C. DES CHOIX « BUDGÉTIVORES »

Au-delà de ces affichages, les choix du gouvernement sont en réalité très coûteux, notamment pour l'avenir.

La hausse des dépenses du budget général entièrement « captée »
par la dette et la fonction publique

(en milliards d'euros)

1. La fonction publique, véritable priorité du gouvernement tout au long de la législature

a) Toujours plus de fonctionnaires

Au début de la législature, le gouvernement avait affirmé vouloir « geler » l'emploi public, cette bonne résolution étant motivée tant par des considérations budgétaires que par un souci affiché de bonne gestion. Sa position officielle consistait ainsi à stabiliser le nombre de fonctionnaires, tout en procédant à des redéploiements d'effectifs en direction des secteurs prioritaires comme la justice ou la sécurité^18(*). Inversement, l'administration fiscale et celle de l'équipement devaient voir leurs effectifs diminuer.

Cette ambition s'est brisée - rapidement - sur des résistances de nature syndicale, qu'il n'était du reste ni étonnant ni illégitime de voir se manifester, mais auxquelles le gouvernement n'a pas eu le courage de faire face, préférant, par facilité, renouer avec une politique qui, faute d'être réformatrice, a au moins le mérite de la lisibilité : créer des emplois supplémentaires.

Le graphique ci-après traduit bien l'abandon par le gouvernement de son objectif initial de « geler » l'emploi public :

C'est à partir de la loi de finances pour 2001 que le gouvernement a fait le choix de créations massives d'emplois publics telles qu'il n'y en avait plus eu depuis le début des années 1990^19(*). Le présent projet de loi de finances confirme ce choix, en l'amplifiant, puisqu'il prévoit la création de 15.892 emplois budgétaires supplémentaires, dont 14.611 au sein des services de l'Etat et 1.281 dans les établissements publics.

Le tableau ci-après présente ces créations d'emplois par section budgétaire :

Source : ministère de l'économie

· Ces arbitrages sont évidemment critiquables, et suscitent quelques interrogations.

Le ministère de l'éducation nationale bénéficie de 7.716 créations d'emplois, soit près de la moitié du total : 5.737 emplois dans l'enseignement scolaire et 1.979 emplois dans l'enseignement supérieur. Il convient de rappeler que le même ministère avait déjà obtenu les deux tiers des créations d'emplois décidées par la loi de finances pour 2001.

Il paraît légitime de se demander jusqu'où va aller ce mouvement, d'autant plus que le nombre des élèves comme des étudiants diminue désormais très régulièrement, et que les projections démographiques montrent bien que cette décrue va se poursuivre.

Certes, le gouvernement indique que ces créations d'emplois s'inscrivent dans un plan pluriannuel ayant vocation à anticiper les départs importants à la retraite des enseignants. Ne paraît-il pas plus urgent - mais c'est aussi bien plus difficile - de réfléchir à la façon d'adapter le format de l'Etat à cette occasion historique que constitue une telle évolution ?

Part de l'éducation nationale dans le total
des créations d'emplois budgétaires en 2001 et 2002

Source : ministère de l'économie

Cette question fondamentale, à laquelle le gouvernement n'a jamais donné d'autre réponse que quantitative, se pose plus généralement pour l'ensemble de la fonction publique, tant il est vrai que, comme le lui suggérait du reste un rapport du Commissariat général du Plan l'année dernière, il semble inconcevable de remplacer chaque fonctionnaire partant à la retraite.

En effet, non seulement cela entraînerait un coût budgétaire considérable, mais cela paraît également contradictoire avec les gains de productivité que les nouvelles technologies de l'information et de la communication sont susceptibles d'engendrer dans les services, permettant ainsi de réduire les effectifs et surtout d'enrichir le contenu de certains emplois publics.

· Par ailleurs, des mesures « d'ordre » (c'est-à-dire de remise en ordre des personnels) sont prévues :

- l'inscription de 3.996 emplois au titre de la résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique, soit 3.150 emplois dans l'enseignement scolaire, 520 à l'agriculture, 200 à la culture, 50 à l'emploi, 50 à la santé et 26 dans les services généraux du Premier ministre ;

- l'inscription de 6.917 emplois au titre de la régularisation d'emplois « Berkani », soit 2.335 emplois au ministère de la défense, 2.106 à celui de l'intérieur, 1.452 au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, 962 à l'équipement, 35 à l'emploi, 20 à l'outre-mer, et 7 à la mer ;

- 2.500 régularisations de surnombres, dont 1.500 enseignants stagiaires et 1.000 policiers, auxquelles il convient de retrancher 120 emplois pour solde des diverses autres mesures d'ordre.

Soit un total de 13.293 emplois au titre de l'ensemble des mesures d'ordre.

Si le gouvernement indique que ces mesures interviennent « à effectifs constants », il convient bien de garder à l'esprit qu'elles n'en emportent pas moins des conséquences budgétaires, le versement d'une pension par exemple.

Comme les emplois « régularisés » ont été en fait créés sans autorisation du Parlement par les différentes administrations qui continuent à se gérer « au fil de l'eau », on voit bien que l'actuel gouvernement ne fait peser aucune véritable contrainte sur le niveau des effectifs de ses services. Les 13.293 emplois à régulariser en 2002 démontrent l'hypocrisie des pratiques actuelles.

Au total, ce seront donc 29.185 emplois budgétaires supplémentaires qui sont créés par le projet de loi de finances pour 2002 (après 20.820 en 2001).

b) Le coût croissant des rémunérations publiques

Dans le projet de loi de finances pour 2002, l'ensemble des principales composantes des dépenses de fonction publique du budget général progresse de 4,6 % par rapport à la loi de finances initiale de 2001, soit 4,79 milliards d'euros (31,45 milliards de francs) supplémentaires, les dépenses du budget général devant augmenter de 2 % en 2002.

Elles s'élèvent donc à 109,13 milliards d'euros (715,85 milliards de francs), répartis de la façon suivante :



Il convient de souligner la très vive progression des pensions, soit près de + 6 % en une année, et près de + 7 % pour les pensions civiles.

Les dépenses de fonction publique représentent ainsi 43,3 % du budget général en 2002, contre 42,2 % en 2001.

Les dépenses « induites » de fonction publique

Si l'on intègre les dépenses induites, notamment les subventions à l'enseignement privé et les pensions des anciens combattants, ces dépenses étaient, en 2000, de 116,14 milliards d'euros (761,85 milliards de francs) dans leur ensemble - y compris 1,09 milliard d'euros (7,14 milliards de francs) de rebudgétisations, dont 770 millions d'euros (5,03 milliards de francs) sur le chapitre des pensions - soit 115,10 milliards d'euros (755 milliards de francs) hors modifications de périmètre^20(*).

En 1999, elles étaient de 111,71 milliards d'euros (733 milliards de francs), soit une progression à champ constant de 3 %.


Le graphique ci-dessous présente l'évolution des dépenses induites de fonction publique depuis 1991^21(*) :

L'évolution des dépenses « induites » de fonction publique de 1991 à 200

(en milliards d'euros)

Près de 92 % des dépenses induites par la fonction publique sont indexées sur la valeur du point en 2000, contre 90 % en 1991. Ainsi une revalorisation de 1 % du point fonction publique engendre-t-elle un coût de l'ordre de 1,07 milliard d'euros (7 milliards de francs) pour le budget de l'Etat.

La création de près de 16.000 emplois nouveaux va alourdir le poids des dépenses de fonction publique, et réduire davantage encore les marges de manoeuvre du budget de l'Etat.

Votre rapporteur général rappelle que les dépenses de la fonction publique représenteront 43,3 % du budget général en 2002, après 42,2 % en 2001.

L'histogramme ci-dessous retrace l'évolution de la part des dépenses de fonction publique au sein du budget général, qui traduit une rigidification croissante de la dépense publique :

Part des dépenses de fonction publique dans le budget général de 1997 à 2002

Source : ministère de l'économie

Outre les créations d'emplois budgétaires nouveaux réalisées essentiellement depuis deux ans, la progression de la rémunération des fonctionnaires résulte en partie de l'accord salarial du 10 février 1998, qui s'est établi, au cours de ses trois années d'application (1998-2000), à 6,30 milliards d'euros (41,3 milliards de francs) dans l'ensemble des trois fonctions publiques.

Les différents facteurs d'évolution des dépenses de fonction publique entre 1997 et 2002

Source : ministère de l'économie

Or, il convient de rappeler que les négociations salariales dans la fonction publique visant à couvrir la période suivante ont échoué, ce qui a amené le gouvernement à prendre des mesures unilatérales. Nul doute que les sacrifices ainsi consentis doivent être rapprochés de la difficile mise en application des 35 heures dans la fonction publique. Cette désastreuse réforme se traduit à la fois, et malgré les dénégations embarrassées du gouvernement, par des embauches supplémentaires et par une dérive salariale.

De nouvelles revalorisations salariales coûteuses

Le ministre de la fonction publique a ainsi annoncé, en avril dernier, les mesures de revalorisation suivantes, qui viennent s'ajouter à la revalorisation du point fonction publique au 1^er décembre 20000, déjà décidée :

- + 0,5 % au 1^er mai 2001 ;

- + 0,7 % au 1^er novembre 2001 ;

- + 0,5 % au 1^er mars 2002 ;

- + 0,7 % au 1^er décembre 2002.

Au total, pour la seule fonction publique d'Etat, ces mesures emportent un coût de 2,98 milliards d'euros (19,52 milliards de francs), dont 46 millions d'euros en 2000, 930 millions d'euros en 2001, 1,25 milliard d'euros en 2002, et 750 millions d'euros en 2003. Elles concerneront 3,9 millions de fonctionnaires, dont 2,2 millions d'actifs et 1,7 million de retraités.

Par ailleurs, le ministre a annoncé la distribution de points d'indice différenciés jusqu'à l'indice nouveau majoré 350 (soit l'équivalent de 1,4 SMIC), ces mesures ayant un coût de 132,63 millions d'euros (870 millions de francs), dont 54,88 millions d'euros (360 millions de francs) en 2001. Ces mesures concernent environ 615.000 fonctionnaires en activité et 350.000 retraités.

Toutes fonctions publiques confondues, le coût de l'ensemble des mesures annoncées par le ministre de la fonction publique s'établira à environ 5,18 milliards d'euros (environ 34 milliards de francs).

Enfin, il convient de préciser que, afin de maintenir le pouvoir d'achat des fonctionnaires, compte tenu d'une inflation plus importante que prévu (1,6 % au lieu de 1,2 %), le ministre a annoncé un « coup de pouce » supplémentaire de 0,4 % au 1^er mars 2002, soit un coût de 445 millions d'euros (près de 3 milliards de francs).

Les négociations salariales dans la fonction publique :

un champ d'application extrêmement large

Au-delà des 2,2 millions d'agents civils de l'Etat et de ses établissements publics, il faut en effet comptabiliser dans l'emploi public :

- les 455.000 agents des exploitants publics de la Poste et de France Telecom ;

- les 321.000 militaires (hors appelés du contingent) ;

- les 1,507 million d'agents de la fonction publique territoriale ;

- les 857.000 agents de la fonction publique hospitalière (hors médecins) ;

- ainsi que 148.000 enseignants des établissements privés sous contrat et 125.000 salariés des établissements de santé privés à but non lucratif tarifés en dotation globale.

Au total, on recense donc 5,5 millions d'agents publics^22(*) pour une population active de 22,4 millions, soit plus d'un actif sur cinq.

C'est la totalité de cette population qui est concernée par la négociation salariale dans la fonction publique, même si seule une partie de ses effets apparaît dans le budget de l'Etat.

c) Le budget général va-t-il devenir un budget de rémunération des fonctionnaires ?

Cette progression des dépenses traduit la très forte inertie des dépenses de rémunération de la fonction publique.

La part croissante des dépenses de personnel accentue en effet la rigidité du budget de l'Etat. Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1998, la Cour des comptes notait que « la part des dépenses de personnel et des dépenses obligatoires dans le budget de l'Etat n'a cessé d'augmenter au cours des derniers exercices. La rigidité du budget s'en trouve accentuée et les efforts de réduction des dépenses seront à l'avenir plus difficiles ».

La Cour des comptes note, par ailleurs, la forte concentration de ces dépenses.

Cinq ministères^23(*) représentent 89,9 % (comme en 1999 et après 89,4 % en 1998) de l'ensemble des rémunérations d'activité versées par l'Etat en 2000. A eux seuls, le budget de l'enseignement scolaire et celui de l'enseignement supérieur regroupent plus de 50 % des dépenses salariales du budget général, et 64,3 % de celles des ministères civils.

Le plus grave est sans doute que les dépenses de fonction publique s'accroissent de façon largement automatique, du fait du mécanisme du glissement-vieillesse-technicité (GVT).

Ainsi, l'essentiel de la progression des dépenses de l'Etat résulte des dépenses de fonction publique, comme le montre le tableau ci-après, qui provient du rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances :

Ainsi, de 1997 à 2002, les dépenses de la fonction publique, qui ont augmenté de 15,9 % depuis le début de la législature, ont représenté plus de 70 % de la progression des dépenses au titre des dix premiers postes du budget général, soit 15 milliards d'euros (98,39 milliards de francs) sur 21 milliards d'euros (137,75 milliards de francs)^24(*).

2. Le prix de l'insuffisante réduction des déficits

Le coût de la dette, c'est-à-dire le prix à payer pour avoir très insuffisamment réduit les déficits, va continuer de croître.

Ainsi, la charge de la dette publique nette passera de 36,54 milliards d'euros (239,69 milliards de francs) en 2001 à 36,84 milliards d'euros (241,65 milliards de francs) en 2002, soit une augmentation de 0,8 %. L'augmentation avait été plus importante l'année dernière, soit + 2 %, mais il paraît extrêmement difficile de procéder à des prévisions crédibles sur l'évolution des taux d'intérêt dans la conjoncture internationale présente.

Depuis 1997, la charge nette de la dette a évolué de la façon suivante :