Projet de loi de finances pour 2002 : Le budget de 2002 et son contexte économique et financier

II. (A) HORS FMI, FSC ET Y COMPRIS FONDS DE CONCOURS (ÉGAUX À 6,887 MILLIARDS D'EUROS EN 1999 ET 5,948 MILLIARDS D'EUROS EN 2000). LE RETOUR DU LAXISME EN MATIÈRE DE DÉFICIT BUDGÉTAIRE

La réduction du déficit, « les impôts de demain »,
parent pauvre de la politique budgétaire depuis 1997

Bénéficiant entre 1997 et 2002 d'une croissance exceptionnelle, le gouvernement français n'en a pas pour autant profité pour réduire le déficit budgétaire, lui préférant une politique « procyclique ».

Ainsi, selon les propres chiffres du gouvernement tels qu'ils figurent à la page 113 du rapport économique, social et financier pour 2002, « la marge de manoeuvre procurée par la croissance des recettes fiscales et non fiscales entre 1997 et 2002 (71,8 milliards d'euros) » a été répartie de la façon suivante :

- 43 % pour les réductions d'impôts ;

- 37 % pour la progression des dépenses ;

- 20 % pour la réduction du déficit budgétaire.

L'affectation des fruits de la croissance entre 1997 et 2002

A. L'OBJECTIF D'ÉQUILIBRE DES FINANCES PUBLIQUES D'ICI 2004 EST-IL ENCORE TENABLE ?

1. Un programme de stabilité 2002-2004 déjà dépassé ?

Depuis la loi de finances pour 1999, ont été instaurées de nouvelles normes relatives aux politiques des finances publiques.

Les pays membres de la zone euro doivent respecter un programme de stabilité qui fixe des objectifs en terme de besoin ou de capacité de financement des administrations publiques, qu'il s'agisse de l'Etat, des régimes de sécurité sociale, des collectivités locales ou des organismes divers d'administration centrale (ODAC). Conformément au Pacte de stabilité et de croissance, les pays-membres de l'Union européenne doivent en effet, à terme, tendre vers un équilibre de leurs finances publiques, voire être en excédent. Cet objectif doit permettre aux Etats-membres de faire face aux fluctuations conjoncturelles.

Les objectifs actuellement fixés par le programme 2002-2004 et transmis aux autorités communautaires sont retracés dans le tableau suivant.

Evolution de la capacité de financement des administrations publiques d'ici 2004

Scénario de croissance à 3 %

(en points de PIB)

	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
Administrations publiques	- 2,7	- 1,8	- 1,4	- 1	- 0,6	- 0,4	0,2
Etat	- 3	- 2,5	- 2,3	- 1,9	- 1,6	- 1,6	- 1,1
Organismes divers d'administration centrale	0,1	0,2	0,2	0,1	0,1	0,2	0,2
Administrations publiques locales	0,3	0,4	0,3	0,4	0,4	0,4	0,4
Administrations de sécurité sociale	- 0,1	0,2	0,4	0,5	0,6	0,6	0,8

Source : ministère de l'économie

2. Pour la première fois depuis 1996 le déficit budgétaire augmente en loi de finances initiale

Evolution du déficit budgétaire en prévision et en exécution

(en milliards d'euros)

	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
LFI	41,94	43,87	43,42	39,32	36,05	32,82	28,45	30,44
Exécution	49,24	45,03	40,81	37,73	31,4	29,15	32*	?
Différence	+ 7,30	+ 1,16	- 2,61	- 1,59	- 4,65	- 3,67	+ 3,55

* Prévisions du MINEFI

Evolution du déficit budgétaire depuis 1995

(en milliards d'euros)

Cette situation traduit une dégradation très notable : mesuré de loi de finances initiale à loi de finances initiale, le déficit prévu s'accroîtra l'année prochaine pour la première fois depuis 1996. L'augmentation est de 2 milliards d'euros (13,1 milliards de francs) dans le projet de loi de finances 2002 par rapport à la loi de finances 2001, alors que celle-ci bénéficie à nouveau d'une amélioration notable du solde des comptes spéciaux du Trésor (+ 592 millions d'euros) soit une progression de 42,6 % par rapport à 2001 qui vient diminuer d'autant le niveau global du déficit.

Un nouvel accroissement du solde des opérations temporaires qui vient opportunément réduire le niveau du déficit global

Dans le projet de loi de finances pour 2002, le solde des opérations définitives devrait se dégrader de 2.589 millions d'euros par rapport à 2001, tandis que le solde des opérations temporaires connaît, à nouveau, une progression très significative de + 42,6 % passant de 1.390 millions d'euros à 1.982 millions d'euros. Comme pour l'exercice budgétaire précédent, cette amélioration résulte notamment de l'excédent prévu du compte d'avances sur le montant des impositions locales qui passe de 594,5 millions d'euros en 2001 à 900 millions d'euros en 2000.

En l'espace de 4 années, entre la loi de finances initiale pour 1998 et le présent projet de loi de finances, le solde des opérations temporaires sera passé de - 695,3 millions d'euros à + 1.982 millions d'euros. Il aura ainsi contribué pour 2.677,3 millions d'euros, soit 17.561,9 millions de francs, à la réduction du déficit budgétaire.

Evolution du solde des opérations temporaires

(En millions d'euros)

LFI 1997	- 421,8
LFI 1998	- 695,3
LFI 1999	- 50,2
LFI 2000	+ 457
LFI 2001	+ 1.390
PLF 2002	+ 1.982

L'amélioration très significative du solde des opérations temporaires

(en millions d'euros )

L'amélioration du solde des opérations temporaires se justifie sur moyenne période par la réduction de l'activité, et donc des charges de comptes de prêts, la contribution positive du nouveau compte de commerce de gestion active de la dette et l'inflexion très nette du compte d'avances aux collectivités locales qui connaît depuis 1996 des excédents croissants. Ces excédents s'expliquent essentiellement par l'amélioration du taux de recouvrement des impôts locaux, en raison de la compensation des dégrèvements, d'une plus grande efficacité du service de l'impôt, et surtout par le changement du mode de calcul de ce taux de recouvrement, évalué non plus de manière forfaitaire mais chiffré sur des bases réelles.

Plus ponctuellement, certains comptes bénéficient de petites « cagnottes » qui accroissent nettement l'excédent des opérations temporaires. Il en sera ainsi en 2002 avec le compte n°906-04 d'émission des monnaies métalliques qui enregistrera à l'occasion du passage à l'euro un bénéfice de 533 millions d'euros.

3. Aucune amélioration du besoin de financement de l'Etat entre 1999 et 2002

Mieux que l'évolution en valeur absolue du déficit, dont la juste appréciation est « perturbée » par le changement de référentiel dû au passage à l'euro, on constate que le besoin de financement de l'Etat n'a presque pas varié entre 1999 et 2002, passant de - 2,5 à - 2,4 points de PIB (le niveau reste d'ailleurs inchangé sur 2000-2001-2002). Ce laxisme budgétaire de l'Etat emporte deux conséquences :

- d'une part, le besoin de financement de l'ensemble du secteur public ne diminue que très faiblement : sur la période 1999-2002 : il ne baisse que de 0,2 point, passant de - 1,6 à - 1,4 point de PIB ;

Décomposition du besoin de financement des comptes publics entre les administrations

(en points de PIB)

	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Ensemble des administrations	- 3,5**	- 2,7	- 1,6	- 1,4	- 1,4*	- 1,4
Etat	- 3,6	- 3,0	- 2,5	- 2,4	- 2,4	- 2,4
ASSO (régimes sociaux)	- 0,4	- 0,1	0,3	0,6	0,4	0,5
APUL (collectivités locales)	0,2	0,3	0,4	0,3	0,4	0,3
ODAC	0,2**	0,1	0,2	0,2	0,2	0,2

** hors soulte France Telecom

* hors recettes UMTS (0,6 point de PIB en 2001)

Le laxisme budgétaire de l'Etat de plus en plus patent
(évolution des besoins ou/capacités de financement)

(en points de PIB)

- d'autre part, le scénario retenu dans le programme pluriannuel des finances publiques 2002-2004 (publié en janvier 2001 et fondé sur une hypothèse de croissance de 3 %) qui visait à un retour à un excédent du secteur public d'ici 2004 apparaît obsolète. Le décalage est d'ores et déjà très significatif : le besoin de financement public était estimé à - 0,6 point de PIB pour 2002 : il est prévu à - 1,4 point par le projet de loi de finances pour 2002.

Le non-respect du programme pluriannuel des finances publiques

(en points de PIB)

	1999	2000	2001	2002 (e)
Besoin de financement secteur public prévu	- 1,8	- 1,4	- 1	- 0,6
Besoin de financement secteur public effectif	- 1,6	- 1,4	- 1,4	- 1,4
Besoin de financement de l'Etat prévu	- 2,5	- 2,3	- 1,9	- 1,6
Besoin de financement de l'Etat effectif	- 2,5	- 2,4	- 2,4	- 2,4

Besoin de financement du secteur public : prévision/réalisation

(en points de PIB)

Besoin de financement de l'Etat : prévision/réalisation

(en points de PIB)