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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 : examen des articles et tableau comparatif

7 novembre 2001 : Sécurité sociale ( rapport - première lecture )

 

 

Section 5
-
Objectifs de dépenses par branche pour les années 2001 et 2002

Art. 30
Fixation des objectifs de dépenses pour 2002

Objet : Cet article fixe les objectifs de dépenses par branche des régimes de plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres.

I - Le dispositif proposé

En vertu du 3° de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, le Parlement approuve les dépenses de la sécurité sociale, à travers la fixation des « objectifs de dépenses par branche des régimes de plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres ».

Ces dépenses correspondent aux opérations courantes des régimes, effectuées en métropole et dans les DOM. Elles recouvrent :

- les prestations sociales : il s'agit soit de prestations rendues obligatoires par la législation, soit de prestations extralégales (prestation d'action sanitaire et sociale), relevant de l'initiative de l'organisme gestionnaire ;

- les prestations de services sociaux, qui visent pour l'essentiel à abaisser le coût d'accès au système de soins de santé : il s'agit notamment de la prise en charge partielle des cotisations des praticiens et auxiliaires médicaux ;

- les frais de gestion engagés par les organismes de sécurité sociale ;

- les transferts entre régimes de protection sociale ;

- les frais financiers et les autres dépenses.

Par assimilation au régime général, quatre branches ont été retenues :

- la branche maladie-maternité-invalidité-décès ;

- la branche accidents du travail ;

- la branche vieillesse ;

- la branche famille.

Les comptes de la sécurité sociale, traditionnellement présentés toutes branches confondues, ont été éclatés pour satisfaire à cette décomposition en branches. Les règles comptables des organismes de sécurité sociale fluctuant d'un régime à l'autre, un certain nombre de conventions ont dû être adoptées :

- les dépenses de la branche famille sont pour l'essentiel celles de la CNAF, qui retrace déjà dans ses comptes l'ensemble des prestations légales servies par les différents organismes, ainsi que les charges annexes supportées par les organismes du régime général. Y sont ajoutés les frais de gestion administrative et d'action sociale de régimes agricoles pour la partie correspondant aux cotisations complémentaires familiales, ainsi que ceux du régime minier ;

- la branche des accidents du travail rassemble, outre les dépenses des fonds déjà existants (CNAMTS, salariés agricoles, Mines, FCAT, FCATA, Fonds d'allocation temporaire d'invalidité des agents des collectivités locales) les dépenses effectuées directement par les régimes d'employeurs, en contrepartie de cotisations dites « fictives » ;

- la définition d'une branche maladie-maternité-invalidité-décès pose un problème particulier.

Le régime général et les régimes alignés sur celui-ci rattachent les risques invalidité et décès au risque maladie. Dans ces régimes, les prestations d'invalidité sont servies par la branche maladie jusqu'à ce que les bénéficiaires atteignent 60 ans. Les pensions de vieillesse se substituent ensuite à celles-ci. Il n'en va pas de même des régimes spéciaux les plus importants, dans lesquels une pension d'invalidité peut continuer à être servie jusqu'au décès de l'intéressé. Le parti retenu a été de rattacher dans ce cas à la branche maladie les dépenses d'invalidité afférentes à des bénéficiaires de droits directs âgés de moins de soixante ans. Cette distinction sera rendue obligatoire avec la mise en place du plan comptable unique des organismes de sécurité sociale à partir du 1er janvier 2002.

La branche vieillesse rassemble les prestations d'assurance vieillesse correspondant à des droits directs ou dérivés, les prestations d'assurance veuvage, et les prestations d'invalidité servies à des bénéficiaires de droits directs âgés de plus de soixante ans, ou des bénéficiaires de droits dérivés. Ces conventions sont identiques à celles utilisées pour déterminer les transferts de compensation entre régimes.

Le passage d'agrégats en encaissements-décaissements à des agrégats en droits constatés pose un véritable problème : la nature des variations entre 2002 et 2001 est difficilement analysable. Si la page 12 de l'annexe c) du projet de loi reconstitue une série 1999-2002, celle-ci ne prend pas en compte les agrégats votés par le passé par le Parlement mais l'agrégat réalisé en 2000 et la prévision de réalisation pour 2001.

Selon ces conventions, les objectifs de dépenses font apparaître une progression de + 4,0 %.

Objectifs de dépenses par branche du PLFSS 2002

(droits constatés en millions d'euros et en pourcentages)

 

2000

%

2001

%

2002

%

Maladie - maternité - invalidité - décès

116.460

7,1

120.423

3,4

125.052

3,8

Accidents du travail

8.008

5,1

8.494

6,1

8.402

- 1,1

Vieillesse veuvage

126.772

3,5

130.866

3,2

136.089

4,0

Famille

38.525

3,8

39.849

3,4

41.986

5,4

Total dépenses

289.765

5,0

299.632

3,4

311.530

4,0

L'objectif de dépenses de la branche accidents du travail régresse (- 1,1 %). Cette variation semble résulter de la modification des conventions comptables.

L'objectif de dépenses de la branche vieillesse veuvage progresse à un rythme de 4,0 %.

Enfin, l'objectif de dépenses de la branche famille évolue de manière importante (+ 5,4 %). Cette progression ne signifie pas un effort particulier en faveur des familles, la revalorisation du calcul de la base mensuelle des allocations familiales étant inférieure à la revalorisation des pensions de base, mais s'explique par la charge nouvelle de 3 milliards de francs (majorations pour enfants) supportée par la branche.

Encore faut-il constater que l'objectif de dépenses de la branche famille est systématiquement surestimé depuis quelques années : ainsi, l'évolution en 2002 qui se réfère aux dépenses estimées pour 2001 et non pas aux dépenses votées pour 2001, traduit moins une progression en 2002 que les « économies » réalisées en 2001 par rapport aux prévisions.

II - Les modifications adoptées à l'Assemblée nationale

Contrairement aux années précédentes, où l'objectif de dépenses adopté par l'Assemblée nationale restait presque identique à celui proposé par le projet de loi initial, les modifications apportées représentent un total de 360 millions d'euros, soit près de 2,4 milliards de francs.

L'Assemblée nationale a majoré de 220 millions d'euros l'objectif de dépenses maladie, prenant en compte :

- les dépenses d'indemnisation des accidents thérapeutiques, par anticipation sur l'adoption du projet de loi relatif aux droits des maladies et à la qualité du système de santé (40 millions d'euros) ;

- la majoration de la dotation du régime d'assurance maladie au FMES pour 2002 (110 millions d'euros) ;

- la création de 600 places nouvelles pour les personnes atteintes d'autisme (20 millions d'euros) ;

- la mise en place d'un examen bucco-dentaire de prévention pour les enfants de 6 à 12 ans (50 millions d'euros).

L'Assemblée nationale a également majoré l'objectif de dépenses vieillesse veuvage de 20 millions d'euros afin de tenir compte de la suppression de la condition d'affiliation préalable pour la validation gratuite du service national par tous les régimes de base de retraite, à l'exception de ceux des fonctions publiques.

L'objectif de dépenses accidents du travail a été majoré de 130 millions d'euros, compte tenu de :

- l'intégration du nouveau régime AAEXA (assurance accidents du travail des exploitants agricoles) pour un montant de 120 millions d'euros ;

- l'adoption par l'Assemblée nationale d'un certain nombre de dispositions en faveur des accidents du travail et des victimes de l'amiante (10 millions d'euros).

Enfin, l'Assemblée nationale a majoré l'objectif de dépenses famille de 20 millions d'euros afin de tenir compte de la réforme de l'allocation de présence parentale, de l'extension du congé de paternité aux pères dont les enfants sont prématurés, de la majoration du congé de paternité et du congé d'adoption pour naissances multiples et de la création d'une allocation différentielle de l'allocation de rentrée scolaire.

Objectifs de dépenses par branche du PLFSS 2002 modifié

(en milliards d'euros)

 

PLFSS 2002

Maladie-maternité-invalidité-décès

125,27

Accidents du travail

8,53

Vieillesse veuvage

136,08

Famille

42,01

Total dépenses

311,89

Les dépenses du PLFSS 2002 adopté par l'Assemblée nationale

III- La position de votre commission

Votre commission analyse longuement l'évolution des dépenses des différentes branches dans les tomes I (Equilibres généraux et assurance maladie), II (Famille) et III (Assurance vieillesse).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve de l'amendement de coordination qui résultera des votes précédemment émis par le Sénat.

Art. 31
Fixation des objectifs de dépenses révisés pour 2001

Objet : Cet article a pour objet de réviser les objectifs de dépenses par branche pour 2001, afin d'y inclure les mesures nouvelles résultant des dispositions du présent projet de loi.

I - Le dispositif proposé

En application du dernier alinéa du II de l'article L .O. 111-3 du code de la sécurité sociale, seules des lois de financement peuvent modifier des dispositions faisant partie de leur domaine obligatoire, dont les objectifs de dépenses par branche.

L'écart entre la prévision votée en loi de financement initiale et les prévisions d'exécution pour 2001 s'établit à + 14,6 milliards de francs (cf. tableau ci-dessous) :

Dépenses par branche en milliards de francs
et encaissements/décaissements pour 2001

 

LFSS 2001

Prévisions d'exécution

PLFSS 2002

Maladie - Maternité - Invalidité

769,2

784,3

784,3

Vieillesse - Veuvage

830,4

830,8

830,8

Accidents du travail

56,2

56,5

57,9

Famille

277,1

275,9

275,9

Total des dépenses

1.932,9

1.947,5

1.948,9

D'un strict point de vue juridique, l'objectif de dépenses adopté dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 doit être révisé afin d'y inclure l'augmentation de 1,4 milliard de francs de la contribution de la branche accidents du travail au financement du fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante prévue, pour cet exercice, à l'article 19 du présent projet de loi.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté, sur proposition de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, et en accord avec le Gouvernement, un amendement majorant de 1,3 milliards de francs l'objectif de dépenses de la branche maladie-maternité afin de prendre en compte les nouvelles mesures annoncées par le Gouvernement, notamment, la majoration de un milliard de francs de l'ONDAM applicable aux hôpitaux publics (cf. tome I du premier rapport, deuxième partie).

III - La position de votre commission

Une fois de plus, votre commission regrette que le Gouvernement n'estime pas nécessaire de déposer des lois de finances rectificatives en cours d'exercice.

S'agissant plus particulièrement de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, votre rapporteur expose en détail, dans son rapport consacré à l'assurance maladie, l'appréciation de la commission concernant les mesures en cause.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve de l'amendement de coordination qui résultera des votes précédemment émis par le Sénat.