EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Gouvernement a décidé l'inscription à l'ordre du jour
prioritaire de la séance du Sénat du 25 janvier 2001 de
la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale le
14 décembre 2000, tendant à améliorer
l'accès aux fonctions électives municipales.
Ce texte, issu d'une proposition de loi de Mme Jacqueline Fraysse et de
l'ensemble de ses collègues constituant le groupe communiste et
apparenté, comporte des dispositions destinées à
améliorer les garanties accordées dans l'exercice des mandats
électoraux et fonctions électives municipales.
La proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale ne traite
donc pas des mandats et fonctions exercées au sein des conseils
généraux et des conseils régionaux.
Le Sénat, pour sa part, représentant constitutionnel des
collectivités territoriales, n'a cessé de faire, des moyens dont
disposent les élus locaux, l'une de ses préoccupations constantes.
Pour se limiter à la période la plus récente, on citera
l'adoption par le Sénat, le 18 janvier 2001 lors de sa
séance mensuelle réservée, d'une proposition de loi
relative à la démocratie locale, issue de cinq propositions de
loi d'origine sénatoriale
1(
*
)
.
Cette proposition de loi, qui concerne l'ensemble des mandats et fonctions
exercées dans les différentes collectivités territoriales
et structures intercommunales, a fait l'objet d'un rapport approfondi de la
commission des Lois
2(
*
)
.
L'examen par le Sénat de ces propositions de loi avait été
annoncé, dès le 23 novembre 2000, par M. Christian Poncelet,
président du Sénat, devant le 83
ème
congrès de l'Association des Maires de France.
Dans son rapport précité, votre rapporteur a longuement
exposé les nombreuses réflexions engagées au cours des
dernières années, en particulier au sein du Sénat, sur ce
que l'on appelle communément le " statut de l'élu ",
alors qu'il s'agit plutôt de prendre des mesures destinées
à favoriser un meilleur fonctionnement de la démocratie locale
par une participation plus équilibrée des diverses
catégories socioprofessionnelles.
Ce document rend également compte des orientations des
différentes associations d'élus locaux, entendues par votre
rapporteur, ainsi que des travaux de la Commission pour l'avenir de la
décentralisation, présidée par M. Pierre Mauroy.
Enfin, le rapport précité de votre commission des Lois comporte
aussi une analyse de la présente proposition de loi adoptée par
l'Assemblée nationale, dont plusieurs dispositions ont, en
totalité ou en partie, été retenues par le Sénat
lors de sa séance du 18 janvier 2001 (4 articles sur 7).
Cette situation, et le fait que M. Lionel Jospin, Premier ministre, ait
annoncé la présentation par le Gouvernement d'un projet de loi
comportant des dispositions pour "
faciliter l'accès des
citoyens aux mandats locaux et la conciliation de la vie professionnelle et
personnelle avec l'exercice d'un mandat
", conduit votre rapporteur
à réitérer son souhait qu'un large accord puisse
être trouvé, pour une amélioration de la démocratie
locale.
Votre rapporteur renvoie donc, pour l'essentiel, à son rapport
n° 177 (2000-2001), pour la synthèse de toutes ces
réflexions et pour l'analyse des dispositions adoptées par le
Sénat sur proposition de votre commission des Lois le
18 janvier 2001, y compris celles qui sont issues de la proposition
de loi adoptée par l'Assemblée nationale, qui nous est soumise
aujourd'hui.
Votre commission des Lois a, en effet, décidé de proposer au
Sénat l'adoption des dispositions plus complètes qu'il vient de
voter en séance publique au terme d'une large réflexion.
Votre rapporteur, avant de récapituler l'ensemble de ces dispositions,
rappellera le dispositif de la proposition de loi adoptée par
l'Assemblée nationale.
I. LA PROPOSITION DE LOI ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE A DÉJÀ ÉTÉ REPRISE ET COMPLÉTÉE DANS LE TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT LE 18 JANVIER 2001
Comme
l'a déjà indiqué votre rapporteur, cette proposition de
loi, qui ne concerne
que les fonctions électives municipales
,
comporte des dispositions que le Sénat a adoptées le
18 janvier 2001, parfois avec des modifications.
Tel est le cas de quatre articles sur sept.
A. LES DISPOSITIONS DE LA PROPOSITION DE LOI QUI ONT DÉJÀ ÉTÉ ADOPTÉES PAR LE SÉNAT
1. Compensation des pertes de revenus et des charges pour participer aux réunions
L'actuel
article L. 2123-2 du code général des
collectivités territoriales autorise le remboursement, aux élus
municipaux ne bénéficiant pas d'indemnités de fonction,
des
pertes de revenu
qu'ils ont subies du fait de l'
assistance aux
réunions
du conseil municipal et de ses commissions ou de la
participation aux réunions d'organismes au sein desquels ils
représentent leur commune.
Les députés ont décidé que, le cas
échéant, les frais supportés pour la
garde d'un ou
plusieurs enfants seraient remboursables
, dans les mêmes
circonstances, aux élus ne bénéficiant pas
d'indemnités de fonction (
article 1
er
du texte
adopté par l'Assemblée nationale
).
Le Sénat, sur proposition de votre commission des Lois a
déjà approuvé le principe permettant la compensation de
dépenses, y compris de nature privée, engagée par un
élu dans le but exclusif de participer aux réunions, comme, par
exemple, la garde d'enfant mais aussi celles d'une personne malade.
En effet, il a retenu une formulation permettant de compenser, non seulement
les gardes d'enfant, mais, d'une manière plus générale,
"
les dépenses de toutes natures exposées par les (...)
élus dans le but exclusif de leur permettre de participer à ces
réunions.
".
Ces dispositions, qui figurent à l'
article 8 de la proposition
de loi adoptée par le Sénat le 18 janvier 2001 et que
votre commission propose d'adopter à nouveau après
l'article 7 de la présente proposition de loi
, ne modifieraient
cependant pas le plafond de remboursement actuellement prévu
(24 heures par élus et par an et pour la valeur d'une fois et demie
le SMIC, soit 1.512 F par an).
2. Augmentation du barème de crédit d'heures
L'
article 2 de la proposition de loi adoptée par
l'Assemblée nationale
comporte deux dispositions concernant le
crédit d'heures dont peuvent disposer certains élus locaux
salariés :
-
il étend le droit au crédit d'heures aux conseillers
municipaux de toutes les communes
On rappellera que ce droit a été ouvert aux conseillers
municipaux des communes d'au moins 3.500 habitants par la
loi n° 2000-295 du 5 avril 2000 relative à la
limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à
leurs conditions d'exercice (au lieu de celles de plus de
100.000 habitants, précédemment).
Cette extension
à tous les conseillers municipaux
n'a pas
été retenue par le Sénat.
-
il augmente sensiblement le barème de crédit
d'heures
et cette majoration a, en revanche, été
adoptée
par le Sénat
.
Selon ce texte (
repris à l'article 9 de la proposition de loi
adoptée par le Sénat et que votre commission vous propose
d'adopter après l'article 7 de la présente proposition de
loi
) le barème de crédit d'heures des élus municipaux
serait aménagé de la manière suivante
3(
*
)
:
- pour les maires des communes d'au moins 10.000 habitants et les
adjoints au maire des communes d'au moins 30.000 habitants, le
crédit passerait de 3 à 4 fois la durée hebdomadaire
légale du travail (de 105 à 140 heures) ;
- pour les maires des communes de moins de 10.000 habitants et les
adjoints des communes de 10.000 à 29.999 habitants, le
crédit serait porté de 1,5 à 3 fois cette durée (de
52 heures 30 à 105 heures) ;
- pour les conseillers municipaux des communes de 100.000 habitants
au moins et les adjoints des communes de moins de 10.000 habitants, le
crédit serait porté de 60 % à une fois et demie cette
durée (de 21 heures à 52 heures 30) ;
- pour les conseillers municipaux des communes de 30.000 à
99.999 habitants, de 10.000 à 29.999 et de 3.500 à 9.999, il
serait porté respectivement de 40 % à une fois, de 30%
à 60 % et de 15 % à 30 % (soit respectivement
à 35 heures, 21 heures et 10 heures 30).
Des dispositions similaires ont été, en outre, prévues par
le Sénat pour les conseillers régionaux et généraux
(articles 10 et 11 de la proposition de loi adoptée le
18 janvier, que votre commission des Lois vous propose aussi de confirmer
au moyen d'articles additionnels après l'article 7).
Il convient de souligner, d'une part, que l'utilisation par l'élu de son
crédit d'heures demeure facultative, et, d'autre part, que la mesure
proposée n'entraîne aucune dépense supplémentaire
pour les entreprises ou pour les collectivités, le temps d'absence
n'ouvrant pas droit à compensation financière.
Par ailleurs, afin d'éviter aux élus une perte de droits sociaux
du fait de l'utilisation du crédit d'heures, le Sénat a
prévu, aux articles 19 et 20 de la proposition de loi qu'il a
adoptée, d'assimiler ces périodes d'absence à des
périodes travaillées pour l'ouverture des droits sociaux,
dispositions que votre commission vous propose de confirmer, aux mêmes
articles de la présente proposition de loi.
Les cotisations afférentes à ces périodes seraient
supportées par les collectivités concernées (part
patronale) et par les élus (part salariale).
3. Majoration des droits à formation
Les
articles L. 2123-13 et L. 2123-14 du code général
des collectivités territoriales prévoient, au
bénéfice des élus municipaux suivant une
formation
:
- le remboursement de leurs pertes de revenu, dans la limite de six jours
par élu pour la durée du mandat et d'une fois et demie la valeur
horaire du salaire minimum de croissance (sot 3.025 F par élu et
par mandat) ;
- pour les élus salariés, un droit à congé de
formation de six jours par mandat.
L'
article 5 de la proposition de loi adoptée par
l'Assemblée nationale
porte ces droits de six à dix-huit
jours
.
Le Sénat a prévu la même disposition à
l'
article 1
er
de la proposition de loi qu'il a
adopté, disposition que votre commission des Lois vous propose de
confirmer à l'article 3 de la présente proposition de
loi.
Cette disposition aura pour effet de porter de 3.025 F à 9.075 F le
montant maximum que la commune pourrait prendre en charge au titre des pertes
de revenus subies par un élu au cours d'un mandat afin de suivre une
formation.
Enfin, des dispositions comparables ont aussi été prévues
par le Sénat pour les conseillers généraux et
régionaux (articles 2 et 3 de la proposition de loi adoptées par
le Sénat et texte proposé par votre commission pour les articles
4 et 5 de la présente proposition de loi).
4. Remboursement des frais nécessités par l'exercice de mandats spéciaux
L'article L. 2123-18 du code général des
collectivités territoriales prévoit que les fonctions municipales
donnent droit au remboursement des frais que nécessite
l'exécution des
mandats spéciaux
, dans des conditions
strictement encadrées par la jurisprudence qui, en particulier, n'a pas
admis le remboursement de frais de garde d'enfants
4(
*
)
.
L'
article 6 de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée
nationale
a pour objet d'autoriser explicitement dans la loi de
remboursement "
des frais, notamment de garde d'un ou plusieurs
enfants
" que nécessite l'exécution des mandats
spéciaux par des élus locaux.
Suivant le même raisonnement que pour la compensation des charges
impliquées par la participation à des réunions, le
Sénat a approuvé le principe permettant le remboursement des
dépenses de toutes natures, engagées par un élu dans le
but exclusif d'accomplir des mandats spéciaux, comme, par exemple, la
garde d'enfant, mais aussi celle d'une personne malade.
Ces dispositions, qui figurent
à l'article 6 de la proposition de loi
adoptée par le Sénat et que votre commission des Lois vous
propose de confirmer après l'article 7 de la présente proposition
de loi
, concernerait non seulement les conseillers municipaux, mais aussi
les conseillers généraux et régionaux.