N° 156
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001
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Annexe au procès-verbal de la séance du 19 décembre 2000 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur la proposition de résolution présentée par M. Lucien LANIER au nom de la délégation pour l'Union européenne, en application de l'article 73 bis du Règlement, sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant les dispositions relatives à l'heure d'été (E-1568),
Par M. Philippe FRANÇOIS,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Jean Huchon, Jean-François Le Grand, Jean-Paul Emorine, Jean-Marc Pastor, Pierre Lefebvre, vice-présidents ; Georges Berchet, Léon Fatous, Louis Moinard, Jean-Pierre Raffarin, secrétaires ; Louis Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland Courteau, Charles de Cuttoli, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Christian Demuynck, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Paul Dubrule, Bernard Dussaut , Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain Journet, Philippe Labeyrie, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Gérard Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis Mercier, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Jean-Pierre Vial.
Voir le numéro :
Sénat : 54 (2000-2001)
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Union europénne |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
La France a institué le régime de l'heure d'été en 1975, essentiellement afin de réaliser des économies d'énergie. Depuis lors, l'heure légale est avancée de soixante minutes en mars et retardée d'une heure en octobre. De ce fait, l'heure applicable dans notre pays est fixée à GMT + 1 au cours du semestre d'hiver et à GMT + 2 au cours du semestre d'été.
Au cours des années soixante dix, le mécanisme de l'heure d'été a été progressivement étendu à l'ensemble de l'Union européenne, et prorogé périodiquement jusqu'à ce qu'une première directive, adoptée en 1980, commence à en harmoniser les dates et heures de début et de fin, pour faciliter l'activité du secteur des transports et des communications.
Cette extension n'a cependant pas été accueillie partout avec empressement. Le Sénat a même adopté, en 1990, une proposition de loi E 1568 (1988-1989) de notre collègue Charles de Cuttoli tendant à supprimer l'heure d'été afin de rétablir, en France métropolitaine, un régime horaire conforme aux exigences de la situation géographique de notre pays, proposition de loi que l'Assemblée nationale n'a, malheureusement, pas inscrite à son ordre du jour.
Malgré ces réticences, sept autres directives européennes ont été publiées sur ce sujet afin de reconduire le système de l'heure d'été, avant qu'un neuvième projet de directive, E 1568, ne soit préparé par la Commission européenne pour déterminer de façon définitive le régime juridique de l'heure d'été applicable à compter de 2002.
Compte tenu des controverses qui se sont déroulées sur ce sujet -auquel ont été consacrés de nombreux rapports- et du revirement intervenu dans certains Etats qui, après avoir choisi l'heure d'été l'ont, à l'instar de la Chine ou du Maroc, abandonnée, la Délégation pour l'Union européenne du Sénat a tenu à émettre un avis sur le projet de neuvième directive. Le Gouvernement a accepté de faire suite à la demande du Président de cette Délégation, notre collègue Hubert Haenel, en lui soumettant la proposition de directive -dont l'objet revêt cependant un caractère réglementaire au sens de l'article 34 de la Constitution- en vertu des dispositions du premier alinéa de l'article 88-4 du même texte qui confère au Gouvernement le droit de soumettre au Parlement les propositions d'actes communautaires, même lorsque leur objet est dépourvu, en droit interne, de caractère législatif.
Au cours de sa réunion du 8 novembre 2000, la Délégation pour l'Union européenne du Sénat a, sur le rapport de notre collègue Lucien Lanier, adopté une proposition de résolution qui critique le dispositif de la proposition de directive E 1568 précitée. C'est cette proposition de résolution, dont le texte figure en annexe au présent rapport, que la Commission des Affaires économiques est appelée à examiner aujourd'hui.
Cette question est, en effet, d'une grande actualité puisque le Parlement européen a, au cours de sa séance du 7 décembre 2000, adopté deux amendements à la proposition de directive qui doit être examinée par le Conseil des ministres le 21 décembre prochain, selon une procédure qui prévoit que si le Conseil approuve ces modifications, le texte en est adopté. Ces deux amendements prévoient d'une part que la proposition de directive s'applique pour une durée " indéterminée ", et non plus pour une durée " illimitée " et, d'autre part, que la Commission présentera des propositions appropriées, dans le prolongement des conclusions du rapport qu'elle aura établi, au plus tard le 31 décembre 2007. De ce fait, la Commission pourrait, le cas échéant, proposer de mettre un terme à l'application de la directive si tel était jugé nécessaire sur la base des conclusions du rapport prévu à l'article 5 de celle-ci.
I. LA PROPOSITION DE DIRECTIVE PROPOSE UNE PÉRENNISATION DE L'HEURE D'ÉTÉ...
La proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant les dispositions relatives à l'heure d'été E 1568 a été déposée par la Commission le 20 juin 2000.
Elle sera examinée en Conseil des ministres statuant à la majorité qualifiée et par le Parlement européen dont la Commission des transports et du tourisme a été saisie au fond, dans le cadre de la procédure de co-décision . Pour être applicable en 2002, elle doit être adoptée avant la fin 2001, au plus tard.
Cette proposition de directive appelle plusieurs réserves de la part de votre rapporteur. Elle se fonde, en effet, sur un diagnostic discutable qui a pourtant paru suffisant pour justifier l'application d'un dispositif contraignant.
A. UN DIAGNOSTIC DISCUTABLE
L'exposé des motifs de la proposition de directive E 1568 du 30 juin 2000 traduit bien la difficulté rencontrée par ses auteurs pour tirer un état d'application de l'heure d'été. En effet, afin de préciser les termes du bilan coût-avantages qui en résulte, la Commission de Bruxelles a demandé à un consultant extérieur à ses services, le Research voor Beleid International (RvB) d'établir une synthèse des effets et des implications de l'heure d'été. Or, il apparaît que le rapport consécutif à ces travaux est, pour reprendre les termes mêmes de notre collègue Lucien Lanier devant la Délégation pour l'Union européenne du Sénat " fort scholastique " et " passablement diafoirique " car, dans ce document, " à force d'analyses très techniques, le pour et le contre s'annihilent dans des conclusions incertaines ".
La lecture de l'exposé des motifs de la proposition de résolution E 1568 confirme d'ailleurs ce sentiment d'imprécision, dans la mesure où il présente les conclusions d'études dont les résultats sont entachés d'incertitudes si grandes qu'elles ne peuvent servir au soutien d'une thèse ni pour ni contre l'heure d'été, ou encore si contradictoires qu'elles ne permettent pas d'établir un diagnostic tranché.
Sans procéder à l'examen systématique de chacune des analyses sectorielles consacrées aux effets de l'heure d'été sur l'agriculture, l'environnement, l'énergie, la santé, les loisirs et les transports, qui figurent dans cet exposé des motifs, on distinguera ici, à titre d'illustration, quelques unes des imprécisions, des incertitudes et des contradictions qui caractérisent cette matière.
1. Imprécisions et incertitudes
Comme le relève l'introduction de l'exposé des motifs de la proposition de directive E 1568 : " les résultats des études sectorielles examinées non seulement dans le cadre de l'étude de RvB, mais aussi dans les précédentes études réalisées pour la Commission ainsi que les réponses fournies par les secteurs, font souvent apparaître des différences quant à l'impact du régime d'heure d'été selon la situation géographique des pays ainsi que l'importance de l'heure dans le secteur d'activité considéré, d'où la difficulté d'aboutir à des conclusions universelles très tranchées " 1 ( * ) .
M. de la Palice n'aurait vraisemblablement pas démenti cette assertion, selon laquelle des différences existent entre des pays divers, tant par leur situation géographique que par les secteurs d'activité qui les caractérisent.
Cette observation générale est, au demeurant, corroborée par le reste du même texte qui précise, notamment que :
- dans l'agriculture " l'absence de données détaillées ne permet pas de conclure avec certitude sur une prédominance d'effets négatifs ou positifs sur ce secteur " 2 ( * ) ;
- en ce qui concerne l'environnement " l'heure n'exer[cerait] aucun impact significatif, du moins pour une grande partie de l'Europe " tandis que " qu'au niveau national, il existe peu d'études scientifiques détaillées sur le sujet " et qu'enfin " il semble bien difficile, voire impossible, de tirer des conclusions valables et universelles concernant un impact direct de l'heure d'été sur l'environnement " 3 ( * ) .
Dans le même ordre d'idée, l'exposé des motifs souligne " l'absence de données économiques chiffrées " 4 ( * ) des effets hypothétiques de l'heure d'été sur le tourisme, avant de noter, en ce qui concerne son incidence sur les accidents de la route, que malgré l'existence d'une base de données relatives à ceux-ci, " les recherches effectuées [...] se sont révélées extrêmement compliquées ", ce qui a mis les experts " dans l'impossibilité de tirer des conclusions universelles fiables " et les a conduits à se contenter de prendre en compte certains résultats disponibles au niveau national. Le sujet de l'heure d'été n'est donc, semble-t-il, pas tranché pour les savants.
Force est de constater, au demeurant, que, lorsqu'elles existent, les études sur les conséquences de l'heure d'été aboutissent, le plus souvent, à des résultats contradictoires et, partant, inutilisables.
2. Inconséquences et contradictions
Parmi les nombreuses contradictions observées quant à l'incidence concrète de l'heure d'été, votre rapporteur ne retiendra que celles qui font ressortir la difficulté d'établir un diagnostic clair sur des sujets pourtant précis.
S'agissant de l'effet du changement d'horaire sur les animaux domestiques , on estime, en Autriche, que celui-ci est susceptible de provoquer des infections chez les vaches laitières souffrant d'une traite retardée, tandis que l'on considère, en Allemagne, que ce changement aurait une incidence, non pas sur la santé des animaux, mais sur celle des travailleurs, contraints de se lever plus tôt pour s'adapter au biorythme du cheptel. Vérité en deçà du Danube, erreur au-delà...
En matière d'environnement , les études réalisées en France conduisent à penser que l'heure d'été accroît les émissions polluantes résultant de la production d'ozone due à la combinaison des émissions des automobiles et du rayonnement solaire, tandis qu'en Allemagne et en Grèce on estime que " la pollution engendrée par les voitures aurait pour effet de diminuer la concentration d'ozone ". En somme, l'heure d'été permettrait de guérir, selon les principes antiques de l'homéopathie, le mal par le mal...
Enfin, alors que certaines études réalisées en Suède et en Irlande tendraient à montrer que l'heure d'été permet de limiter le nombre d'accidents survenant l'après-midi, certains détracteurs de ce système soulignent le risque accru encouru par les habitants des zones rurales qui circulent le matin, sur des routes mal éclairées, avec des engins agricoles.
Malgré ces incertitudes, et ce que d'aucuns seraient tentés de qualifier de querelles d'experts, la proposition de directive tend à pérenniser le système de l'heure d'été.
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