II. PRINCIPALES OBSERVATIONS
Depuis un certain nombre d'années déjà, on voit progressivement le ministère de la culture rentrer dans le rang.
Certes, le présent projet de budget continue de pouvoir faire état d'une croissance supérieure à celle du budget général et se rapproche de la « ligne bleue » du 1 %, mais le traitement de faveur budgétaire dont il bénéficie, ne le met plus à l'abri de l'obligation de compter.
De fait, le précédent ministre avait admis non sans un certain courage face à des milieux culturels nostalgiques de l'âge d'or des années 80, la nécessité de gérer.
Maintenant, il reste beaucoup de progrès à faire dans les esprits pour qu'au moment où l'on s'apprête à atteindre le sommet mythique du 1 %, trouver de nouveaux objectifs pour la culture qui ne se résolvent pas en un « toujours plus ».
Votre rapporteur spécial ne peut, à cet égard, dissimuler ses inquiétudes : régulariser des créations d'emplois, c'est sans doute inéluctable, mais à la condition de mettre en place les outils de contrôle de gestion qui s'imposent même à la culture ; assumer l'héritage des grands projets nationaux en faisant face aux besoins en investissement et, plus encore, en fonctionnement, c'est non moins inévitable, mais à la condition de ne pas sacrifier le long terme et, en particulier, le patrimoine monumental ;
A. L'APRÈS 1 %
L'administration missionnaire voire visionnaire des années soixante ou des années quatre-vingt, a laissé la place à une administration gestionnaire dont la marge de manoeuvre est chaque année plus étroite.
Alors que l'objectif du 1 % qui a mobilisé les énergies pendant 20 ans, est sur le point d'être atteint, on ne peut manquer de s'interroger à la fois sur le sens de l'objectif et sur la difficulté qu'il y aura à lui trouver un substitut dans un domaine caractérisé par des rigidités croissantes.
1. Les effets pervers du mythe
La longue marche vers le 1 % est donc sur le point de s'achever. Certes, il y a eu des accidents de parcours comme en 1997 qui a été caractérisée par une régression des crédits de près de - 3 % - et même d'environ - 8 % en raisonnant à périmètre constant - mais la progression reste spectaculaire, puisque l'on a assisté en un peu plus de vingt ans au quasi doublement de la part que représente la culture dans le budget de l'Etat.
Avec le recul, on ne peut que constater l'efficacité politique d'un objectif qui a placé la culture ou plutôt l'action culturelle au coeur des fonctions régaliennes de l'Etat .
Mais on peut aussi s'interroger sur les facteurs structurels qui ont permis d'atteindre cet objectif : une longue tradition d'interventionnisme que l'on peut résumer dans l'expression « d'Etat culturel », la tendance croissante à considérer la culture comme le vecteur privilégié de la communication gouvernementale dans un contexte marqué par une certaine interpénétration entre les mondes des médias et de la culture, la propension corrélative, enfin, à privilégier le spectaculaire et donc des grands équipements culturels , qui par la masse des investissements et, plus encore, les dépenses de fonctionnement qu'ils supposent, sont la cause directe de la montée des dépenses du ministère de la culture.
Du point de vue de l'économiste, la culture est un bien de luxe dont la consommation croît plus que proportionnellement au revenu. Il n'est donc pas illogique que sa part dans le budget des Français comme dans le budget de l'Etat augmente. Faut-il pour autant considérer cette croissance comme devant se poursuivre indéfiniment ?
A l'évidence, non.
D'abord, parce que cette revendication du « toujours plus » laisse planer le soupçon de ce qu'un tel objectif puisse révéler la propension des fonctionnaires concernés à développer leur activité indépendamment du public mais aussi celle de certains prestataires de services à ne vivre que de l'Etat. Accepter l'inflation budgétaire, c'est encourager, dans une certaine mesure, la fonctionnarisation d'activités dont on devrait penser au contraire qu'elles doivent rester, sinon libérales, du moins ne pas dépendre d'un seul commanditaire.
Ensuite, parce qu'elle aboutira inévitablement, compte tenu des contraintes budgétaires, à développer encore cette volonté d'affichage qui a déjà conduit à des pratiques de « bourrage d'enveloppe ».
La Cour des comptes note à cet égard dans la monographie qu'elle consacre au ministère de la culture dans son rapport sur l'exécution du budget 1999, que la création en 1997 du chapitre 41-10, dont les crédits relatifs aux bibliothèques, sont transférés intégralement en début d'exercice sur les chapitres 41-56 dotation générale de décentralisation et 41-56 DGD Corse du ministère de l'intérieur, est critiquable en ce qu'elle aboutit à « augmenter formellement de près d'un milliard le budget initial du ministère. » Dans le même ordre d'idée, le rattachement de l'architecture au ministère de la culture a contribué sensiblement à la réalisation de l'objectif.
En bref, la logique quantitative du 1 % a eu pour conséquence non seulement d'encourager les manipulations comptables mais encore d'entraîner des déformations dans la politique culturelle : privilégier ce qui se voit, vouloir faire d'abord du neuf, c'est être tenté d'empiler les équipements et les actions , au risque d'un surinvestissement d'autant plus évident que l'on ne remet pas en cause ce qui existe déjà ; faire de la culture ce que les économistes appellent un bien tutélaire, c'est aussi risquer de déconnecter l'offre de la demande.
Le nécessité d'anticiper sur les attentes d'un public naturellement conservateur justifie quelque audace ; mais faut-il pour autant se contenter, trop souvent, de salles sans spectateurs et d'expositions sans visiteurs ?
L'équilibre n'est pas chose facile à trouver entre un désengagement qui ferait de l'état un simple spectateur de la culture et une omniprésence de l'Etat culturel aboutissant, au nom de la primauté d'une logique de l'offre, à une action culturelle en circuit fermé.