Projet de loi de finances pour 2002 : Le budget de 2002 et son contexte économique et financier

¹ Le pessimisme de Rexecode pour l'année 2002 s'expliquant par la prévision d'un recul
(- 0,3 %) de l'investissement des entreprises.

² Réponse au questionnaire adressé au gouvernement par votre commission des finances dans le cadre de l'examen du présent projet de loi de finances.

³ « Une évaluation de l'orientation conjoncturelle des finances publiques en France depuis les années quatre-vingt », Bulletin de la Banque de France, n° 80, août 2000.

⁴ Une politique contracyclique est une politique qui atténue le cycle économique (par exemple par des mesures d'allégements fiscaux dans une période de croissance faible). Une politique procyclique accentue le cycle économique (par exemple par des mesures d'allégements fiscaux dans une période de croissance forte).

⁵ A structure constante cette progression est de 1,95 %, les changements de périmètres opérés en 2002 portant sur 99,3 millions d'euros de dépenses des budgets civils.

⁶ Loi de finances rectificative n° 2000-656 du 13 juillet 2000.

⁷ Loi de finances rectificative n° 2000-1353 du 30 décembre 2000

⁸ Ce taux a été révisé à la baisse dans le rapport économique, social et financier pour 2002 : le solde conjoncturel ne serait plus selon le gouvernement que de 0 % en 2002 comme en 2001, attestant ainsi indirectement de la dégradation de la conjoncture par rapport aux prévisions initiales.

⁹ Le solde primaire correspond à la différence entre les recettes et les dépenses (hors prise en compte de la charge de la dette sous forme d'intérêts). Lorsque ce solde devient excédentaire, cela signifie que l'Etat n'emprunte plus pour financer les intérêts de sa dette.

¹⁰ La part de l'Etat dans la dette brute des administrations publiques est prépondérante et s'accroît : elle représente 79,3 % en 2000 contre 73,6 % en 1995.

¹¹ La dette de l'Etat se décompose en deux principales rubriques : la dette négociable à long terme (OAT, emprunts d'Etat) ou à court terme (BTAN et BTF) et la dette non négociable (bons du Trésor et emprunts anciens).

¹² L'objectif fixé est le retour à l'équilibre des comptes publics d'ici 2004.

¹³ Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

¹⁴ Le rapport de notre collègue Philippe Adnot sur l'ADEME montre parfaitement que cette progression est essentiellement un affichage politique (« ADEME : la grande illusion », rapport n° 236 ; 2000-2001).

¹⁵ Cette méthode ne peut être indéfiniment prolongée. Votre commission souhaite vivement à cet égard que la recapitalisation du GIAT, annoncée pour le collectif de fin d'année à hauteur de 4 milliards de francs environ, ne se fasse pas au prix d'un nouveau prélèvement sur les crédits d'équipement militaire.

¹⁶ Cette hypothèse est cohérente avec les chiffres avancés par le chef d'Etat-major des armées et le délégué général pour l'armement, qui évaluent à 10,4 milliards d'euros l'insuffisance cumulée des crédits d'équipement fin 2001 : cf. audition du Général Jean-Pierre Kelche, chef d'Etat-major des armées (Commission de la défense et des forces armées de l'Assemblée nationale - 2 octobre 2001), cf. audition de M. Yves Gleizes, délégué général pour l'armement (ibid - 18 octobre 2001).

¹⁷ Source : jaunes annexés aux projets de loi de finances 1998 et 2002 (état récapitulatif des crédits concourant à la coopération avec les Etats en voie de développement).

¹⁸ L'ancien ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Christian Sautter, avait par exemple affirmé, devant la commission des finances de l'Assemblée nationale, qu' « il existe un risque d'hypertrophie de certaines administrations centrales que le gouvernement entend corriger ».

¹⁹ Il convient bien de préciser qu'il s'agit de créations nettes d'emplois, intervenant en dehors du remplacement des 60.000 fonctionnaires qui partiront à la retraite en 2002.

²⁰ Encore ces chiffres n'incluent-ils pas les dépenses de personnel des établissements publics subventionnés par l'Etat.

²¹ Les données pour 2001 et 2002 ne sont pas encore disponibles.

²² Enfin, environ 4,3 millions de personnes voient leur pension directement indexée sur la rémunération des fonctionnaires : 1,81 million de personnes bénéficiant d'une pension civile ou militaire de retraite et 587.000 bénéficiaires d'une pension versée par la CNRACL, 1,39 million de  bénéficiaires du régime de retraite complémentaire IRCANTEC ainsi que 500.000 personnes ayant droit à une pension d'invalidité.

²³ Il s'agit de l'éducation nationale (enseignement scolaire et supérieur), de l'économie et des finances, de l'intérieur, et de l'équipement, des transports et du logement.

²⁴ Les dernières informations relatives à l'exécution de la loi de finances initiale de 2001 laissent présager une accentuation de cette tendance. Au 30 septembre 2001, les rémunérations, pensions et charges sociales s'établissaient à 68,48 milliards d'euros (449,2 milliards de francs), contre 66,85 milliards d'euros (438,5 milliards de francs) à la même date de 2000, et à 64,78 milliards d'euros (424,9 milliards de francs) en 1999. En un an, ces dépenses ont augmenté de 2,4 %.

²⁵ Il présentait notamment un compte simplifié du régime vieillesse des fonctionnaires de l'Etat, c'est-à-dire ce que serait l'équilibre emplois-ressources du régime des fonctionnaires de l'Etat si ce dernier existait en tant que tel. Ce compte simplifié montrait que, de 1998 à 2001, la charge budgétaire des pensions de la fonction publique s'est accrue de près de 3,17 milliards d'euros (20,8 milliards de francs), soit une progression de 12 % en quatre ans. Or, l'Etat supporte l'essentiel de ce coût : 71,5 % en 2001. Sur cette même période, les cotisations salariales n'augmentent que de 4,5 %, tandis que le contribution de l'Etat hors compensation progresse de 15,3 %.

²⁶ Décret n° 2000-815 du 25 août 2000, paru au Journal Officiel du 29 août 2000.

²⁷ Il convient toutefois de noter que ce chapitre budgétaire fait traditionnellement l'objet d'une importante surdotation, puis d'une régulation non moins importante en cours d'exercice. Ainsi, la Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000, note que « les dépenses nettes ont été inférieures de plus de 610 millions d'euros (4 milliards de francs) aux crédits ouverts en LFI 2000 ». L'année 2001 ne fait pas exception à la règle, puisque, jusqu'à présent, environ 230 millions d'euros n'ont pas été consommés.

²⁸ Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002, la Cour des comptes note que « il avait été prévu en 1997 que 350.000 emplois à temps plein serait créés d'ici 2002. Selon la direction du budget, ce chiffre n'est plus considéré comme un objectif de postes à créer mais de jeunes à faire transiter par le dispositif ».

²⁹ Communiqué de presse du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, jeudi 22 mars 2001, « Perspectives de l'économie française en 2001 et 2002 ».

³⁰ Exposé des motifs du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel (DDOSEC).

³¹ Hors transfert d'une fraction supplémentaire de la taxe sur les conventions d'assurance pour 0,76 milliard d'euros. La progression des recettes fiscales nettes après transfert est ramenée à 2,2 %.

³² De fait, l'augmentation des recettes non fiscales (+ 5,8 milliards d'euros) en 2002 compense presque exactement les aménagements de droits issus du présent projet de loi de finances et des textes antérieurs.

³³ Réponse citée par notre collègue député Didier Migaud, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, dans son rapport général n° 3320 sur le projet de loi de finances pour 2002 - tome 1, volume 2 - pages 166-167.

³⁴ Le tome I du fascicule « voies et moyens » parle simplement d'un gain « structurel » de 0,7 milliard d'euros permis par la prise en charge par d'autres supports que les fonds d'épargne des bonifications d'intérêts de prêts octroyés en dessous du coût de la ressource. Il ne fait pas mention du 1 % logement.

³⁵ « Mondialisation : réagir ou subir ? La France face à l'expatriation des compétences, des capitaux et des entreprises ». Rapport d'information n° 386 (2000-2001).

³⁶ Tels qu'ils figurent dans le rapport économique, social et financier pour 2002.

³⁷ Ex-aequo avec le Portugal.

³⁸ La hausse du produit de la CSG prévue entre 2002 et 2001 serait de 3 % pour une croissance du PIB de 2,5 %, soit un rapport de 1,2.

³⁹ Article 19 du projet de loi de finances pour 2002 et I de l'article 6 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

⁴⁰ I de l'article 6 du projet de loi de financement de la sécurité sociale et article à venir du futur projet de loi de finances rectificative pour 2001.

⁴¹ Article 17 du projet de loi de finances, chiffres compris dans les prévisions de recettes du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

⁴² II de l'article 17 bis du projet de loi de finances pour 2002, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture.

⁴³ Cette dernière étape est prévue par l'article 57 du projet de loi de finances pour 2002.

⁴⁴ Second alinéa de l'article 2.

⁴⁵ 1° de l'article 51.

⁴⁶ Article 52.

⁴⁷ Le montant des compensations d'exonérations fiscales serait encore plus élevé si la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) n'était pas la variable d'ajustement de l'enveloppe normée, ce qui provoque une réduction annuelle de son montant (-6,5 milliards de francs depuis 1998).

⁴⁸ Sur l'ensemble de ces questions, on se reportera très utilement au rapport « L'évolution de la dette publique en France entre 1980 et 1997. Les leçons d'une dérive » n° 413 (1998-1999).

⁴⁹ Adopté à l'initiative de votre commission, l'article 117 de la loi de finances pour 1999 prévoit ainsi que le « jaune » budgétaire relatif à l'évolution des traitements dans la fonction publique doit désormais comporter des développements substantiels sur les retraites publiques.

⁵⁰ Soit entre 595 milliards d'euros et 685 milliards d'euros.

⁵¹ Communication du 27 juin 2001 au Conseil et au Parlement européen sur « les finances publiques dans l'UEM - 2001 ».

⁵² Etude sur « La fiscalité en Europe » commandée à l'OFCE et à « l'Institute for fiscal studies » ; avril 1990.

⁵³ « Mondialisation : réagir ou subir ? La France face à l'expatriation des compétences, des capitaux et des entreprises », rapport d'information n° 386 (2000-2001).

⁵⁴ « La taxe sur les salaires ou comment s'en débarrasser », par le président Alain Lambert au nom de la commission des finances, rapport n° 8 (2001-2002).

⁵⁵ Sur cette question, on se reportera très utilement au rapport de notre collègue Gérard Braun sur la réforme de l'Etat à l'étranger n° 348 (2000-2001).

⁵⁶ Glissement vieillesse-technicité.

⁵⁷ Selon les services de la Banque centrale du Portugal, si les fonctionnaires ne représentent que 14,8 % de la population active contre une moyenne de 17 % dans l'OCDE, leur niveau de rémunération serait, en valeur relative, le plus élevé de l'OCDE.

⁵⁸ En 2001, la structure du budget espagnol est la suivante : 15,6 % de dépenses de personnel ; 15,8 % de charges d'intérêt ; 12,3 % d'investissement public et 54,3 % de transferts courants.

⁵⁹ « Pour une république territoriale - l'unité dans la diversité », Jean-Paul Delevoye, président, Michel Mercier, rapporteur, n° 447, 1999-2000.

⁶⁰ « Refonder l'action publique locale », rapport remis le 17 octobre 2000 au Premier ministre Lionel Jospin par Pierre Mauroy, président de la commission.

⁶¹ Par exemple, la progression totale de la DGF est inférieure au coût pour les collectivités locales de l'accord salarial dans la fonction publique du 10 février 1998.