, regroupés dans un barème unique (hors le cas des logements-foyers) ;

- améliorer l'équité des aides en prenant en compte tous les revenus de la même manière (revenus du travail, minima sociaux, RMI).

Elle harmonise et simplifie le dispositif des aides personnelles et permet donc un traitement équitable et cohérent de l'aide des ménages ayant de très faibles revenus, qu'ils soient issus du travail ou de transferts sociaux ; un ménage ayant des revenus du travail de même niveau que le RMI aura la même aide que le Rmiste alors que son aide est aujourd'hui nettement inférieure. La réforme sera mise en place en deux étapes :

- au 1er janvier 2001 : un barème intermédiaire permettant le même niveau d'aide jusqu'à environ 75 % du RMI ;

- au 1er janvier 2002 : le barème définitif avec aide identique jusqu'au niveau de revenu correspondant au RMI.

La réforme aura un coût important, au total 6,5 milliards de francs, dont une partie sera prise en charge sur les crédits du secrétariat d'Etat au logement. Pour 2001, 2 milliards de francs sont prévus sur le budget de l'urbanisme et du logement à ce titre.

Votre rapporteur qui avait, à plusieurs reprises, au nom de la commission des finances, appelé une telle réforme de ses voeux, ne peut que s'en féliciter. Il s'agit véritablement d'une mesure de justice sociale, car elle prend en compte, sur un pied d'égalité, les revenus de transfert et les revenus d'activité et constitue donc un moyen de lutter contre le phénomène de " trappe à pauvreté ".

Toutefois, il souhaite, au delà de cette appréciation positive, préciser les quelques insuffisances de cette réforme.

2. UNE RÉFORME INACHEVÉE

Si elle peut être globalement appréciée, la réforme des aides personnelles souffre toutefois de faiblesses :

- la réforme s'est faite par le haut, c'est-à-dire que toutes les prestations ont été revalorisées, sans souci d'économies, alors qu'il existe des sources d'économies potentielles : la révision des conditions de ressources notamment pour les étudiants, la remise à plat des frais des caisses d'allocations familiales qui sont beaucoup trop élevés selon la Cour des comptes ; à défaut d'économies, le risque est évidemment grand, en cas de retournement de la conjoncture, de rencontrer des difficultés pour le financement de la réforme ;

- la réforme est incomplète : elle ne prend notamment pas en compte les aides à l'accession. On retrouve là le souci du gouvernement de privilégier la location plutôt que l'accession à la propriété des personnes modestes, ce qui se traduit par ailleurs par la réduction des moyens consacrés au prêt à taux zéro ; d'autre part certains hébergements spécifiques (ex : logements-foyers) ne sont pas concernés ; la réforme est également inachevée en ce qu'elle n'aboutit pas à une unification complète des aides, qui supposerait une réforme du conventionnement : il s'agirait d'avoir une aide à la personne identique dans le parc privé et dans le parc social ;

- enfin, le financement de la réforme des aides personnelles est réalisée au détriment des aides à la pierre. On remarque un effet de ciseaux dans le budget pour 2001 (+ 2 % pour les aides à la personne, - 2 % pour les aides à la pierre), alors que d'autres voies de financement pouvaient être choisies. Des économies substantielles pourraient être réalisées sur l'épargne-logement (crédits inscrits au budget des charges communes) en liant le prêt au logement et la prime et en révisant les taux des PEL, mais ces propositions se heurtent à la difficulté de réformer cette forme d'épargne populaire.

Au total, votre rapporteur regrette que la priorité donnée aux aides à la personne, qui a inévitablement un coût, ne s'accompagne pas des mesures structurelles indispensables à la pérennisation de l'effort en faveur des aides personnelles. Si la réforme a été heureusement rendue possible par une conjoncture économique très favorable, il serait regrettable que des évolutions moins favorables fassent de nouveaux peser des menaces, par exemple, sur la revalorisation du barème des aides.

Enfin, l'effort budgétaire sur les aides personnelles, même réduit grâce aux économies de constatation, se traduit par une plus faible ambition sur les autres lignes budgétaires pour 2001, notamment celles consacrées à l'ANAH et au prêt à taux zéro, mais également sur les lignes consacrées à la lutte contre les exclusions, qui avaient pourtant bénéficié d'un traitement favorable ces deux dernières années.

II. LES AIDES A LA PIERRE SOUFFRENT DE LA PRIORITÉ ACCORDÉE AUX AIDES A LA PERSONNE

1. DES ÉCONOMIES PARTICULIÈREMENT CONCENTRÉES SUR LES AIDES À LA PIERRE

Afin de compenser l'effort consenti en faveur des aides à la personne, toute une série de lignes budgétaires sont réduites en 2001.

S'agissant des moyens relatifs à la lutte contre les exclusions, on peut noter la réduction des crédits de lutte contre le saturnisme (- 15 millions de francs), des crédits liés à la participation de l'Etat aux fonds de solidarité pour le logement (FSL) et à l'aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées (-17 millions de francs), et des crédits destinés à la lutte contre l'habitat insalubre (-33 millions de francs).

Votre rapporteur souligne que ces réductions de crédits ne se traduiront pas obligatoirement par une réduction des actions menées dans ces domaines, compte tenu des reports de crédits qui existaient sur ces lignes budgétaires (les crédits destinés à la lutte contre le saturnisme étaient par exemple peu consommés).

Il n'en reste pas moins que votre rapporteur constate une rupture nette avec les exercices budgétaires précédents, qui avaient enregistré des revalorisations de ces lignes. L'octroi de moyens nouveaux pour le financement des aires de nomades (+ 17 millions de francs) explique en partie la réduction d'autres dotations. Cependant, compte tenu des dépenses à engager (70 millions de francs de dépenses projetées pour la seule année 2000), et malgré les dotations inscrites sur le budget de la santé et de la solidarité, il n'est pas certain que les moyens seront suffisants pour appliquer la loi sur les gens du voyage.

S'agissant des moyens dévolus à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) et à la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH), ils sont fusionnés, conformément à la réforme introduite dans la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain1(*). Cette fusion s'accompagne d'une forte réduction des crédits de paiement ouverts pour 2001 : 2,7 milliards de francs contre 3 milliards de francs en 2000 (-9,4 %).

Pour la première année de réforme de l'ANAH, la réduction de ses moyens d'intervention est un signal très négatif. D'autant que la fusion des aides aux propriétaires bailleurs (ANAH) et aux propriétaires occupants (PAH) devait se faire au détriment des propriétaires bailleurs, même à moyens constants.

La réduction des crédits pourrait laisser craindre une réduction des programmes de l'ANAH. Toutefois, pour 2001, l'établissement public puisera vraisemblablement dans sa trésorerie pour compenser la chute des dotations budgétaires. Cette solution ne peut pourtant avoir de caractère pérenne et de nouveaux moyens devront donc être dégagés en 2002 pour ne pas pénaliser la rénovation du logement privé.

2. LA RÉDUCTION DE L'EFFICACITÉ DU PRÊT À TAUX ZÉRO

Les crédits du prêt à taux zéro s'élèveront à 5,85 milliards de francs en 2001, soit une légère diminution par rapport à 2000 (- 30 millions de francs). Compte tenu de la croissance de la demande et de l'augmentation des taux d'intérêt, qui conduisent à l'augmentation du coût moyen des prêts, cette légère diminution de la dotation traduit en réalité une baisse sensible de l'efficacité du dispositif.

En effet, depuis plusieurs années, de nombreuses mesures ont réduit l'efficacité sociale des aides à l'accession à la propriété. En octobre 1997, les prêts à taux zéro ont été restreints aux primo-accédants. Depuis la réintégration des crédits du prêt à taux zéro dans le budget du logement, de nouvelles mesures de restriction du dispositif ont été prises, afin de limiter son coût budgétaire : un arrêté du 29 décembre 1999 a plafonné la subvention de l'Etat et un arrêté du 29 septembre 2000 a réduit la période de remboursement des prêts.

Ainsi, sans être complètement sacrifiés, les moyens en faveur de l'accession à la propriété des ménages modestes ne cessent de se réduire en termes réels.

En effet, même si le programme de distribution de 110.000 prêts est maintenu, on peut constater un écart croissant entre le nombre de prêts budgétés et le nombre de prêts effectivement consommés.

Compte tenu du nombre de demandeurs et du coût moyen du prêt, la dotation en faveur du prêt à taux zéro devrait être complétée d'environ 1 milliard de francs pour atteindre les objectifs qui lui sont assignés.

Votre rapporteur estime qu'il est important de maintenir un niveau d'aide suffisant à l'accession à la propriété des ménages modestes.

Le contexte économique actuel rend encore plus nécessaire un tel effort, en raison non seulement de la reprise à la hausse des taux d'intérêt des prêts immobiliers (de 5,3 % en 1999 à 6,1 % en 2000 et, selon les projections, 6,4 % en 2001) mais également de la montée des prix. Au premier semestre 2000, les prix des appartements ont progressé en France de 9,2 % et le prix des maisons de 12,3 % (contre respectivement + 2,8 % et + 9 % au premier semestre 1999).

Dans ces conditions, le risque d'un affaiblissement de la solvabilité des ménages, particulièrement des plus modestes, est réel, et ne pourra être contré que par une action efficace des pouvoirs publics.

III. LA CONSTRUCTION SOCIALE SE TROUVE TOUJOURS DANS L'IMPASSE

1. MALGRÉ LA CRÉATION DU " PLUS ", LE GOUVERNEMENT NE PARVIENT PAS À RELANCER LA CONSTRUCTION SOCIALE

Pour les années à venir, le gouvernement entend tirer les conséquences de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain, et notamment de ses dispositions relatives à l'obligation faite à certaines communes de respecter un quota de 20 % de logements sociaux.

Il indique donc que les crédits inscrits au budget de l'urbanisme et du logement pour 2001 devraient permettre le financement de 70.000 prêts locatifs à usage social (PLUS) pour la construction de logements neufs et de 120.000 PALULOS (aides à la réhabilitation), soit une reconduction du programme physique prévu pour l'an 2000, mais qui ne sera pas respecté.

Depuis 1997, et alors que le nombre annuel de logements sociaux mis en chantier a été réduit de moitié en six ans, le gouvernement tient un discours volontariste en faveur de la construction sociale, qui se heurte à la réalité.

2. UNE EXPLICATION SIMPLE ?

Lors du tout récent congrès des HLM, le secrétaire d'Etat au logement n'a pas caché son mécontentement devant l'échec du programme de relance de la construction sociale. Les organismes lui ont opposé des contraintes financières très fortes, amplifiées par la hausse du taux du livret A en juillet dernier, qui a augmenté le coût des prêts à la construction sociale.

Votre rapporteur estime que les organismes HLM ont effectivement une responsabilité importante dans le rythme de mises en chantier de logements sociaux et qu'ils doivent, par conséquent, mettre tout en oeuvre afin de répondre aux demandes de logements.

Toutefois, il note également que l'encours de la dette du secteur HLM supportait l'an dernier un taux de 3,8 %, contre 4,3 % précédemment. La diminution de 0,75 % du taux du livret A, qui s'est établi à 2,25 % à compter du 1er août 1999 avait permis d'abaisser le coût de l'ensemble des opérations des organismes sociaux. Cet abaissement du coût de la ressource, de nature à améliorer la construction de logements sociaux, était préconisé par votre commission.

Depuis, le taux du livret A a été relevé à 3 % par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et les avantages accordés au secteur social du fait de la réduction du taux, qui peuvent être chiffrés à 20 milliards de francs, ont disparu.

La question du logement social pose problème partout en Europe.

Tous les chiffres montrent en effet que la part de la construction sociale dans la construction neuve tend à diminuer dans les pays de l'Union.

Le gouvernement cherche par tous les moyens à contrer cette évolution. Le projet de loi " solidarité et renouvellement urbains " qu'il a présenté au Parlement poursuivait un objectif louable de mixité sociale, avec la suppression des surloyers et la création de logements sociaux dans des zones qui en sont traditionnellement peu dotées.

Le projet de loi institue en effet, à compter du 1er janvier 2002, un prélèvement sur les recettes des communes ayant moins de 20 % de logements sociaux.

Le produit est versé à la communauté urbaine, à la communauté d'agglomération ou à une communauté de communes, à un établissement public foncier ou, à défaut, à un fonds d'aménagement urbain affecté aux communes pour des actions en faveur du logement social.

Cette mesure part du constat d'une certaine réticence des collectivités locales à s'impliquer dans la construction de logements sociaux, et de l'échec des dispositifs incitatifs que reflète l'écart, maintes fois constaté, entre le nombre de prêts locatifs aidés budgétés et leur consommation. Le choix d'un dispositif coercitif a donc été retenu par le gouvernement.

Au-delà du souhait, partagé par tous, de favoriser l'amélioration des conditions de logements des Français, votre rapporteur estime qu'il faut se garder d'accréditer l'idée que l'échec de la construction sociale reposerait sur les seules collectivités locales ou les organismes sociaux, alors même que l'Etat a, de nombreuses fois, modifié la réglementation des prêts au logement social, ce qui a entraîné une certaine confusion, et que le contexte économique a changé.

Il rappelle que, malgré les espoirs qu'il porte, le prêt locatif à usage social (PLUS) qui s'est substitué au PLA ordinaire et au PLA à loyer minoré (décret n°99-794 du 14 septembre 1999) n'a pour le moment pas permis d'obtenir des résultats satisfaisants. Le nouveau produit " PLUS " n'est pas plus performant que l'ancien PLA (40.000 mises en chantier PLA en 1999, environ le même chiffre attendu pour 2000) et la budgétisation de 70.000 PLUS est, comme chaque année, purement optique.

Votre rapporteur estime qu'un débat sur la seule construction sociale n'est pas suffisant. Il tient à rappeler le rôle du " parc social de fait " et de l'accession à la propriété. Il faut reconnaître que la qualité du logement des personnes à faible revenu ne dépend pas uniquement du nombre de logements sociaux construits, mais également des mesures en faveur de leur accès au parc privé. A cet égard, il rappelle que la commission des finances a approuvé sans réserves la volonté du secrétaire d'Etat du logement de créer un parc de logements locatifs conventionnés. Elle souhaite simplement que, comme il s'attache au logement social, le gouvernement développe tous les efforts nécessaires à la consolidation d'un secteur locatif privé intermédiaire.

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En conclusion, votre rapporteur rappelle le contexte très favorable dans lequel est élaboré le budget de l'urbanisme et du logement pour 2001. L'année 2000 est en effet marquée par un fort dynamisme du marché immobilier, particulièrement pour l'accession à la propriété dans l'ancien et la rénovation dans le secteur privé.

Ce dynamisme a été accentué par les mesures fiscales relatives à la baisse des droits de mutation et à la réduction du taux de TVA pour les travaux réalisés dans les logements d'habitation.

Dans ces conditions, votre rapporteur considère que le budget de l'urbanisme et du logement peut être un budget de continuité.

Toutefois, il est possible de regretter qu'aucune réforme ne soit prise concernant des dispositifs importants qui souffrent actuellement d'insuffisances, à savoir le prêt locatif à usage social, le prêt à taux zéro, les dispositions relatives à l'investissement privé locatif. La remontée des taux d'intérêt, l'augmentation des prix du marché immobilier, les incertitudes pesant sur la solvabilité des ménages nécessiteraient pourtant de préparer l'avenir.

* 1 A l'exception d'un reliquat de crédits de paiement sur la ligne budgétaire consacrée à la PAH.