CHAPITRE
PREMIER :
L'ÉQUILIBRE DU BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION
CIVILE
Le budget annexe de l'aviation civile (BAAC) qui, l'an dernier, avait connu une stabilité qui n'était qu'apparente, s'accroîtrait de 2,8 % en 2001.
La considération du seul BAAC est toutefois de moins en moins significative des coûts et charges qu'implique la gestion du transport aérien.
Une partie des dépenses, celles concernant la sûreté, retracées traditionnellement dans le BAAC, a été " sortie " du budget annexe pour figurer au Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA), créé par la loi de finances pour 1999. Les crédits concernés s'élèvent à 279 millions de francs en 2001.
En outre, la même loi de finances, avec l'instauration d'une taxe d'aéroport directement affectée aux aéroports métropolitains, a procédé à une de ces opérations de débudgétisation qu'il faut proscrire, a pour effet d'occulter en loi de finances une " imposition de toutes natures " dont le produit est évalué en 2001 à 1,2 milliard de francs.
Pour retracer plus fidèlement l'augmentation des crédits budgétaires nécessaires au transport aérien, il faut donc tenir compte des transferts entre comptes, dont il convient de faire une présentation consolidée.
Consolidation des crédits du BAAC et du FIATA (1)
(en millions de francs)
|
2000 |
2001 |
Variation (en %) |
|
|
BAAC |
8.717,7 |
8.957,6 |
+ 2,8 |
|
FIATA |
311 |
279 |
- 10,3 |
|
Total |
9.028,7 |
9.236,6 |
+ 2,3 |
(1) Hors fonds de péréquation des transports aériens
A ces données, il faut ajouter la prise en compte de l'accroissement des produits de la taxe d'aéroport qui, passant de 1.070 à 1.200 millions de francs entre 2000 et 2001, augmenteraient de 12,1 % (+ 130 millions de francs).
La croissance des moyens consacrés aux infrastructures du transport aérien apparaît alors sensiblement supérieure (+ 3,3 %) à la variation optique des crédits du seul BAAC.
Pour s'en tenir aux seuls crédits du BAAC, le tableau ci-dessous en décrit les données faciales pour 2000 et 2001.
Evolution des dépenses du BAAC entre 2000 et 2001
(en millions de francs)
|
Variations |
||||
|
2000 |
2001 |
En niveau |
En % |
|
|
Dépenses de fonctionnement (1) |
6.633,2 |
6.865,6 |
+ 232,4 |
+ 3,5 |
|
Dépenses en capital |
2.084,6 |
2.092 |
+ 7,5 |
+ 0,03 |
|
Total |
8.717,7 |
8.957,6 |
+ 239,9 |
+ 2,8 |
(1) Le terme "dépenses de fonctionnement" est plus approprié que celui de "dépenses d'exploitation" directement issu de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.
Le total des dépenses s'élève à 8.957,6 millions de francs. La variation des dépenses en capital, qui représentent 23,3 % de l'ensemble des dépenses contre 26,4 % en 1998, est cette année marginale. La hausse des dépenses de fonctionnement est élevée (+ 3,5 %).
I. LES RESSOURCES DU BAAC
Une présentation simplifiée peut en être donnée :
|
Recettes d'exploitation 1 ( * ) |
6.535,5 millions de francs |
|
Subvention reçue du budget général |
120 millions de francs |
|
Taxe d'aviation civile |
1.418,3 millions de francs |
|
Emprunts |
393,8 millions de francs |
|
Reprises de provision |
393,8 millions de francs |
|
Total |
8.957,6 millions de francs |
L'évolution des différentes catégories de ressources par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2000 est retracée dans le tableau ci-dessous.
Evolution des grandes catégories de ressources 2001/2000
(en millions de francs)
|
2000 |
2001 |
En niveau (millions) |
En % |
|
|
Recettes d'exploitation |
6.419,3 |
6.929,3 |
+ 510 |
+ 7,9 |
|
Subvention reçue du budget |
210 |
120 |
- 90 |
- 42,8 |
|
Taxe d'aviation civile |
1.258,4 |
1.418,3 |
+ 159,9 |
+ 12,7 |
|
Emprunts |
830 |
610 |
- 220 |
- 26,5 |
|
Total |
8.717,7 |
8.957,6 |
+ 239,9 |
+ 2,8 |
(1) Dont 393,8 millions de reprises de provisions
Sur une longue période, l'évolution des différentes ressources du BAAC a été fort contrastée. Une déformation de la structure de financement du budget annexe s'est produite. Celui-ci s'est trouvé de plus en plus alimenté par la fiscalité et l'emprunt.
Cette année, le recours à l'emprunt serait moins élevé, ce dont il faut se féliciter. Mais cette heureuse évolution n'est que la résultante d'évolutions qui, elles, sont moins favorables. Elles comportent en particulier une très forte croissance de la fiscalité affectée au financement des infrastructures du transport aérien. Elles comportent aussi un désengagement spectaculaire du budget général, la subvention provisionnée pour financer le budget annexe étant réduite de près de moitié.
A. LES RESSOURCES DE LA SECTION D'EXPLOITATION
1. Les aménagements concernant les redevances aéronautiques
L'essentiel des ressources du BAAC provient des redevances aéronautiques dont le produit s'élèverait en affichage à 6.316 millions de francs, soit 70,5% du total des ressources du budget annexe et 75,6 % du total des recettes de la section d'exploitation. La croissance apparente des produits des redevances aéronautiques serait forte (+ 4 %).
Il faut corriger ces données faciales en prenant en considération une très importante reprise de provisions. D'un montant de 393,8 millions de francs, elle provient, pour l'essentiel, du jeu du mécanisme correcteur (v. infra ). Ce mécanisme complexe d'application du droit des redevances a pour effet, cette année, d'alléger les redevances dues par les compagnies d'un montant exceptionnel.
Une fois prises en compte ces reprises de provisions, l'équivalent redevances de navigation aérienne se monteront en 2001 à 6.709,8 millions de francs et connaîtraient une augmentation de 6,6 %.
Pour la redevance de route qui représente 80 % des recettes nettes tirées des redevances aéronautiques, la recette augmenterait de 3 % par rapport aux prévisions du projet de loi de finances initiale de l'an dernier.
Cette évolution étant basée sur l'hypothèse d'une diminution du taux moyen de la redevance de route de 5,9 % elle suppose que la hausse du trafic en 2001 serait de l'ordre de 9 %. On doit dès lors s'interroger sur la fiabilité de cette prévision, ou alors sur la crédibilité des annonces effectuées quant à l'évolution des taux unitaires de la redevance de route.
Pour la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA) , la progression des recettes serait plus forte, (+ 7,8 % par rapport aux estimations de la loi de finances pour 2000). En effet, la réduction du taux de la RSTCA serait sensiblement moins importante, de 2,6 %, que pour la redevance de route. Mais ce qui a été dit des prévisions de recettes portant sur la redevance de route vaut également pour la RSTCA.
Enfin, la mise à niveau de la RSTCA perçue aux abords des aéroports d'outre-mer, qui avait entraîné l'an dernier l'inscription d'une nouvelle ligne de recettes destinée à en retracer le produit dégagerait une recette de 120 millions de francs en hausse de 12,6 %.
2. Une augmentation très importante de la fiscalité spécifique affectée au transport aérien
Le produit de la taxation affectée au budget annexe de l'aviation civile s'est considérablement accru au cours de ces dernières années.
La taxe de sécurité et de sûreté dont le produit s'élevait à 652,5 millions de francs en 1995 et représentait 10,6 % des recettes de la section d'exploitation devrait rapporter au BAAC, sous son nouvel intitulé de taxe de l'aviation civile (TAC), 1.418,3 millions de francs en 2001, selon les prévisions initiales, soit 17 % des recettes d'exploitation du BAAC.
Pour appréhender totalement le produit de la TAC en 2001, il faut en outre prendre en compte la fraction de ce produit affectée au Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA). La quotité affectée à ce fonds s'élevait en 2000 à 22,3 % soit 361 millions de francs.
Le projet de loi de finances pour 2001 introduit dans son article 19 une modification de la répartition du produit de la TAC en faveur du BAAC.
Elle propose en effet de diminuer la partie du produit de la TAC affectée au FIATA en la faisant passer de 22,3 à 16,4 %. Corrélativement, la quotité versée au BAAC augmenterait, passant de 77,7 à 83,6 %.
Votre commission des finances a rejeté ce dispositif de première partie de la loi de finances en s'appuyant sur des positions de principe qu'elle a constamment défendues. La volonté de transparence et de vérité budgétaire est l'une d'entre elles.
Votre rapporteur spécial rappelle que la taxe d'aviation civile a absorbé l'ancienne taxe de péréquation des transports aériens qui finançait les interventions du prédécesseur du FIATA, le fonds de péréquation des transports aériens (FPTA), pour équilibrer les liaisons d'aménagement du territoire. Ces interventions désormais retracées dans le chapitre 1 de la section de fonctionnement du FIATA ne sont pas dotées en 2001 ce qui peut se justifier compte tenu du solde créditeur très élevé de ce compte (132 millions de francs au 31 décembre 1999). Mais il aurait été convenable que le projet de loi de finances explique l'absence de réduction du taux de la taxe d'aviation civile à due proportion des économies provenant de l'absence de dotations au titre des interventions de l'ex-FPTA par les besoins en accroissement du FIATA et du BAAC plutôt que de dissimuler un alourdissement de la fiscalité réelle.
De fait, à structure constante 2 ( * ) , le produit de la taxe d'aviation civile passe de 1.569,4 millions de francs à 1.697,3 millions de francs, soit une progression de 8,1 %.
La fiscalité directement affectée aux différents comptes budgétaires retraçant l'intervention publique dans le domaine du transport aérien représenterait ainsi en 2001 deux fois et demie le montant qui était le sien en 1995 soit une augmentation moyenne de 16,4 % par an !
La montée en charge de la fiscalité affectée au BAAC est d'abord intervenue pour financer l'augmentation des crédits du budget annexe. Mais, elle a également répondu à la nécessaire mise en ordre des redevances de navigation aérienne -voir infra - et à la décrue du soutien accordé au transport aérien.
Le montant de la subvention versée au BAAC à partir du budget général s'est en effet réduit au cours du temps. Avec 120 millions de francs prévus en 2001, son niveau se réduirait dans des proportions inusuelles même s'il faut relever que la contribution en cause est régulièrement amputée en gestion au gré des arrêtés d'annulations de crédits sans nul fondement juridique.
Ce désengagement de l'Etat -voir infra - prend d'ailleurs d'autres visages très préoccupants. La navigation aérienne doit ainsi supporter la charge des exonérations accordées aux vols militaires, ce qui aboutit à la situation anormale d'un financement des services rendus par la navigation aérienne à l'armée de l'air à travers des taxes prélevées sur les clients du transport aérien commercial. Les services de l'Etat en charge des missions essentielles de sûreté se retirent des aéroports, laissant aux exploitants la charge mais aussi la responsabilité de les suppléer.
Au terme de ces évolutions, votre rapporteur spécial ne peut que constater que le transport aérien est le seul mode de transport dont les infrastructures sont financées en totalité par les compagnies et leurs clients et par les collectivités locales tandis que le budget général s'en est quasi-totalement désengagé.
* 1 Y compris les produits financiers.
* 2 Hors la part de la TAC finançant les actions d'aménagement du territoire non-dotées de crédits en 2001.