Loi de finances pour 2002 - Tome I : Le budget de 2002 et son contexte économique et financier

MARINI (Philippe), Rapporteur général

RAPPORT GENERAL 87 - TOME I (2001-2002) - COMMISSION DES FINANCES

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Table des matières

• INTRODUCTION
• CHAPITRE PREMIER :
  
  UNE CROISSANCE MENACÉE PAR LE RALENTISSEMENT AMERICAIN ?
  • I. À LA RECHERCHE DE LA CROISSANCE PERDUE
    • A. UNE CROISSANCE SOUTENUE DE 1998 À 2000
      • 1. Une croissance forte tirée par la demande intérieure
      • 2. Une croissance déjà vulnérable aux aléas extérieurs
    • B. UN ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL DÉJÀ DÉGRADÉ AVANT LE 11 SEPTEMBRE 2001
      • 1. Une dégradation de l'environnement international depuis la fin de l'année 2000
        • a) L'augmentation du prix du pétrole
        • b) Le ralentissement de l'économie américaine
        • c) Le ralentissement de la zone euro
      • 2. Un ralentissement très significatif de l'économie française depuis le début de l'année 2001
        • a) Un ralentissement de l'économie française en l'an 2000, résultant de l'augmentation du prix du pétrole
        • b) Une diminution de la croissance française en 2001
    • C. DES PRÉVISIONS POUR 2002 DONT L'IMPRUDENCE A ÉTÉ AGGRAVÉE DEPUIS LE 11 SEPTEMBRE 2001
      • 1. Avant le 11 septembre 2001 : des prévisions gouvernementales compatibles avec celles des principaux organismes
      • 2. Des prévisions aujourd'hui trop « volontaristes », voire irréalistes ?
        • a) La révision à la baisse des estimations de l'Insee pour la croissance française des premier et deuxième trimestres de l'année 2001
        • b) La nette dégradation de l'environnement international
          • (1) Les attentats commis aux Etats-Unis
          • (2) Une croissance allemande de l'ordre de 1,3 % en 2002 ?
      • 3. Une croissance française évaluée par les conjoncturistes à 1,8 % en l'an 2002
  • II. L'INCAPACITÉ DU GOUVERNEMENT À FAIRE FACE À UN RALENTISSEMENT
    • A. UNE POLITIQUE INAPPROPRIÉE FACE À UN RALENTISSEMENT ÉCONOMIQUE
      • 1. Une politique longtemps trop procyclique
        • a) Un objectif de croissance des dépenses sans cesse revu à la hausse
        • b) Des réductions d'impôts non financées de façon pérenne
      • 2. L'impossibilité de laisser le déficit public s'aggraver
    • B. UNE SITUATION COMPARABLE À CELLE DU DÉBUT DES ANNÉES 1990 ?
      • 1. De forts aléas sur le niveau de la croissance
      • 2. De lourdes incertitudes sur le solde public
    • C. UNE POLITIQUE NÉGLIGENTE À L'ÉGARD DES ENTREPRISES
      • 1. L'insuffisance des mesures fiscales en faveur de la compétitivité économique de la France
      • 2. L'impact très défavorable des 35 heures sur l'emploi et l'investissement
• CHAPITRE II :
  
  UNE POLITIQUE BUDGÉTAIRE EN TOUT POINT CRITIQUABLE
  • I. LES DIFFÉRENTES PRÉSENTATIONS DE L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE
    • 1. La présentation de l'article d'équilibre
    • 2. La présentation synthétique
    • 3. Le chiffrage des dépenses réelles
  • II. (A) HORS FMI, FSC ET Y COMPRIS FONDS DE CONCOURS (ÉGAUX À 6,887 MILLIARDS D'EUROS EN 1999 ET 5,948 MILLIARDS D'EUROS EN 2000).LE RETOUR DU LAXISME EN MATIÈRE DE DÉFICIT BUDGÉTAIRE
    • A. L'OBJECTIF D'ÉQUILIBRE DES FINANCES PUBLIQUES D'ICI 2004 EST-IL ENCORE TENABLE ?
      • 1. Un programme de stabilité 2002-2004 déjà dépassé ?
      • 2. Pour la première fois depuis 1996 le déficit budgétaire augmente en loi de finances initiale
      • 3. Aucune amélioration du besoin de financement de l'Etat entre 1999 et 2002
    • B. UNE SITUATION BUDGÉTAIRE POUR 2001 GRAVEMENT COMPROMISE EN EXÉCUTION
      • 1. Un retour sur l'exécution 2000 : les « occasions manquées »
      • 2. 2001 : pour la première fois depuis 1997, le déficit budgétaire s'est accru en exécution
    • C. FAUTE DE RÉFORMES STRUCTURELLES, LA RÉDUCTION DES DÉFICITS BUTE SUR LA DÉGRADATION DE LA CONJONCTURE
      • 1. Un déficit de fonctionnement qui s'accroît à 4,81 milliards d'euros en 2002
      • 2. Les deux tiers de l'amélioration relative des déficits publics entre 1997 et 2002 sont dus à la conjoncture
      • 3. L'Etat reste toujours la seule collectivité publique déficitaire
    • D. UNE DETTE DE L'ÉTAT TOUJOURS EN PROGRESSION
      • 1. Le solde primaire de l'Etat se dégrade en 2002 de 1,7 milliard d'euros
      • 2. La dette négociable de l'Etat augmente de 171,2 milliards d'euros sur 1997-2002
  • III. LE RELÂCHEMENT DE LA CONTRAINTE SUR LES DÉPENSES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
    • A. LA RÉVISION À LA HAUSSE DE L'OBJECTIF DE DÉPENSES PUBLIQUES
      • 1. Une progression de 4,5 % en volume sur 2002-2004
      • 2. Une dérive au fil des ans
    • B. LA RÉDUCTION DU POIDS DES DÉPENSES PUBLIQUES DANS LE PIB COMPROMISE
      • 1. Les doutes de votre commission des finances
      • 2. Des comparaisons internationales défavorables à la France
  • IV. LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2002 PREND ACTE DE L'ABSENCE DE MAÎTRISE DES DÉPENSES DE L'ÉTAT
    • A. UNE NORME DE PROGRESSION DES DÉPENSES POUR 2002 PEU CRÉDIBLE
      • 1. Un objectif d'évolution des dépenses de l'État plus lâche en 2002
        • a) Une exécution budgétaire 2001 défavorable
        • b) La norme retenue pour 2002 prend donc acte de cette incapacité à respecter un objectif d'évolution des dépenses « modéré »
      • 2. De fortes interrogations quant au respect de cette norme de progression des dépenses
    • B. LES PRIORITÉS DU GOUVERNEMENT : DES AFFICHAGES POLITIQUES À RELATIVISER
      • 1. La priorité donnée aux budgets civils
      • 2. Une impasse lourde sur la défense
        • a) Le sacrifice des dépenses d'équipement militaire et d'entretien courant
        • b) Le coût croissant de la professionnalisation des armées et des opérations militaires extérieures
        • c) Un an de retard pour l'équipement militaire : des inquiétudes sur la « cohérence des forces »
        • d) Une facture conséquente pour les prochains budgets
      • 3. Le sacrifice de l'aide au développement
    • C. DES CHOIX « BUDGÉTIVORES »
      • 1. La fonction publique, véritable priorité du gouvernement tout au long de la législature
        • a) Toujours plus de fonctionnaires
        • b) Le coût croissant des rémunérations publiques
        • c) Le budget général va-t-il devenir un budget de rémunération des fonctionnaires ?
      • 2. Le prix de l'insuffisante réduction des déficits
    • D. DE NOMBREUSES « BOMBES À RETARDEMENT » BUDGÉTAIRES
      • 1. L'explosion programmée du coût des pensions
      • 2. Les 35 heures : un coût exorbitant ; un piège dans la fonction publique
      • 3. Les emplois-jeunes : un dossier laissé au prochain gouvernement
  • V. DES ÉVALUATIONS DE RECETTES DICTÉES PAR LA NÉCESSITÉ DE « BOUCLER » LE BUDGET
    • A. LES RECETTES SURÉVALUÉES DU BUDGET 2001 CONDUISENT À L'ANNONCE D'UNE MOINS-VALUE DE 3,85 MILLIARDS D'EUROS
      • 1. L'impact du ralentissement économique dès avant le 11 septembre 2001
        • a) Des doutes dès la préparation de la loi de finances pour 2001
        • b) Des doutes confirmés par la conjoncture
      • 2. Les révisions de recettes 2001 associées au projet de loi de finances pour 2002
    • B. DES PRÉVISIONS DE RECETTES POUR 2002 ÉTROITEMENT DÉPENDANTES DE CELLES DE 2001
      • 1. Une hausse des recettes fiscales pour 2002 témoignant d'un grand optimisme
        • a) Les prévisions pour les impôts indirects
        • b) Les prévisions pour les impôts directs
      • 2. Le pari d'une croissance « volontariste » du PIB
        • a) Une élasticité des recettes fiscales à la croissance égale à l'unité
        • b) Le pari d'une croissance « volontariste » du PIB
      • 3. Des recettes non fiscales à un niveau jamais atteint : la nécessité de « boucler le budget »
        • a) Les produits des entreprises du secteur public
        • b) Les autres recettes non fiscales
        • c) Les recettes diverses
      • 4. L'accroissement des recettes non fiscales malgré tout insuffisant pour faire face à de nouvelles charges
      • 5. Des interrogations sur l'ouverture du capital d'ASF
  • VI. L'IMPASSE DU GOUVERNEMENT EN MATIÈRE FISCALE
    • A. LE CHOIX TARDIF ET MAL ASSUMÉ DES BAISSES D'IMPÔTS
      • 1. Une conversion contrainte par l'envolée des prélèvements fiscaux
      • 2. Un programme fiscal sans orientation claire
    • B. LE BUDGET 2002 ENTRE « IMMOBILISME FISCAL » ET  « NON-RÉFORME »
      • 1. Une série de mesures hétéroclites
      • 2. Des allègements sur le travail en trompe l'oeil
      • 3. Aucune forme d'allègement pour les entreprises 
      • 4. Aucune mesure n'a été prise pour améliorer l'attractivité fiscale de la France
    • C. LE RÉSULTAT : UNE PRESSION FISCALE TOUJOURS ÉLEVÉE
      • 1. Un prochain retour au taux de prélèvements obligatoires de 1997
      • 2. Les prélèvements ne pourront se réduire en l'absence de maîtrise de la dépense
• CHAPITRE III :
  
  L'APPRÉCIATION GLOBALE DES FINANCES PUBLIQUES : L'ÉTAT DE LA FRANCE SE DÉGRADE
  • I. LA FRANCE, TOUJOURS MAUVAIS ÉLÈVE DE L'UNION EUROPÉENNE
    • A. DES DÉFICITS PUBLICS SUPÉRIEURS À LA MOYENNE DE LA ZONE EURO ET À CELLE DES PAYS DE L'OCDE
      • 1. Un déficit structurel toujours supérieur à la moyenne de la zone euro
      • 2. Des déficits publics à nouveau parmi les plus élevés d'Europe
      • 3. Un décalage encore plus net s'agissant des seules administrations centrales
    • B. UNE SITUATION EN MATIÈRE DE DETTE PUBLIQUE BEAUCOUP MOINS FAVORABLE QUE PAR LE PASSÉ
      • 1. Une situation correcte seulement en apparence
      • 2. Une dégradation très nette par rapport à la moyenne de nos partenaires en Europe
  • II. DES LIENS ENTRE LE PLF 2002 ET LE PLFSS 2002 TOUJOURS PLUS COMPLEXES
    • A. UN ENVIRONNEMENT MACROÉCONOMIQUE COMMUN AU PLF ET AU PLFSS
      • 1. L'importance des hypothèses
        • a) Le cadrage macroéconomique
        • b) Le rôle de l'ONDAM
      • 2. Les finances sociales, partie intégrante des engagements européens de la France
    • B. LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L'ÉTAT ET LES ORGANISMES DU CHAMP DES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
      • 1. 56,2 milliards d'euros de charge nette pour l'Etat
      • 2. L'Etat employeur, l'Etat puissance publique
    • C. LES TRANSFERTS DE RECETTES ET DE DÉPENSES ENTRE LES DEUX TEXTES
      • 1. Les transferts de recettes de l'État vers le champ de la loi de financement de la Sécurité sociale
        • a) L'équilibrage du FOREC
        • b) Des licences UMTS au fonds de réserve pour les retraites
          • (a) Les projets de loi initiaux
          • (b) L'affectation d'une partie du produit des privatisations
      • 2. Un transfert de recettes de la Sécurité sociale vers l'Etat 
      • 3. Les transferts de dépenses de l'État vers le champ de la loi de financement de la Sécurité sociale
        • a) Les transferts de dépenses budgétaires : 61 millions d'euros
        • b) L'inconnue du financement du protocole hospitalier : 305 millions d'euros
    • D. LES ESPOIRS NÉS DE LA NOUVELLE LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001
      • 1. Des améliorations possibles dès l'exercice 2003
      • 2. Des intentions aux faits !
  • III. LE CONTRASTE ENTRE LA GESTION DES COLLECTIVITÉS LOCALES ET LA POLITIQUE DE L'ÉTAT EN MATIÈRE DE FINANCES LOCALES
    • A. LES COLLECTIVITÉS LOCALES DEVRAIENT ENCORE DÉGAGER UN EXCÉDENT BUDGÉTAIRE EN 2002
      • 1. De bonnes performances unanimement saluées
      • 2. Une progression des dépenses plus rapide que celle des recettes
    • B. LA SUPPRESSION DES IMPÔTS LOCAUX ENTRAÎNE UNE RIGIDIFICATION DES DÉPENSES DE L'ÉTAT
      • 1. D'importants transferts de charges vers le contribuable national, qui n'allègent pas la pression fiscale globale
      • 2. Depuis 1998, 85 % de l'augmentation des concours pour financer les compensations
• CHAPITRE IV :
  
  AMÉLIORER LA PRÉSENTATION ET LE CONTENU DU BUDGET : LES PRÉCONISATIONS
  DE LA COMMISSION DES FINANCES
  • I. FAIRE VIVRE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
    • A. UNE ENTRÉE EN VIGUEUR PROGRESSIVE
      • 1. L'horizon : la loi de finances pour 2006
      • 2. 2002, an I de la réforme budgétaire
    • B. UN LOURD TRAVAIL PRÉPARATOIRE POUR LES ADMINISTRATIONS CENTRALES ET LES SERVICES DÉCONCENTRÉS DE L'ÉTAT
      • 1. Un immense chantier pour l'administration
      • 2. L'indispensable réforme comptable et patrimoniale
    • C. DES CONSÉQUENCES IMPORTANTES POUR LES TRAVAUX DU PARLEMENT
      • 1. De nouveaux droits, notamment au profit des commissions des finances
      • 2. Ériger le contrôle en « seconde nature » du Parlement
  • II. RÉDUIRE LA DETTE PUBLIQUE : UNE IMPÉRIEUSE NÉCESSITÉ
    • A. LES ENSEIGNEMENTS DES BUDGETS 1991 À 1993 À MÉDITER
      • 1. Une explosion du déficit et de l'endettement publics du fait du ralentissement brutal de la croissance
      • 2. Dès lors, des perspectives toujours lointaines de résorption significative de la dette publique
    • B. MIEUX GÉRER LES ACTIFS PUBLICS : LE CONTRE-EXEMPLE DE L'UMTS
      • 1. L'importance des sommes initialement en jeu : un double dividende de 1,1 point de PIB
      • 2. En moins d'un an, le scénario initial du gouvernement emporté par la tourmente
    • C. CHIFFRER INTÉGRALEMENT LES ENGAGEMENTS « HORS-BILAN »
      • 1. Des louables efforts pour mieux en cerner les contours
      • 2. Une lacune majeure : le coût exact de l'impasse des retraites dans la fonction publique (entre 595 et 685 milliards d'euros)
    • D. L'INQUIÉTUDE CROISSANTE DES INSTITUTIONS EUROPÉENNES SUR « L'EXCEPTION FRANÇAISE »
      • 1. Les conclusions du Sommet de Stockholm des 23-24 mars 2001
      • 2. La recommandation de la Commission européenne : « dégager des marges pour accélérer la réduction du déficit »
      • 3. L'avis du Conseil européen sur le programme de stabilité français : « la situation budgétaire en 2000 aurait pu être améliorée encore davantage »
      • 4. La Banque centrale européenne inquiète des conséquences d'une croissance plus faible sur l'évolution du budget
  • III. FAVORISER DAVANTAGE L'EMPLOI ET L'INITIATIVE : LES PROPOSITIONS FISCALES
    • A. FAIRE AUTREMENT POUR SOUTENIR LA CROISSANCE ET L'EMPLOI
      • 1. Baisser les cotisations sociales des employeurs plutôt que la TVA
      • 2. Réduire les dépenses publiques pour baisser les prélèvements obligatoires
    • B. DEVELOPPER LA COMPÉTITIVITÉ FISCALE DE NOTRE PAYS
      • 1. La France en mauvaise position au sein de l'Union européenne
      • 2. Le rapport du Sénat sur l'expatriation des compétences et des capitaux
    • C. COMMENT RÉORIENTER LA FISCALITÉ VERS L'INITIATIVE ET L'EMPLOI ?
      • 1. Rendre l'emploi attractif : alléger les cotisations sociales employeurs et réformer progressivement la taxe sur les salaires
      • 2. Simplifier notre système fiscal
      • 3. Relancer l'initiative et l'investissement des entreprises
      • 4. Accroître la stabilité de notre système fiscal : encadrer la rétroactivité
  • IV. MAÎTRISER LA DÉPENSE PUBLIQUE : QUELQUES ENSEIGNEMENTS À TIRER DES EXPÉRIENCES PORTUGAISE ET ESPAGNOLE
    • A. UNE NOUVELLE MÉTHODOLOGIE BUDGÉTAIRE ET DES OBJECTIFS AMBITIEUX
      • 1. Contenir la dépense, un défi nécessaire mais difficile pour le gouvernement portugais
        • a) Une nouvelle loi-cadre budgétaire promulguée en août 2001
        • b) Une mesure emblématique : ne remplacer qu'un départ à la retraite de fonctionnaire sur quatre
        • c) « Débusquer » les rigidités et pesanteurs du système administratif : les 50 mesures de la commission ECORDEP
      • 2. Une politique drastique de réduction de la dépense mise en oeuvre par le gouvernement espagnol depuis 1996
        • a) Des mesures urgentes et immédiates de réduction de la dépense
        • b) Un programme complet de limitation des dépenses, notamment des rémunérations publiques
        • c) La nécessité actuelle de fixer un nouveau cadre aux relations entre l'Etat et les collectivités locales
    • B. DES RÉSULTATS QUI S'APPRÉCIENT DANS LA DURÉE
      • 1. Le gouvernement portugais souhaite adopter des mesures « réalistes » de baisse des dépenses
        • a) Des premiers résultats positifs en 2001
        • b) Un effort à poursuivre en 2002 et lors des années ultérieures
        • c) Un volontarisme de pur affichage ?
      • 2. Les efforts très significatifs accomplis par le gouvernement espagnol depuis 1996
        • a) Une réduction impressionnante des déficits publics
        • b) Une diminution obtenue pour l'essentiel grâce à une réduction du poids de la dépense
        • c) La volonté actuelle de ne pas « gâcher » les efforts accomplis depuis 1996
    • C. L'IMPÉRIEUSE NÉCESSITÉ DE RÉFORMES STRUCTURELLES DE GRANDE AMPLEUR
      • 1. Les préalables indispensables à une réduction durable du poids de la fonction publique au Portugal
        • a) Rénover les instruments de gestion notamment des effectifs de la fonction publique
        • b) Réformer les secteurs potentiellement budgétivores : l'éducation et la santé
        • c) Quelques expériences ponctuelles de modernisation encore trop limitées
      • 2. Les mesures structurelles de libéralisation des différents secteurs de l'économie espagnole
        • a) Les dispositions déjà adoptées
        • b) Un effort à poursuivre
  • V. DÉCENTRALISER DAVANTAGE : POUR UNE NOUVELLE ÉTAPE
    • A. DE LA RÉFLEXION À L'EXPÉRIMENTATION : LE GOUVERNEMENT REFUSE L'OBSTACLE ?
      • 1. Les contributions à la réflexion sont nombreuses
      • 2. Le gouvernement a pris des libertés avec l'esprit de la décentralisation
    • B. AUTONOMIE FISCALE ET PÉRÉQUATION : DEUX OBJECTIFS À CONCILIER
      • 1. L'autonomie fiscale des collectivités locales ne doit plus reposer sur des impôts archaïques
      • 2. La simplification des impôts locaux
      • 3. Le développement de la péréquation
    • C. REPENSER L'ARCHITECTURE DES CONCOURS DE L'ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES
      • 1. Maintenir une enveloppe normée, gage de stabilité et de prévisibilité pour les exécutifs locaux
      • 2. Simplifier les concours de l'État aux collectivités locales
    • D. LE FINANCEMENT DE L'INTERCOMMUNALITÉ : UNE RÉFORME NÉCESSAIRE
      • 1. Maintenir un lien entre la DGF des communes et celle des EPCI dont elles sont membres
      • 2. Améliorer les mécanismes de péréquation au sein de la DGF
• EXAMEN EN COMMISSION
  • I. MERCREDI 7 NOVEMBRE 2001 : EXAMEN DES PRINCIPAUX ÉLÉMENTS DE L'ÉQUILIBRE
  • II. JEUDI 8 NOVEMBRE 2001 : AUDITION DE MME FLORENCE PARLY, SECRÉTAIRE D'ÉTAT AU BUDGET