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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 : examen des articles et tableau comparatif

 

Section 4
-
Branche vieillesse

Art. 26 A (nouveau)
(art. L. 351-10 et L. 351-10-1 du code du travail)
Instauration d'une garantie de ressources aux chômeurs de moins
de 60 ans totalisant 40 années de cotisations vieillesse

Objet : Cet article élargit les conditions pour bénéficier de l'allocation spécifique de solidarité (ASS) et d'augmenter le niveau de l'allocation spécifique d'attente (ASA) pour les chômeurs en fin de droits ayant quarante années de cotisations d'assurance vieillesse.

I - Le dispositif proposé

Cet article a été introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement.

Le I de cet article insère un alinéa à l'article L. 351-10 du code du travail, disposant que les chômeurs en fin de droits et qui justifient, avant l'âge de soixante ans, d'au moins 160 trimestres validés dans les régimes de base obligatoires d'assurance vieillesse (soit quarante ans) ont droit à une allocation de solidarité spécifique s'ils justifient, à la date de la demande, de ressources mensuelles inférieures à un plafond correspondant à 85 fois le montant journalier de l'allocation (85,91 francs au 1er janvier 2001) pour une personne seule (soit 7.302,35 francs) et 140 fois le même montant (soit 12.027,40 francs au 1er janvier 2001) pour un couple.

Le II de cet article modifie et complète l'article L. 351-10-1 du code du travail, en fixant le montant de l'allocation spécifique d'attente (ASA) à 2.000 francs (305 euros). Les ressources prises en considération pour l'appréciation du montant de l'ASA ne comprennent pas les allocations d'assurance ou de solidarité, les rémunérations de stage ou les revenus d'activité du conjoint de l'intéressé, de son concubin ou de son partenaire, lié à lui par un pacte civil de solidarité, tels qu'ils doivent être déclarés à l'administration fiscale.

II - La position de votre commission

Cet article est le fruit d'une âpre négociation au sein de la majorité plurielle. Il a le statut de « lot de compensation » au regard d'un amendement, initialement adopté par la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, qui attribuait la retraite à taux plein à toute personne bénéficiant de quarante années de cotisations. Un tel amendement, dont le coût serait de 3,81 milliards d'euros (25 milliards de francs), n'a pas été examiné en séance publique. Il devrait toutefois être repris sous la forme d'une proposition de loi du groupe communiste de l'Assemblée nationale.

L'objectif de l'article est consensuel : il s'agit d'un dispositif d'équité, permettant d'attribuer un « revenu équivalent retraite » aux chômeurs en fin de droits, ayant parfois travaillé très jeunes, mais n'atteignant pas encore l'âge de soixante ans.

Mais l'adoption de cet article relève d'une désinformation savamment entretenue et d'une gesticulation sans précédent.

Tout d'abord, il ne s'agit aucunement d'un dispositif nouveau.

Contrairement à ce qu'a affirmé à l'Assemblée nationale Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, (« Il faut en tout cas trouver un nom avant la fin du débat »)47(*), il n'est nul besoin de chercher un « nom » pour ce dispositif, pour la simple raison qu'il existe déjà, sous la forme d'une loi de la République, la loi n° 98-285 du 17 avril 1998 ouvrant le droit à une allocation spécifique aux chômeurs âgés de moins de soixante ans ayant moins de quarante annuités de cotisations vieillesse48(*).

Cette loi avait été adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées, après que M. Bernard Kouchner, alors secrétaire d'Etat à la santé, en première lecture au Sénat, eut invoqué l'article 40 sur un dispositif combinant une partie forfaitaire et une partie proportionnelle49(*).

Allocation spécifique d'attente

Applicable depuis le 1er juin 1998, l'allocation spécifique d'attente (ASA) assure à ses bénéficiaires un complément de ressources, en attendant qu'ils puissent faire liquider leur retraite à taux plein. Le dispositif est régi par deux décrets n° 98-455 et n° 98-456 du 12 juin 1998.

Les catégories de bénéficiaires

Peuvent bénéficier de l'allocation spécifique d'attente les personnes âgées de moins de soixante ans :

- bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique (ASS),

- justifiant d'au moins 160 trimestres d'assurance vieillesse.

Une personne ayant droit simultanément à l'ASS et au RMI ne peut prétendre qu'à une seule allocation spécifique d'attente.

Le calcul de l'allocation

L'allocation spécifique d'attente est d'un montant forfaitaire mensuel de 1.750 francs (1.741,69 francs, après assujettissement à la CRDS). Le cas échéant, ce montant est majoré de telle sorte que les ressources du bénéficiaire atteignent 5.000 francs ; en pratique, cette majoration concernerait essentiellement les bénéficiaires du RMI isolés sans enfant.

Lorsque l'allocation spécifique d'attente complète l'allocation de solidarité spécifique, cette dernière est versée au taux majoré.

Le présent article se contente en effet d'élargir les plafonds de ressources de l'ASS, de revenir sur une interprétation discutable de la loi du 17 avril 1998 par le Gouvernement et d'augmenter le montant de l'ASA.

Si le Gouvernement souhaite modifier les plafonds de ressources de l'ASS, il lui est loisible d'utiliser la disposition résultant du quatrième alinéa de l'article L. 351-10, selon laquelle « un décret en Conseil d'Etat fixe les mesures d'application du présent article et notamment la durée de cette allocation ». « Les conditions d'activité antérieure et de ressources », mentionnées au premier alinéa de l'article L. 351-10, sont aujourd'hui précisées par décret.

L'interprétation discutable de la loi par le Gouvernement concerne le total des ressources attribuées aux bénéficiaires de l'allocation spécifique d'attente.

En effet, il avait été prévu à l'article unique de cette loi codifiée à l'article L. 351-10-1 du code du travail que « le total des ressources des bénéficiaires de l'allocation spécifique d'attente ne pourra être inférieur à un montant fixé par décret ».

Le choix d'un pluriel (des « bénéficiaires ») plutôt que d'un singulier (« du bénéficiaire ») a été utilisé par les services chargés de l'application de la loi pour retenir une interprétation dont les conséquences financières ont été défavorables aux bénéficiaires de l'allocation.

En effet, il a été décidé de tenir compte non seulement de l'ensemble des ressources personnelles de l'allocataire, mais également du foyer, pour déterminer le montant de l'ASA : en d'autres termes, les ressources parfois modestes des conjoints des titulaires de l'ASA sont venues en déduction du montant de la nouvelle allocation.

Dès lors, si le Gouvernement souhaite mettre fin à l'interprétation inacceptable qu'il a lui-même apportée à la loi du 17 avril 1998, il peut faire paraître dès demain une nouvelle circulaire ; en effet, c'est par la circulaire CDGEFP n° 98-22 du 24 juin 1998 relative à l'allocation spécifique d'attente50(*) que le Gouvernement a entendu restreindre le champ d'application de cette réforme législative.

Celle-ci précise que « pour prétendre à une allocation différentielle de RMI, il faut justifier de ressources qui n'excèdent pas le montant du revenu minimum d'insertion déterminé selon la composition du foyer bénéficiaire. Aussi, les bénéficiaires de l'allocation de RMI sont supposés avoir des ressources, allocation de RMI comprise, équivalentes au montant du revenu minimum d'insertion. »

« Pour une gestion et un calcul simplifiés de l'allocation spécifique d'attente, le total des ressources prévu au premier alinéa de l'article L. 351-10-1 du code du travail est obtenu, dans le cas des bénéficiaires de l'allocation de RMI éligibles à l'allocation spécifique d'attente, en additionnant le montant du revenu minimum d'insertion applicable à leur foyer et celui de l'allocation spécifique d'attente. Dans les situations où l'allocation spécifique d'attente à son montant forfaitaire de 1.750 francs ne suffit pas à porter le total des ressources de son bénéficiaire au montant indiqué de 5.000 francs, elle doit être majorée de façon à l'atteindre. Les ressources des bénéficiaires du RMI éligibles à l'allocation spécifique d'attente sont ainsi prises en compte de manière identique pour le calcul de l'allocation de RMI et de l'allocation spécifique d'attente ».

En d'autres termes, le choix a été fait de retenir le montant théorique de l'allocation du RMI versée au foyer pour déterminer le montant final de l'ASA.

Or, si le conjoint du titulaire dispose de ressources propres, le montant effectif de l'allocation versée de RMI est nécessairement moindre que le montant du plafond théorique puisque l'allocation de RMI est une allocation différentielle.

Il existe certes une difficulté à conjuguer le principe d'une allocation personnelle, telle que l'ASA, avec un minimum social intégrant une dimension familiale tel que le RMI ; mais les modalités techniques d'application ne doivent pas avoir pour conséquence de pénaliser les bénéficiaires de l'ASA -qui ont cotisé, rappelons-le, pendant 40 ans au minimum à l'assurance vieillesse- au motif qu'ils sont mariés ou ont, le cas échéant, encore des enfants à charge.

Le Parlement, en adoptant dans les mêmes termes l'article 66 bis du projet de loi de modernisation sociale en cours de discussion devant les assemblées, article résultant d'un amendement de M. Alfred Recours, député de l'Eure, a entendu « rétablir » l'interprétation exacte de la loi : « Le total des ressources de la personne bénéficiaire de l'allocation spécifique d'attente ne pourra être inférieur à 5 000  F » ; sur ce point, le présent article constitue une triple répétition législative.

Si le Gouvernement souhaite en outre majorer cette allocation, il peut faire paraître séance tenante un texte au Journal officiel relevant le montant de l'ASA de 1.750 à 2.000 francs ; ce montant n'a pas été revalorisé depuis le décret n° 98-456 du 12 juin 199851(*).

Enfin, ce dispositif est inconstitutionnel et le Gouvernement en est parfaitement conscient.

Comme l'a reconnu Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité lors de son audition devant votre commission, cet article ne présente aucune conséquence sur l'équilibre de la branche vieillesse. L'extension du dispositif sera financé par le Fonds de solidarité, alimenté par la contribution exceptionnelle de solidarité et par une subvention de l'Etat. Cette disposition ressort ainsi du budget du ministère de l'emploi, et en aucun cas de la loi de financement de la sécurité sociale.

Le coup de théâtre allait venir le mardi 6 novembre au soir. Le Gouvernement a présenté un amendement au projet de loi de finances, adopté par l'Assemblée nationale, qui n'est ni une disposition « miroir », comme il en existe parfois entre loi de financement et loi de finances, ni une disposition « doublon », moyen d'échapper à la censure du Conseil constitutionnel en faisant adopter deux fois par l'Assemblée nationale le même article52(*), mais une disposition... profondément différente.

Cet article 70 bis nouveau remplace l'actuel article L. 351-10-1 du code du travail, résultant de la loi précitée du 17 avril 1998, par un « nouveau dispositif », instaurant une « allocation équivalent retraite » (AER). Ce « nouveau dispositif » prend ainsi la suite de l'allocation spécifique d'attente.

L'allocation se substitue pour les titulaires à l'ASS ou à l'allocation de revenu minimum d'insertion53(*), ce qui n'était pas le cas de l'ASA. Elle peut également compléter l'allocation d'assurance chômage lorsque celle-ci ne permet pas d'assurer à son bénéficiaire un total de ressources égal à 877 euros (soit 5.752,74 francs).

Le total des ressources du bénéficiaire de l'AER, dans la limite de plafonds fixés par décret en Conseil d'Etat54(*), ne peut être inférieur à 877 euros. Les ressources prises en considération pour l'appréciation de ce montant ne comprennent pas les allocations d'assurance ou de solidarité, les rémunérations de stage ou les revenus d'activité du conjoint de l'intéressé, ou de son concubin ou de son partenaire lié à lui par un pacte civil de solidarité, tels qu'ils doivent être déclarés à l'administration fiscale pour le calcul de l'impôt sur le revenu.

Le coût de cette nouvelle allocation est estimé à 45,73 millions d'euros (300 millions de francs) en 2002.

Il appartiendra à votre commission des Finances, et à notre excellent collègue M. Louis Souvet, rapporteur pour avis de la commission des Affaires sociales, de se prononcer sur le fond de cette disposition.

Votre rapporteur se borne à observer qu'un tel mécanisme, en créant un « nouveau dispositif » fusionnant la combinaison ASS/ASA opérée par la loi du 17 avril 1998, « pour mieux l'identifier par rapport à ses bénéficiaires (...) et pour en simplifier la gestion » nécessitera des décrets d'application, qui ne pourront intervenir au plus tôt que début janvier 2002.

Dans cette attente, soucieux du respect de la loi et de la Constitution, votre rapporteur ne peut que vous proposer de supprimer cet article : son adoption, qui modifie l'article L. 351-10-1 du code du travail, serait juridiquement contradictoire avec le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, qui procède à une nouvelle rédaction de cet article.

Votre commission vous propose l'adoption d'un amendement de suppression de cet article.

Art. 26
(art. L. 351-11 du code de la sécurité sociale)
Revalorisation des retraites du régime général et des avantages alignés
sur l'évolution prévisionnelle des prix

Objet : Cet article propose de revaloriser les pensions de retraite de 2,2 %.

I - Le dispositif proposé

Le présent article fixe la revalorisation des pensions de vieillesse à 2,2 %.

L'évolution des prix en moyenne annuelle est évaluée en prévision dans le rapport économique, social et financier, annexé au projet de loi de finances à  1,5 % en 2002. Cette évolution des prix avait été sous-évaluée de 0,4 % en 2001.

Compte tenu de ce rattrapage, une évolution des pensions sur les prix stricts aurait été de 1,9 %.

Le Gouvernement a majoré de 0,3 % ce chiffre au titre de la participation des retraités aux fruits de la croissance.

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

II - La position de votre commission

Cette disposition est longuement analysée par le rapport de M. Dominique Leclerc55(*).

Votre commission rappelle que ce dispositif procède d'une triple insuffisance :

En premier lieu, il ne s'inscrit dans aucune perspective de long terme pour nos retraites.

La revalorisation est sans nul doute possible aujourd'hui dans un contexte caractérisé par une croissance forte des recettes et un rapport démographique favorable. D'aucuns la trouveront insuffisante car, de fait, la branche vieillesse du régime général affiche un excédent tendanciel de 9 milliards de francs pour 2002.

Mais, dans le même temps, le plan de financement du fonds de réserve des retraites (F2R) repose pour partie sur l'attribution des excédents de la CNAVTS à ce fonds.

Au vu des difficultés futures des régimes de retraite, et en l'absence de toute perspective de réforme, de toute indication sur l'ampleur de l'effort nécessaire et sur sa nature même, votre commission s'interroge sur les fondements de cet arbitrage gouvernemental.

Car cette revalorisation parfaitement fondée, voire insuffisante, souffre d'un grief majeur : elle ne s'inscrit dans aucune politique permettant de garantir les pensions qui seront versées demain.

En second lieu, ce dispositif intervient dans un contexte de vide juridique.

La loi du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale avait modifié les modalités de revalorisation des pensions.

Ce mécanisme institué pour 1994 était provisoire, prenant effet pour une durée de cinq ans.

L'année dernière, le Gouvernement n'a pas tranché entre l'indexation sur les prix et l'indexation sur les salaires à laquelle l'actuelle majorité s'était déclarée favorable lors de la campagne électorale de 1997.

Le Gouvernement a d'abord déclaré attendre la remise du rapport Charpin. Puis, il a encore repoussé l'élaboration d'un dispositif pérenne en la renvoyant à une concertation sur les retraites, suivie de négociations après les « échéances électorales ».

Cette situation n'est pas satisfaisante car elle ne confère aucune garantie aux retraités qui se voient soumis chaque année, pour la revalorisation de leurs pensions, à l'arbitraire des décisions gouvernementales.

Enfin, votre commission s'interroge sur la revalorisation de la BMAF qui est seulement de 2,1 % en dépit des excédents considérables qu'affiche ou devrait afficher la branche famille.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 26 bis (nouveau)
(art. L. 161-19 du code de la sécurité sociale)
Prise en compte des périodes de service national pour l'ouverture
et le calcul des droits en matière d'assurance vieillesse

Objet : Cet article confirme la prise en compte des périodes de service national pour l'ouverture et le calcul des droits en matière d'assurance vieillesse dans les régimes du secteur privé.

I - Le dispositif proposé

Le présent article résulte d'un amendement de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales présenté par M. Denis Jacquat, rapporteur pour l'assurance vieillesse. En modifiant l'article L. 161-19 du code de la sécurité sociale, il permet d'assimiler la période de service national légal à une période d'assurance pour l'ouverture du droit et la liquidation des avantages vieillesse.

II - La position de votre commission

Cette disposition tend à mettre en conformité le droit avec la jurisprudence. Il semble que les caisses d'assurance vieillesse considéraient qu'il était nécessaire, non seulement de disposer d'une immatriculation, mais encore de verser des cotisations d'assurance vieillesse avant le passage sous les drapeaux, pour que le service national compte comme une période d'assurance.

La Cour de cassation, dans un arrêt de 1995, a considéré que l'immatriculation suffisait : ainsi, les étudiants, qui bénéficient en tant que tels d'un numéro de sécurité sociale, pouvaient faire valider leur service national, alors même qu'ils n'avaient pas travaillé auparavant.

Votre rapporteur ne peut ainsi qu'être favorable à une mesure qui s'apparente à une forme de codification. Il sera probablement nécessaire d'adopter une mesure identique pour le régime des exploitants agricoles, le code rural devant mentionner explicitement l'application de cette disposition.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 26 ter (nouveau)
(art. L. 351-4 du code de la sécurité sociale)
Majoration de la durée d'assurance pour enfant

Objet : Cet article assouplit les conditions pour bénéficier de la majoration de durée d'assurance attribuée aux femmes ayant élevé un ou plusieurs enfants.

I - Le dispositif proposé

Le présent article résulte d'un amendement du Gouvernement.

Il modifie l'article L. 351-4 du code de la sécurité sociale, en remplaçant la référence aux conditions fixées par l'article L. 342-4 du même code (nombre d'enfants, durée pendant laquelle et âge jusqu'auquel les enfants à la charge du titulaire de la pension ou de son conjoint doivent avoir été élevés pour ouvrir droit à la majoration) par la référence à un décret spécifique à la majoration d'assurance.

Cette majoration de durée d'assurance, permettant une validation gratuite d'annuités pour le droit à une pension de retraite, est aujourd'hui, pour le régime général et les régimes alignés, de huit trimestres par enfant.

Cette majoration n'est accordée qu'à la condition que la femme ait élevé l'enfant pendant au moins neuf ans avant son seizième anniversaire. Sont ainsi pénalisées les femmes ayant perdu un enfant avant son neuvième anniversaire et les femmes ayant adopté un enfant âgé de plus de sept ans.

Selon les propos en séance de M. Bernard Kouchner, ministre délégué à la santé, la majoration sera désormais calculée en fonction de la durée effective de prise en charge de l'enfant : un trimestre par année de prise en charge, avec un maximum de huit trimestres.

II - La position de votre commission

La majoration de durée d'assurance est un excellent exemple de l'hétérogénéité des règles régissant les régimes d'assurance vieillesse.

Cette majoration est de deux ans par enfant élevé dans le régime général et les régimes alignés. Mais elle ne joue que pour une partie de la retraite, une telle disposition n'existant ni à l'ARRCO, ni à l'AGIRC.

Dans les régimes spéciaux, à l'exception notable de la SNCF où cette majoration n'existe pas, elle est d'un an par enfant ; dans le régime de l'EDF, la majoration pour deux enfants est de trois ans, et augmente d'un an par enfant à partir du troisième. La majoration de durée d'assurance porte alors sur la totalité de la retraite, puisqu'il n'existe pas de régime complémentaire dans les régimes relevant du secteur public.

Le fait que cette majoration soit réservée aux mères de familles a suscité -au regard du droit européen- des interrogations du Conseil d'Etat, qui a saisi la Cour de justice des communautés européennes par la voie d'une question préjudicielle, et de la Cour des comptes56(*).

Contrairement à la bonification de 10 %, prise en charge par le Fonds de solidarité vieillesse et la branche famille, cette majoration reste à la charge des régimes d'assurance vieillesse. Son coût a été évalué par l'Inspection générale des Affaires sociales (IGAS), pour l'année 1996, à 24,6 milliards de francs.

Dans le cadre d'une « réforme » des régimes de retraite, il serait souhaitable d'harmoniser entre les régimes les conditions de son versement. Dans cette attente, votre rapporteur ne peut qu'approuver cet aménagement de portée limitée.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 26 quater (nouveau)
Rapport sur l'accueil et l'hébergement
des personnes handicapées de plus de 60 ans

Objet : Cet article nouveau prévoit un rapport au Parlement sur la situation des personnes handicapées vieillissantes et de leurs besoins en équipements d'accueil appropriés.

Cet article a été introduit par un amendement de Mme Nicole Catala voté à l'unanimité par l'Assemblée nationale avec un avis favorable du Gouvernement.

Votre commission se félicite de cette initiative et vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 26 quinquies (nouveau)
Rapport sur la politique en matière de pension de réversion

Objet : Cet article prévoit que le Gouvernement présentera en 2002 un rapport sur la politique à mener en matière de pension de réversion.

I - Le dispositif proposé

Le présent article résulte d'un amendement de MM. Germain Gengenwin et Yves Bur, demandant au Gouvernement de présenter en 2002 un « rapport sur la politique à mener en matière de pension de réversion, et notamment la règle du cumul droits personnels et pension de réversion ».

II - La position de votre commission

Le fait que cet amendement ait été adopté, malgré le double avis défavorable de la commission et du Gouvernement, montre l'état de désarroi de l'Assemblée nationale : l'assurance donnée par M. Bernard Kouchner, ministre délégué à la santé, que le Conseil d'orientation des retraites se pencherait sur cette question n'a pas suffi.

En effet, le Gouvernement ne s'est pas penché, depuis 1997, sur « la politique à mener en matière de pension de réversion ».

Cette politique nécessite tout d'abord d'harmoniser les règles entre le régime général, les régimes du secteur public et les régimes complémentaires de salariés.

Votre rapporteur se permettra de citer son propre rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, portant sur l'assurance vieillesse57(*) :

« Tous les régimes offrent des pensions de réversion aux veuves de leurs assurés mais la disparité des prestations est, en ce domaine, très étendue. Ceux-ci se divisent en deux groupes principaux.

« Les premiers, qui assurent une pension de réversion sous la seule condition du veuvage, sont les régimes du secteur public ainsi que, partiellement, les régimes salariés complémentaires (ARRCO, AGIRC).

« A l'inverse, le régime général réserve cette pension à ses assurés les plus modestes, en posant des critères de ressources et d'âge, dont l'étroitesse initiale a été progressivement élargie à compter de 1979.

Les pensions de réversion dans différents régimes

 

Condition d'âge

Condition de ressources

Taux de remplacement

Avantages annexes

Régime général

55 ans minimum

plafond annuel : 2.080 fois le SMIC horaire

54 %

non

Secteur public et régimes complémentaires salariés

non

non

50 % pour la fonction publique

60 % ARRCO - AGIRC

secteur public : supplément de pensions pour enfants à charge

Source : rapport Charpin précité.

« Votre rapporteur souhaite, à la suite de la Cour des comptes, attirer votre attention sur la situation précaire des jeunes veuves de moins de 50 ans. Celles-ci représentent 16 % des effectifs. Si elles ne disposent pas de revenus suffisants, elles doivent aller chercher sur le marché du travail, dans une situation parfois très délicate, un emploi rémunéré en attendant d'atteindre la limite d'âge pour percevoir la réversion.

« Ces inégalités sont appelées à se creuser notamment en raison de la hausse du taux d'activité féminin.

« Du fait de l'augmentation des taux d'activité féminin, les femmes disposeront plus fréquemment de retraites en propre à taux plein. En conséquence, elles dépasseront plus souvent le montant plafond de ressources qui les prive de l'accès à la pension de réversion. Les veuves de salariés du secteur public, dont les prestations de réversion ne sont pas soumises à des conditions de ressources, disposeront, en plus de leur propre pension, d'une réversion sur la retraite du conjoint décédé.

« Votre rapporteur n'entend pas se livrer à un quelconque réquisitoire contre tel ou tel régime de retraite. Il constate simplement que tant du côté des contributions que du côté des prestations, des inégalités existent entre les retraités. Ces inégalités peuvent reposer sur des critères objectifs. La pénibilité de certaines catégories d'emploi doit être reconnue : ce peut être parfois, par exemple, une retraite plus précoce pour ces actifs. A l'inverse, le versement de pensions moins élevées est acceptable lorsque la cessation d'activité s'accompagne de revenus patrimoniaux plus élevés. Des commerçants cédant leur fonds de commerce sont dans cette situation.

« Le système français de retraite doit tenir compte de la diversité des métiers, puisque son financement repose sur l'activité. Mais cette diversité ne doit pas servir de prétexte au maintien d'inégalités non fondées, et bloquer la mise en oeuvre des réformes nécessaires ».

Cette politique « en matière de pension de réversion » nécessite également de régler le problème du financement de l'allocation veuvage, assurée par tous les salariés par une cotisation de 0,10 %. Elle nécessite de déterminer le taux « juste » de réversion, fixé aujourd'hui à 54 % de la pension du conjoint défunt. Elle nécessite enfin de se pencher sur le cumul entre les droits propres et la pension de réversion, cumul aujourd'hui fortement plafonné, sans que les bénéficiaires n'en comprennent toujours la logique.

En définitive, et malgré les bonnes questions posées par l'amendement de MM. Gengenwin et Bur, qu'apportera un rapport du Gouvernement sur cette question ?

Le temps des rapports, immanquablement suivi du temps des reports, est révolu.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Art. 27
(art. L. 381-17, L. 381-18-1 nouveau, L. 721-1, L. 721-2, L 721-3, L. 721-5
et L. 721-11-1 du code de la sécurité sociale)
Achèvement de l'intégration financière du régime des cultes
au régime général de sécurité sociale

Objet : Cet article modifie l'organisation du régime des cultes.

I - Le dispositif proposé

A l'image de l'organisation retenue pour le régime général (branche maladie-maternité-invalidité-décès), le présent article rattache le risque invalidité de la caisse d'assurance vieillesse, invalidité et maladie des cultes (CAMIVAC) à la branche maladie et maternité de ce régime. En effet, ce risque reste aujourd'hui attaché à la branche vieillesse de la CAVIMAC (art.  L. 721-1 à L. 721-18 du code de la sécurité sociale).

Cette disposition permet également d'achever l'intégration financière de la CAVIMAC dans le régime général.

Le 1° du I de cet article modifie le titre de la section 4 du chapitre premier du titre VIII du livre III du code de la sécurité sociale en ajoutant la mention de l'assurance invalidité.

Le 2° du I modifie l'article L. 381-17 du code de la sécurité sociale, relatif aux cotisations du régime.

Le a) unifie dans le 1° de cet article -le système distinguant jusque-là les titulaires d'une pension d'invalidité et les simples assurés du régime maladie et maternité-, les différentes cotisations personnelles, en précisant que ces cotisations, assises sur une base financière égale au SMIC, sont à la charge des ministres des cultes et des membres des congrégations et collectivités religieuses.

Le b) fait de même, en modifiant le 2° de l'article L. 381-17 relatif aux cotisations également forfaitaires mises à la charge des associations, congrégations et collectivités religieuses dont relèvent les assurés.

Le c) supprime le dernier alinéa de l'article L. 381-17 qui prévoit la possibilité de répartir entre les associations, congrégations et collectivités religieuses le montant des cotisations.

Le 3° du I de cet article crée, à la section 4 du chapitre premier du titre VIII du livre III du code de la sécurité sociale, une sous-section 9 intitulée «Assurance invalidité « composée d'un nouvel article L. 381-18-1.

En vertu du premier alinéa de ce nouvel article, une pension d'invalidité est attribuée aux ministres des cultes et membres des congrégations et collectivités religieuses affiliés à la CAVIMAC lorsque leur état de santé les met dans l'incapacité totale ou partielle d'exercer. Cette incapacité est médicalement constatée et révisée dans des conditions déterminées par décret.

Le deuxième alinéa renvoie à un décret les modalités de calcul du montant de la pension.

En vertu du troisième alinéa, cette pension d'invalidité est remplacée, à l'âge de soixante-cinq ans, par la pension de vieillesse servie par la CAVIMAC.

Le quatrième alinéa prévoit que la pension d'invalidité est majorée d'un montant fixé par décret lorsque le titulaire se trouve dans l'obligation d'avoir recours à l'aide constante d'une tierce personne pour accomplir les actes ordinaires de la vie. Il s'agit du mécanisme classique de la majoration pour tierce personne.

Les 4° à 9° du I du présent article sont des dispositions de coordination et tirent les conséquences du rattachement du risque invalidité à la branche maladie.

Le 4° remplace ainsi, à l'article L. 721-1, les mots « le risque vieillesse « à l'expression « les risques vieillesse et invalidité «.

Le 5° procède à une nouvelle rédaction de la dernière phrase du premier alinéa de l'article L. 721-2, qui énumère les compétences de la CAVIMAC. Ce champ est ainsi déterminé en quatre sections au lieu des cinq existantes : assurance maladie, maternité et invalidité ; assurance vieillesse ; action sanitaire et sociale ; gestion administrative.

Le 6° supprime, au 1° de l'article L. 721-3, les mots « ou sur la pension mentionnée à l'article L. 721-9 «. Il s'agit de la suppression de la cotisation au régime d'assurance vieillesse de la CAVIMAC assise sur la pension d'invalidité anciennement servie par celle-ci.

Le 7° modifie le 3° de l'article L. 721-5 de façon à pouvoir attribuer une pension de vieillesse avant l'âge de soixante-cinq ans aux bénéficiaires de la pension d'invalidité créée par le présent article.

Le 8° modifie l'article L. 721-5-1 en substituant aux mots « à l'article L. 721-11-1 « les mots « à l'article L. 381-18-1 «. Il s'agit de faire référence à la majoration de la nouvelle prestation d'invalidité attribuée lorsque le titulaire se trouve dans l'obligation d'avoir recours à une aide constante d'une tierce personne. Le cas échéant, cette majoration bénéficie aux titulaires de la pension de vieillesse servie par la CAVIMAC.

Le 9° abroge la section 3 du chapitre Ier du titre II du livre VII relative à l'ancienne pension d'invalidité.

Le II du présent article prévoit qu'une convention conclue entre l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), la CNAMTS et la CAVIMAC, détermine les conditions dans lesquelles les réserves du fonds d'assurance invalidité actuel sont mises à la disposition de la CNAMTS. Cette disposition permet d'achever l'intégration financière de la CAVIMAC dans le régime général.

Le III de cet article prévoit l'application des dispositions du I à compter du 1er janvier 2002.

Cet article a fait l'objet de deux amendements rédactionnels à l'Assemblée nationale.

II - La position de votre commission

Le régime des cultes a été marqué dans un passé récent par deux réformes58(*) :

- la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 a procédé à l'intégration financière du régime d'assurance vieillesse de la CAMAVIC ;

- l'article 71 de la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle a fusionné la CAMAC (chargée des risques maladie-maternité) et la CAMAVIC (chargée des risques vieillesse-invalidité) et a créé la caisse d'assurance vieillesse, invalidité et maladie des cultes (CAVIMAC) à compter du 1er janvier 2000. Celle-ci, à ce titre, a repris l'ensemble des missions dévolues aux deux anciennes caisses.

Aujourd'hui, la CAVIMAC compte des assurés relevant de huit cultes, dont 95 % ressortissants du culte catholique. Son importance financière est modeste (382 millions d'euros de dépenses prévues pour 2002, soit 2,5 milliards de francs). Les transferts de compensation démographique représentent 73 % de ses ressources.

Le dispositif proposé conduit à une harmonisation utile entre le régime général et le régime des cultes et permet de poursuivre l'intégration financière de ce régime. Les pensions d'invalidité servies aux ministres des cultes représentent un enjeu financier très faible, compte tenu de la nécessité, pour y avoir droit, d'être dans une incapacité totale ou partielle d'exercer.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 27
(art. L. 134-2 du code de la sécurité sociale)
Suppression de la compensation spécifique entre les régimes spéciaux

Objet : Le présent article additionnel prévoit de supprimer la compensation spécifique entre les régimes spéciaux de salariés.

Pour corriger l'insuffisance de transferts de compensation généralisée vis-à-vis des régimes spéciaux, la loi du 30 décembre 1985 a institué une compensation supplémentaire spécifique aux régimes spéciaux qui s'ajoute à la compensation généralisée59(*).

Le régime fictif des fonctionnaires de l'Etat et la CNRACL sont les deux principaux régimes débiteurs.

La compensation spécifique vieillesse

(en millions d'euros)

 

1999

2000

2001

2002

RÉGIMES CONTRIBUTEURS

       

Fonctionnaires

1.306,4

1.209,1

1.030,5

970,4

CNRACL

1.536,2

1.382,8

1.256,6

1.337,8

EGF

77,3

64,7

61,7

63,4

TOTAL en euros

2.919,9

2.656,6

2.348,8

2.371,6

TOTAL en francs

19.153,3

17.426,8

15.407,1

15.556,7

RÉGIMES BÉNÉFICIAIRES

       

FSPOIE

217,6

205,3

189,1

197,6

CANSSM

1.520,7

1.385,1

1.229,4

1.237,7

ENIM

318,0

296,0

270,7

281,7

SNCF

666,3

592,9

503,6

497,0

RATP

16,8

13,9

10,5

9,4

CRPCEN

52,4

49,5

45,4

49,1

Banque de France

8,2

8,9

8,7

10,0

SEITA

35,7

33,9

31,7

32,4

CAMR

84,2

71,2

59,7

56,7

TOTAL en euros

2.919,9

2.656,7

2.348,8

2.371,6

TOTAL en francs

19.153,3

17.426,8

15.407,1

15.556,7

Structurellement excédentaire, la CNRACL est déficitaire du fait des transferts de compensation, ce qui l'a tout d'abord conduite, à partir de 1992, à utiliser les « réserves » qu'elle avait engrangées (une quinzaine de milliards de francs). Mais les réserves se sont épuisées, et il a fallu se résoudre -ce qui est ubuesque compte tenu du « résultat technique » de la Caisse- à recourir à l'emprunt.

La suppression de la compensation spécifique est clairement envisagée par MM. Yves Ullmo et Louis-Paul Pelé, chargés de réaliser une étude pour le compte du Conseil d'orientation des retraites.

« La compensation spécifique a peu de justifications... »

« De fait, la compensation spécifique a peu de justifications. Telle qu'elle fonctionne, elle met à la charge d'un régime des transferts pour d'autres régimes (mines, SNCF, marins...) qui par ailleurs sont équilibrés par une subvention de l'Etat. Sans homogénéité entre les régimes, il est difficile de mettre en place une compensation équitable, qui complète la compensation généralisée. Dans ce cas, il faudrait peut-être recourir à d'autres mécanismes de solidarité, du moins pour les régimes les plus atypiques ou les plus déséquilibrés démographiquement (mines, marins), dont l'équilibre pourrait être assuré par l'Etat ou par le FSV ».

Rapport de MM. Yves Ullmo et Louis-Paul Pelé, septembre 2001, p. 25.

La suppression de la compensation spécifique nécessiterait, afin d'équilibrer les régimes spéciaux aujourd'hui bénéficiaires, d'augmenter les subventions d'équilibre de l'Etat à ces mêmes régimes. Cependant, cette augmentation serait pour partie compensée pour le budget de l'Etat par la suppression parallèle de la « participation » du « régime » des fonctionnaires de l'Etat : ainsi, l'effet net sur les dépenses serait de 1.401,2 millions d'euros (environ 9,2 milliards de francs)60(*).

Conséquences sur le budget de l'Etat de la suppression de la « surcompensation »

(en millions d'euros)

 

2002

Augmentation de la subvention d'équilibre aux régimes spéciaux

2.371,6

Réduction des transferts de compensation du « régime » des fonctionnaires

- 970,4

SOLDE en euros

1.401,2

SOLDE en francs

9.191,0

Pour ces raisons, votre rapporteur vous propose d'abroger le deuxième alinéa de l'article L. 134-2 du code de la sécurité sociale, qui constitue le fondement de la compensation spécifique, ainsi que le troisième alinéa de cet article, qui découle directement du précédent.

Certes, le coût financier pour l'Etat n'est pas négligeable61(*) ; mais n'est-ce pas le seul moyen de faire apparaître le véritable « coût » pour la solidarité nationale des régimes spéciaux ?

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Art. 28
(art. L. 245-16 et L. 135-7 du code de la sécurité sociale)
Alimentation du fonds de réserve pour les retraites

Objet : Cet article modifie la répartition du produit du prélèvement social de 2 % en faveur du Fonds de réserve pour les retraites et au détriment de la CNAV.

I - Le dispositif proposé

Le I de cet article modifie le II de l'article L. 245-6 du code de la sécurité sociale, qui fixe la clef de répartition du produit du prélèvement de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement : le Fonds de réserve bénéficierait de 65 %, et non plus de 50 %, de ce produit, tandis que la part affectée à la CNAV passe de 30 à 15 %.

Le II de cet article est une mesure de coordination : il modifie le 5° de l'article L. 135-7 du code de la sécurité sociale, résultant de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001, qui énumère les ressources du fonds de réserve des retraites.

Le III de cet article prévoit l'application des présentes dispositions à compter du 1er janvier 2002 : seuls les produits notifiés au compte à partir de cette date font l'objet de cette nouvelle répartition.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission souhaite revenir à la répartition du produit du prélèvement de 2 % telle qu'elle résulte de la loi du 27 juillet 1999 portant création de la couverture maladie universelle62(*).

En conséquence, le présent article, qui se contente d'augmenter, par pur affichage, les recettes du Fonds de réserve -puisque les excédents de la CNAV, que cet article a pour effet de diminuer à due concurrence, sont affectés à ce fonds- n'a plus lieu d'être.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Art. 29
Transfert d'une part des excédents de la CNAF
vers le fonds de réserve pour les retraites

Objet : Cet article prévoit le versement au fonds de réserve de 5 milliards de francs, prélevés sur l'excédent 2000 de la CNAF.

I - Le dispositif proposé

Le premier alinéa de cet article prévoit que la CNAF verse en 2002 une somme de 762 millions d'euros (5 milliards de francs) au Fonds de réserve pour les retraites. Il est indiqué que « cette somme est prélevée sur le résultat excédentaire 2000 de la branche famille », après affectation d'une fraction de celui-ci (228,67 millions d'euros, soit 1,5 milliard de francs) au FIPE, en « coordination » avec l'article 24.

Le second alinéa de cet article dispose qu'un arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget fixe la date à laquelle ce versement est effectué.

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

II - La position de votre commission

La branche famille n'en finit pas de voir ses comptes 2000 « revisités ».

Le pillage sur l'excédent que la CNAF a arrêté pour 2000 (9.458 millions de francs) s'effectue en trois temps.

Tout d'abord, elle doit prendre, en vertu de l'article 5, sa part de l'ardoise laissée par le FOREC : 2.766 millions de francs.

Son excédent est ainsi ramené à 6.692 millions de francs.

Cet excédent est ensuite affecté au FIPE, pour 1.500 millions de francs, puis au Fonds de réserve, pour 5.000 millions de francs.

Sur l'ensemble de ces mécanismes, votre rapporteur renvoie aux analyses de M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour la branche famille63(*).

Le « plan de financement » du Fonds de réserve des retraites, annoncé par le Premier ministre le 21 mars 2000 et revu par le ministère de l'emploi et de la solidarité le 2 mai 2001, ne mentionnait pas l'affectation des excédents de la branche famille. Ce versement reste d'ailleurs qualifié d'exceptionnel64(*).

En tenant compte de la dette FOREC, les excédents de la branche famille sont affectés aux familles, à hauteur de 1,5 milliard de francs (23 %), et à  « la solidarité intergénérationnelle » à hauteur de 5 milliards de francs (77 %). Une telle répartition se passe de commentaires.

Compte tenu de ce transfert proposé au mépris de la séparation des branches, votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

* 47 JO Débats Assemblée nationale, 1ère séance du 26 octobre 2001, p. 6712.

* 48 Résultant d'une proposition de loi du groupe communiste, venant à la suite de plusieurs propositions de loi, présentées par des auteurs de tous les groupes politiques, et reprenant pour l'essentiel le dispositif adopté lors de la discussion, le 18 avril 1997, du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale.

* 49 Le rapport n°256 (1997-1998) de M. Jean Madelain, fin spécialiste de cette question, expliquait de manière lumineuse les inconvénients d'une allocation strictement forfaitaire.

* 50 BOMT n°98/14.

* 51 JO du 13 juin 1998.

* 52 Ce moyen a été utilisé l'année dernière pour « sauver » l'exonération de CRDS pour les chômeurs et les retraités.

* 53 Ce qui aurait pour effet de supprimer leur droit à la couverture maladie universelle, leur garantie de ressource étant supérieure au plafond de la CMU.

* 54 Selon l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement, l'allocation sera versée de façon dégressive jusqu'à un plafond de 9.000 francs pour une personne seule et 13.000 francs pour un couple.

* 55 cf. Tome III du présent rapport, Assurance vieillesse.

* 56 Rapport de la Cour des comptes sur la sécurité sociale (septembre 2000), p. 498.

* 57 Rapport sur le PLFSS 2001, tome III, p. 24-25.

* 58 Votre rapporteur vous renvoie au rapport fort détaillé sur cette question de M. Denis Jacquat, n°3345, tome III, p. 41-42.

* 59 Ces mécanismes sont amplement décrits par M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, dans le tome III.

* 60 Les conséquences sur le solde des administrations publiques sont nulles : l'augmentation nette des subventions d'équilibre est compensée par l'excédent retrouvé de la CNRACL.

* 61 Pour des raisons de recevabilité financière, l'amendement de votre commission gage la perte de recettes pour les régimes spéciaux par la création d'une taxe additionnelle aux droits sur les tabacs.

* 62 cf. commentaire de l'article 6.

* 63 cf. tome II.

* 64 cf. tableau des comptes du F2R, annexe f).