C. FAUTE DE RÉFORMES STRUCTURELLES, LA RÉDUCTION DES DÉFICITS BUTE SUR LA DÉGRADATION DE LA CONJONCTURE

1. Un déficit de fonctionnement qui s'accroît à 4,81 milliards d'euros en 2002

Il convient en outre de remarquer que pour la première fois depuis 1997, le déficit de fonctionnement devrait s'accroître d'une année sur l'autre et passer ainsi de 2,27 milliards d'euros (14,89 milliards de francs) à 4,81 milliards d'euros (31,55 milliards d'euros), soit un quasi-doublement (une progression de 16,66 milliards de francs), ce qui montre que l'Etat continue d'emprunter pour régler ses dépenses courantes, ce qui est critiquable au plus haut point.

Un déficit de fonctionnement qui, pour la première fois depuis 1997, ne se réduit pas

(en milliards d'euros)

Tableau du budget en actions de fonctionnement et d'investissement
Section de fonctionnement

(en milliards d'euros)

	Dépenses									Recettes
	LFI 1998	LFI 1999		LFI 2000		LFI 2001		PLF 2002		LFI 1998		LFI 1999		LFI 2000	LFI 2001	PLF 2002
1. Charges à caractère général	9,46	9,65	10,08		10,58		11,10		1. Produits de gestion courante (recettes non fiscales)	20,54	24,58		26,96		28,10	34,20
- Matériel et fonctionnement civils	6,07	6,59	7,04		7,56		8,02
- Fonctionnement des armées	3,39	3,06	3,04		3,02		3,08
2. Charges de personnel	93,11	99,41	102,78		104,33		109,13		2. Impôts et taxes (recettes fiscales)	220,77	234,00		236,48		248,82	250,40
- RCS civiles	56,83	59,36	60,67		61,28		64,02
- RCS militaires	12,27	12,63	12,81		12,91		13,20
- Pensions civiles et militaires	24,01	27,42	29,30		30,14		31,90
3. Autres charges de gestion courante	83,43	86,62	82,55		85,79		85,24
- Pouvoirs publics	0,67	0,69	0,72		0,75		0,77
- Subventions aux EPA	8,18	7,44	7,71		8,11		8,43
- Interventions	70,75	75,57	71,12		75,17		74,95
- Subventions d'investissement	0,60	2,86	2,93		2,67		2,69
- Garanties (titre I)	0,24	0,23	0,19		0,16		0,16
- Divers (titre I)	0,29	0,30	0,34		0,32		0,23
- CST (hors affectation des recettes de privatisation)	0,70	- 0,47	- 0,46		- 1,40		- 1,98
4. Charges financières	37,91	38,61	38,40		39,36		39,57		3. Produits financiers	3,09	3,35		3,61		3,79	3,32
- Charge brute de la dette	37,91	38,61	38,40		39,36		39,57		- recettes liées à la dette	2,11	2,44		2,62		2,82	2,72
									- intérêts sur prêts du Trésor	0,98	0,91		0,99		0,97	0,60
5. Charges exceptionnelles	0,0	0,0	0,0		0,0		0,0		4. Produits exceptionnels	0,0	0,0		0,0		0,0	0,00
6. Dotations aux amortissements et provisions	0,0	0,0	0,0		0,0		0,0		5. Reprises sur amortissements et provisions	0,0	0,0		0,0		0,0	0,00
7. Reversements sur recettes	35,53	37,92	40,28		42,94		47,68
- Prélèvement CEE	13,95	14,48	15,02		15,17		16,87
- Prélèvements collectivités locales	21,58	23,44	25,26		27,77		30,81
									Déficit section de fonctionnement	15,04	10,28		7,04		2,27	4,81
Total	259,44	272,21	274,09		282,99		292,72			259,44	272,21		274,09		282,99	292,72

Section d'investissement

(en milliards d'euros)

	Dépenses						Recettes
	LFI 1998	LFI 1999	LFI 2000	LFI 2001	PLF 2002		LFI 1998	LFI 1999	LFI 2000	LFI 2001	2002
1. Dépenses d'investissement	24,26	25,69	25,72	26,17	25,65	Déficit section de fonctionnement	- 15,4	- 10,28	- 7,04	- 2,27	- 4,81
- Equipement civil	11,91	12,58	13,07	13,45	13,26
- Equipement militaire	12,35	13,11	12,65	12,72	12,40
						Cessions d'immobilisations financières	4,27	2,67	2,58	4,04	3,89
2. Dépenses opérations financières	57,66	45,87	64,63	66,09	63,71	Ressources d'emprunt	92,69	79,17	94,81	90,49	90,27
- Remboursements d'emprunts (et autres charges en trésorerie)	53,39	43,20	62,05	62,05	59,81
- Participations (dotations en capital)	4,27	2,67	2,58	4,04	3,89
- Fonds de provisionnement des charges de retraite et de désendettement de l'Etat				?	?
- Autres immobilisations financières (désendettement)	0,0	0,0	0,0	0,0
TOTAL	81,92	71,56	90,35	92,26	89,36		81,92	71,56	90,35	92,26	89,36

Source : ministère de l'économie

En 2002, le gouvernement empruntera 90,27 milliards d'euros (592,13 milliards de francs) sur les marchés financiers qui serviront pour 59,81 milliards d'euros (392,33 milliards de francs) à rembourser des emprunts contractés antérieurement pour 25,65 milliards d'euros (168,25 milliards de francs) à financer des investissements, et pour 4,81 milliards d'euros (31,55 milliards de francs) à régler des dépenses courantes.

Il convient par ailleurs de relever que, contrairement à l'année précédente, aucune ligne consacrée au « Fonds de provisionnement des charges de retraite et de désendettement de l'Etat » ne figure plus au sein des « dépenses opérations financières » de la section d'investissement : en poursuivant sa « politique de la cigale » et suite à l'échec de la procédure d'attribution des licences UMTS, aucun bénéfice en terme de désendettement de l'Etat ne semble plus en être attendu (le produit escompté en 2001 s'élevait pourtant à 4,95 milliards d'euros soit 32,5 milliards de francs). En outre, ainsi que la secrétaire d'Etat au budget l'a elle-même souligné, les engagements au titre des charges de retraite des fonctionnaires de l'Etat représentent entre 595 et 685 milliards d'euros (entre 3.900 et 4.500 milliards de francs). Or, cet engagement « hors-bilan » ne fait l'objet nulle part dans le budget de l'Etat d'un quelconque provisionnement.

Affectation des 90,27 milliards d'euros empruntés

sur les marchés financiers en 2002

2. Les deux tiers de l'amélioration relative des déficits publics entre 1997 et 2002 sont dus à la conjoncture

La persistance d'un déficit structurel important montre que les charges de structure restent trop lourdes et que le secteur public vit « au-dessus de ses moyens ».

La détermination du solde structurel et du solde conjoncturel

Le solde des administrations publiques fluctue avec la position de l'économie dans le cycle. On observe un déficit de recettes et un surplus de dépenses (notamment celles qui sont liées à l'indemnisation du chômage) lorsque le PIB est inférieur à son niveau potentiel, et à l'inverse un surplus de recettes et une diminution des dépenses quant il lui est supérieur. Le solde des administrations publiques corrigé des effets de la conjoncture est appelé « solde structurel ». La partie du solde effectif qui fluctue avec la conjoncture est qualifiée de conjoncturelle.

Les évolutions qui affectent le solde structurel des administrations publiques reflètent la politique économique menée. L'amélioration du solde structurel traduit soit le ralentissement des dépenses par rapport au PIB, soit l'augmentation durable des recettes.

L'évaluation du solde structurel repose sur la définition d'un taux de croissance « potentiel » de l'économie française. Ce dernier est actuellement évalué à environ 2,5 % par an. Plusieurs facteurs -enrichissement de la croissance en emploi, diffusion des nouvelles technologies, ampleur des mesures d'allégements d'impôts- pourraient être de nature à élever le potentiel de croissance de l'économie française. Dans cette perspective, le solde structurel se trouverait réduit par rapport aux évaluations courantes.

Source : rapport économique, social et financier pour 2002

Dans le rapport préparatoire au débat d'orientation budgétaire pour 2002, le gouvernement indiquait que l'amélioration du solde des administrations publiques entre 1997 et 2002 tient pour « un peu moins des deux tiers au regain de croissance économique et pour un peu plus d'un tiers à des facteurs structurels ».

Selon les informations complémentaires figurant dans le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances, le niveau du déficit structurel des administrations publiques ne devrait que peu évoluer entre 1999 et 2002 et même s'aggraver passant de 1,3 % de PIB à 1,4 % à l'issue de la période. Pendant le même temps le solde conjoncturel s'améliorerait passant d'un déficit de - 0,3 point de PIB à un excédent de + 0,5 point de PIB tel que le gouvernement le prévoyait initialement en juin 2001^8(*). Cela montre bien que l'amélioration des déficits publics résulte pour l'essentiel de causes exogènes, et non de la politique suivie par le gouvernement.

Evolution du solde conjoncturel /solde structurel des administrations publiques (hors UMTS)

(en points de PIB)

	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Solde structurel	- 2,2	- 1,9	- 1,3	- 1,5	- 1,4	- 1,4
Solde conjoncturel	- 1,3*	- 0,8	- 0,3	+ 0,1	0	0
Solde total	- 3,5	- 2,7	- 1,6	- 1,4	- 1,4	- 1,4

* non compris 0,5 point au titre de la soulte France Telecom

Source : rapport préparatoire au DOB 2002 complété par le rapport économique, social et financier pour 2002

Une réduction des déficits publics due pour les 2/3 à la conjoncture

(en points de PIB)

Par ailleurs, on observe une situation similaire s'agissant du seul budget de l'Etat et cela depuis 1998 : le solde structurel n'a été amélioré que de 0,2 point de PIB passant de - 2,6 % à - 2,4 % tandis que le solde global était lui réduit de 0,6 point de PIB passant de - 3,0 % à - 2,4 %. L'amélioration relative du besoin de financement de l'Etat sur la période 1998-2002 provient donc bien, pour les 2/3, de l'amélioration de la conjoncture et non de réformes de structure.

3. L'Etat reste toujours la seule collectivité publique déficitaire

Capacité ou besoin de financement au sens de Maastricht

(en points de PIB)

	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Etat	- 3,6	- 3,0	- 2,5	- 2,4	- 2,4	- 2,4
Sécurité sociale	- 0,4	- 0,1	+ 0,2	+ 0,6	+ 0,4	+ 0,5
ODAC	+ 0,7	+ 0,1	+ 0,2	+ 0,2	+ 0,2	+ 0,2
Collectivités locales	+ 0,2	+ 0,3	+ 0,4	+ 0,3	+ 0,4	+ 0,3

Depuis 1999, l'Etat est la seule collectivité publique déficitaire. Il présente ainsi un besoin de financement pérenne d'un niveau toujours très important et qui ne se réduit pas : sur la période 1999-2002, il n'aura ainsi diminué que de 0,1 point de PIB.

Evolution du déficit par catégorie d'administrations publiques entre 1997 et 2002

(en points de PIB)