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Projet de loi de finances pour 2001 : Urbanisme et logement

 

B. UNE REFORME A PARACHEVER

1. La réforme a laissé de côté de nombreux bénéficiaires des aides personnelles

La réforme concerne les ménages locataires en logements ordinaires, hors étudiants. Les aides en faveur du secteur locatif en foyer, qui concernent des ménages disposant en majorité de petits revenus, sont exclues, de même que les aides aux accédants à la propriété.

La réforme concerne donc 4,3 millions de ménages, soit à peu près deux tiers de l'ensemble des bénéficiaires d'aides personnelles. Au 31 décembre 1999, le montant de prestations correspondant était de 57 milliards de francs sur 80 milliards de francs au total. Les aides aux accédants représentaient 11 milliards de francs de prestations versées à 1 million de ménages, les foyers représentaient 6 milliards de francs de prestations à 450.000 bénéficiaires et les aides aux étudiants représentaient 6 milliards de francs de prestations versées à 650.000 bénéficiaires.

La réforme est donc incomplète.

Elle ne prend notamment pas en compte les aides à l'accession : on retrouve là le souci du gouvernement de privilégier la location plutôt que l'accession à la propriété des personnes modestes, ce qui se traduit par ailleurs par la réduction des moyens consacrés au prêt à taux zéro.

D'autre part, il est regrettable que certains hébergements spécifiques comme les logements-foyers ne soient pas concernés, alors qu'ils accueillent les personnes les plus fragiles.

Du fait de son caractère incomplet, la réforme d'ensemble des aides personnelles ne peut être que différée dans le temps. Les scénarios envisagés par le groupe de travail interministériel montrent que la réforme entreprise devra, dans les deux ans qui viennent, être suivie d'autres aménagements très substantiels.

Selon le scénario n° 2 élaboré par ce groupe de travail, la réforme aurait pu être complétée dès juillet 2001 par une réforme des aides à l'accession, et dès 2002 par une réforme des aides aux foyers puis du conventionnement. La réforme est en effet inachevée en ce qu'elle n'aboutit pas à une unification complète des aides, qui supposerait une réforme du conventionnement : il s'agirait d'avoir une aide à la personne identique dans le parc privé et dans le parc social.

Dans ce scénario prospectif, au 1er juillet 2000, seraient réalisées seulement l'actualisation des aides et les mesures techniques. Au 1er juillet 2001, serait en outre mise en oeuvre la réforme de l'accession et l'écriture du barème en euros. Au 1er juillet 2002, les barèmes foyers seraient unifiés.

Tous les barèmes étant unifiés, avec une aide identique, la réforme pourrait être achevée par trois éléments :

- la redéfinition du conventionnement ;

- la refonte des clés de financement des prestations ;

- et une réforme du cadre institutionnel des aides personnelles.

Votre rapporteur estime que cette progression dans la réforme est essentielle, afin d'aboutir à un dispositif d'aides personnelles au logement unifié et simplifié. Il rappelle que le financement des aides à la personne est aujourd'hui très complexe, comme le montre le schéma suivant.

Schéma simplifié du financement des aides à la personne

COTISATIONS EMPLOYEURS

SECURITE SOCIALE

ETAT

Fonds national d'aide au logement

FNAL

Fonds national de l'habitat

FNH

Allocation de logement sociale

ALS

Allocation de logement temporaire

ALT

Aide personnelle au logement

ménages avec enfants et jeunes couples dont le type de logement ne permet pas d'obtenir l'APL

locataires parc privé et catégories n'ayant pas droit à l'APL notamment étudiants

associations qui hébergent à titre temporaire des personnes défavorisées

locataires du parc social conventionné

2,2 millions

+650.000 propriétaires

Fonds national des prestations familiales FNPF

Allocation de logement familiale

ALF

Les aides au logement : un financement complexe

Trois fonds alimentés par diverses contributions, gèrent les aides personnelles au logement

1) Le fonds national des prestations familiales (FNPF) finance l'allocation de logement familiale (ALF) et est alimenté exclusivement par des cotisations employeurs

2) Le fonds national d'aide au logement (FNAL) créé par la loi du 16 juillet 1971 finance l'allocation de logement sociale (ALS) et l'aide aux organismes qui hébergent à titre temporaire des personnes défavorisées. Il est alimenté par une contribution de l'Etat, le produit d'une cotisation à la charge des employeurs assise sur les salaires plafonnés (0,10%) et le produit d'une contribution à la charge des employeurs occupant plus de neuf salariés (0,40%)

3) Le fonds national de l'habitation (FNH) institué par la loi du 3 janvier 1977 finance l'aide personnalisée au logement (APL). Il est alimenté par des contributions provenant des régimes de prestations familiales et une subvention d'équilibre inscrite au budget du ministère du logement.

Dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1998, la Cour des comptes a critiqué la coexistence de plusieurs fonds, ainsi que le taux de rémunération versé aux caisses d'allocations familiales et de mutualité sociale agricole.

Le système de financement de ces aides appelle deux observations :

- les frais de gestion versés aux caisses d'allocations familiales et de mutualité sociale agricole ont été fixés forfaitairement à 4 % pour liquider et payer l'APL et 2 % pour liquider et payer l'ALS. Cette différence ne semble justifiée ni par la complexité des régimes ni par le nombre de bénéficiaires. Vu l'importance des sommes en cause (...), on peut regretter que le ministère se satisfasse de cette rémunération forfaitaire et ne cherche pas à obtenir des caisses un effort d'économies de gestion.

- la complexité d'un système dans lequel deux fonds différents, mais de même composition, gèrent deux aides parallèles pendant que l'un d'eux verse une participation à l'autre, ne semble pas justifiée. On peut regretter que le ministère n'ait pas réfléchi à l'hypothèse d'un regroupement de ces deux fonds, ce qui donnerait plus de clarté à la répartition des dépenses de l'Etat entre allocation de logement social et aide personnalisée au logement. "4(*)

En tout état de cause, il apparaît que la répartition des subventions budgétaires entre les deux fonds ne traduit pas réellement la contribution à chaque fonds.

Votre rapporteur souhaite donc que le secrétariat d'Etat au logement, en lien avec le ministère de l'emploi et de la solidarité, recherche une simplification du dispositif. La question des frais de gestion, comme en matière de collecte de l'épargne populaire, ne doit pas être négligée.

On peut d'ailleurs remarquer le contraste entre les efforts exigés des organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction (1 % logement) pour réduire leur frais de gestion à un ratio de 1,35 % pour 1999 (coût de fonctionnement /immobilisation financières nettes) et le peu d'efficacité lorsqu'il s'agit des frais de collecte des administrations de sécurité sociale.

* 4 In rapport de la Cour des comptes sur l'exécution de lois de finances pour 1998 (p. 160).