Projet de loi de finances pour 2002 : Emploi

N° 87

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002

Annexe au procès verbal de la séance du 22 novembre 2001

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2002 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 17

EMPLOI ET SOLIDARITÉ :

I.- EMPLOI

Rapporteur spécial : M. Joseph OSTERMANN

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ^ème législ.) : 3262 , 3320 à 3325 et T.A. 721

Sénat : 86 (2001-2002)

Lois de finances.

principales observations

Votre rapporteur spécial est amené à formuler trois principales observations sur le budget de l'emploi pour 2002.

A. UN PROJET DE BUDGET 2002 PARADOXAL ADRESSANT UN MESSAGE BROUILLÉ

Depuis 1998, le budget de l'emploi n'a porté aucune réforme structurelle susceptible d'avoir un impact sur son montant.

L'année dernière, votre rapporteur spécial notait que « les économies dégagées sur le budget de l'emploi sont de simples économies de constatation, liées à la bonne tenue de la conjoncture, et, par conséquent, à l'amélioration de la situation du marché du travail. En cas de retournement conjoncturel, et de hausse du chômage, les dépenses du budget de l'emploi augmenteraient de nouveau ».

Or, le projet de budget de l'emploi pour 2002 se présente en légère diminution, alors que la situation sur le marché du travail ne s'améliore plus, connaissant au contraire depuis quelques mois une dégradation inquiétante. Comment expliquer cette évolution contradictoire ?

C'est que les crédits prévus pour l'emploi en 2002 sont fondés, comme l'ensemble du présent projet de loi, sur une prévision de croissance aléatoire, avec les conséquences que ce manque de prudence implique, en l'occurrence sur le niveau de l'emploi.

Les dotations allouées à l'emploi sont ainsi mal calibrées, dans la seule perspective de dégager des « économies » , ce poste budgétaire étant, régulièrement depuis 1998, une source d'économies de constatation pour le gouvernement.

Or, la situation de l'emploi étant désormais nettement plus défavorable qu'au cours des années précédentes, la diminution du montant de certaines dotations paraît peu crédible.

Il convient en effet de noter que, depuis le début de la législature, le gouvernement a programmé une diminution régulière des entrées dans les principaux dispositifs de l'emploi, comme le montre le tableau ci-après :

Ainsi, le nombre total d'entrées dans les dispositifs de la politique de l'emploi aura diminué de plus de 45 % depuis 1997. L'ensemble de ces dispositifs est concerné, à l'exception des contrats emploi-consolidé, le nombre des contrats initiative-emploi reculant même de plus de la moitié. Il n'est donc pas étonnant, dans ces conditions, que le budget de l'emploi permette la réalisation d'économies.

Alors que de nombreuses incertitudes demeurent sur l'évolution de l'emploi au cours des prochains mois, le gouvernement a encore réduit le nombre de bénéficiaires de ces dispositifs en 2002, de 7 %.

Votre rapporteur spécial souhaite mettre en évidence le message brouillé que le gouvernement adresse aux salariés et aux entreprises, comme à l'ensemble des agents économiques, par ce projet de budget de l'emploi :

- le gouvernement fait un pari risqué sur la poursuite de l'amélioration de la situation de l'emploi , en inscrivant des crédits alloués aux principaux dispositifs de la politique de l'emploi en baisse ;

- puis il a lui-même ôté toute crédibilité à ce message, en présentant quelques jours après la présentation en conseil des ministres du projet de loi de finances pour 2002, un plan qui renoue avec le traitement social du chômage : la ministre de l'emploi et de la solidarité a en effet annoncé au début du mois d'octobre la création de 30.000 CES et 20.000 SIFE supplémentaires pour 2001, pour un coût de 180 millions d'euros, qui devrait être financé dans le prochain collectif.

Si une « rallonge » budgétaire est nécessaire pour 2001, en raison de la détérioration, récente mais rapide, de l'emploi, il paraît dès lors probable que les dotations pour 2002 ne seront pas suffisantes .

B. LE BUDGET DE L'EMPLOI A PROGRESSIVEMENT PERDU SA COHÉRENCE AU COURS DE LA LÉGISLATURE

Alors que la forte croissance des crédits alloués à la politique de l'emploi résulte essentiellement de la politique, engagée en 1993, de réduction des charges sociales, et donc de leur compensation par le budget de l'Etat auprès des organismes de sécurité sociale, le budget de l'emploi a subi de multiples modifications de son périmètre qui en ont fortement restreint la cohérence et qui nécessitent de procéder à un calcul consolidé, afin d'obtenir une vue d'ensemble et à peu près sincère du coût de la politique de l'emploi .

1. La disparition de la compensation des exonérations de charges sociales du budget de l'emploi

La politique d'allègement des charges sociales pesant en particulier sur les emplois peu qualifiés a connu une montée en charge progressive, notamment à partir de la mise en place, en 1993, de la ristourne dégressive sur les bas salaires, dite « ristourne Juppé ».

La compensation par le budget de l'Etat de ces exonérations de cotisations sociales est, en très grande partie, à l'origine de la croissance du budget de l'emploi, passé de 12,87 milliards d'euros (84,42 milliards de francs) en 1993 à 22,93 milliards d'euros (150,41 milliards de francs) en 1997, soit une progression de 78,2 % en quatre ans.

Au cours de la même période, en effet, le montant des exonérations de cotisations sociales compensées est passé de 1,84 milliard d'euros (12,07 milliards de francs) à 10,17 milliards d'euros (66,71 milliards de francs), en hausse de 452,7 % !

Logiquement, une part croissante des crédits inscrits au budget de l'emploi était consacrée au financement de ces compensations d'exonérations de charges sociales, de 14,3 % en 1993 à 44,4 % en 1997.

Toutefois, la politique de réduction uniforme et autoritaire du temps de travail décidée par le gouvernement à partir de 1997 a conduit ce dernier à procéder à de multiples modifications du périmètre du budget de l'emploi.

Certes, la première, intervenue en loi de finances initiale pour 1999, allait dans le bon sens, puisqu'elle consistait en un transfert des crédits finançant la « ristourne Juppé », soit environ 6,10 milliards d'euros (40 milliards de francs), du budget des charges communes vers le budget de l'emploi.

Mais, dès l'année suivante, la création du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC), destiné à financer les allégements de charges liés aux 35 heures, s'est traduite par une débudgétisation massive, le budget de l'emploi se voyant priver, au profit du FOREC, des crédits destinés à compenser les exonérations de cotisations sociales. Cette orientation a été systématisée en 2001.

Dès lors, non seulement le montant du budget de l'emploi a diminué, mais surtout, il a de moins de moins reflété le principal axe de la politique de l'emploi, c'est-à-dire la réduction du coût du travail désormais liée à la réduction du temps de travail.

Alors que la compensation des exonérations de charges représentait 38,5 % des crédits du budget de l'emploi en 1999, elle n'en représentera plus que 14,8 % en 2002.

2. Le coût total de la politique de l'emploi

Dès lors, le budget de l'emploi a indéniablement perdu en cohérence, au point d'être devenu peu lisible : il est devenu muet sur le coût des 35 heures, présentées comme la principale mesure gouvernementale en faveur de l'emploi.

Le tableau ci-après illustre les conséquences pratiques de cette débudgétisation massive : le coût de la réduction du temps de travail comme celui des allégements du coût du travail n'ont plus aucune signification à la lecture du budget de l'emploi :

Cet indicateur de coût montre bien que le budget de l'emploi ne finance plus les dispositifs de réduction du temps de travail qu'à hauteur de 39,33 millions d'euros (258 millions de francs) en 2002, soit le montant des aides au conseil, alors que le coût des 35 heures devrait s'établir en 2002 à 15,55 milliards d'euros (102 milliards de francs), c'est-à-dire 0,25 % du total...

Votre rapporteur spécial considère, dans ces conditions, que le budget de l'emploi n'est pas sincère, et estime que le coût de la politique de l'emploi, en 2002, doit prendre en compte les crédits du budget de l'emploi mais aussi ceux du FOREC, soit 32,33 milliards d'euros (212,07 milliards de francs), après 31,60 milliards d'euros (207,26 milliards de francs) en 2001, soit une progression de 2,3 % .

3. Comme prévu, les 2,29 milliards d'euros de l'UNEDIC ne seront pas affectés à l'emploi

Conformément à la loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, l'UNEDIC doit procéder, à la suite de la nouvelle convention d'assurance-chômage, au versement à l'Etat de 2,29 milliards d'euros (15 milliards de francs), soit 1,07 milliard d'euros (7 milliards de francs) rattachés à l'exercice 2001, et 1,22 milliard d'euros (8 milliards de francs) rattachés à l'exercice 2002.

Ces recettes non fiscales viendront abonder le budget général, et, dès lors, ne seront pas affectées, comme l'avait démontré le Sénat, à des mesures en faveur de l'emploi , conformément aux souhaits exprimés par les partenaires sociaux à l'occasion de la conclusion de la nouvelle convention d'assurance-chômage, mais aussi aux précisions du gouvernement qui, dans l'exposé des motifs du projet de loi susmentionné, donnait de claires indications dans ce sens.

Une fois encore, le gouvernement a volontairement cherché à tromper la représentation nationale.

C. LES EMPLOIS-JEUNES : UN DOSSIER LAISSÉ AU PROCHAIN GOUVERNEMENT

1. Des crédits importants mais traditionnellement mal calibrés, finançant un nombre d'emplois-jeunes incertain

Pour la première fois depuis le lancement du dispositif, les dotations allouées aux emplois-jeunes diminuent, de 3,6 %, s'établissant à 3,23 milliards d'euros (21,19 milliards de francs).

Il convient toutefois de noter que ce chapitre budgétaire fait traditionnellement l'objet d'une importante surdotation, puis d'une régulation non moins importante en cours d'exercice . Ainsi, la Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000, note que « les dépenses nettes ont été inférieures de plus de 610 millions d'euros (4 milliards de francs) aux crédits ouverts en LFI 2000 ».

De surcroît, selon des informations communiquées à votre rapporteur spécial par le ministère de l'emploi et de la solidarité, la gestion 2000 s'est soldée par 53,40 millions d'euros (environ 350 millions de francs) de crédits non utilisés, reportés sur 2001. En outre, les versements effectués au CNASEA en 2000 ont dégagé un reliquat de 4,24 millions d'euros (27,81 millions de francs).

L'année 2001 ne fait pas exception à la règle, puisque, jusqu'à présent, environ 230 millions d'euros n'ont pas été consommés.

Cette surdotation régulière suscite une double interrogation, la première sur la capacité du gouvernement à atteindre les objectifs qu'il s'est fixés en matière d'embauches d'emplois-jeunes, la seconde sur le nombre réel d'emplois-jeunes.

En effet, le gouvernement a régulièrement modifié ses objectifs en matière d'emplois-jeunes. Au départ, notamment lors de l'examen de la loi du 16 octobre 1997, il avait affiché l'ambition de parvenir, à la fin 2002, au recrutement de 350.000 emplois-jeunes. Puis cet objectif a été avancé à la fin 2000, puis de nouveau repoussé, en renvoyant la réalisation à la date initialement fixée, soit fin 2002 ! Il convient de rappeler que, l'année dernière, le gouvernement avait affirmé qu'il parviendrait à atteindre son objectif de 350.000 emplois-jeunes à la fin 2001...

Désormais, son objectif a changé de nature : il ne s'agit plus de mesurer le dispositif en stock mais en flux. Ainsi les documents budgétaires pour 2002 indiquent-ils que ce dispositif doit viser à « porter à 360.000 à la fin 2002, le nombre des jeunes qui auront bénéficié du programme depuis sa création » ^{1( * )} .

Le tableau ci-dessous indique le nombre d'emplois-jeunes embauchés au 30 juin dernier, sans que l'on ne sache plus très bien s'il s'agit d'un stock ou d'un flux :



Il convient par ailleurs de garder à l'esprit que le budget de l'emploi ne regroupe pas l'ensemble des crédits destinés au financement des emplois-jeunes.

Le tableau ci-dessous récapitule l'ensemble des sections budgétaires qui supportent le coût des emplois-jeunes en 2002 :



Le coût total des emplois jeunes en 2002 s'élève donc à 3,67 milliards d'euros (24,05 milliards de francs).

Encore ne s'agit-il là que du coût supporté par le budget général. Il conviendrait d'y ajouter les diverses sources de cofinancements.

Sur l'ensemble de la législature, ce dispositif aura coûté plus de 13 milliards d'euros (près de 86 milliards de francs).

2. La question toujours non réglée de l'avenir des emplois-jeunes

La question essentielle concerne toutefois le devenir des jeunes ainsi recrutés.

Le 6 juin dernier, le gouvernement a annoncé un plan de « consolidation » visant à pérenniser le dispositif.

Différentes mesures sont prévues en fonction des secteurs concernés : les associations, les collectivités territoriales, les entreprises et les établissements publics.

Il s'agit généralement d'accorder des aides modulables au cas par cas en fonction des besoins des services et des activités, plus ou moins solvabilisables. D'une manière générale, ces dispositions, visiblement non finalisées, sont d'une grande complexité, et vont très certainement se traduire par une intense activité administrative...

En outre, certaines de ces mesures d'aides financières, entraîneront des dépenses nouvelles, non pas en 2002 mais à compter de 2003.

Bref, les emplois seront consolidés - et les dépenses pérennisées ! - mais on ne sait toujours pas ce que deviendront les jeunes. Il faut d'ailleurs probablement voir dans cette incertitude quant à leur avenir la raison de la récente manifestation des aides-éducateurs...

Votre rapporteur spécial en vient donc une fois encore à s'inquiéter de la probable intégration d'une part conséquente des emplois-jeunes dans la fonction publique , d'autant plus que de très fortes pressions syndicales ne manqueront probablement pas de s'exercer en ce sens. Du reste, dans la fonction publique territoriale notamment, il est déjà prévu que les cadres d'emploi seront adaptés afin d'offrir un débouché statutaire aux emplois-jeunes, tandis que des concours spécifiques, dits de « troisième voie », seront organisés dans le même but.

UN RETOURNEMENT DURABLE
DU MARCHÉ DU TRAVAIL ?

I. LA FIN DE L'AMÉLIORATION DE LA SITUATION DE L'EMPLOI

A. LA PERSPECTIVE DU PLEIN EMPLOI S'ÉLOIGNE

Depuis juin 1997, la situation du marché du travail s'est nettement améliorée, le taux de chômage passant de 12,3 % à cette date à 8,8 % en juin dernier, soit un recul de 3,5 points en quatre ans.

Par ailleurs, le nombre de demandeurs d'emploi en fin de mois inscrits à l'ANPE (catégorie 1) a suivi la même tendance : ils étaient 3,14 millions en juin 1997, et 2,08 millions en juin 2001 (2,33 millions en juin 2000).

Le gouvernement, sans doute quelque peu grisé par ces bons résultats de nature conjoncturelle, s'était alors fixé comme objectif de parvenir au plein emploi. La forte incertitude économique consécutive aux attentats du 11 septembre dernier aux Etats-Unis a mis en évidence le caractère présomptueux de ces déclarations hâtives.

En effet, depuis le mois de mai dernier, les chiffres du chômage se détériorent régulièrement , le nombre de chômeurs ayant progressé de 5.500 en mai, de 8.500 en juin, de 39.600 en juillet, de 11.100 en août, de 13.100 en septembre et de 26.900 en octobre. La France a donc vu le nombre de ses chômeurs croître de 104.700 en six mois , alors que l'amélioration des chiffres du chômage avait été quasiment ininterrompue depuis l'été 1997.

Cette évolution a ramené le taux de chômage à 9 % ^{2( * )} de la population active, soit le niveau atteint à la fin de l'année 2000, tandis que de nombreux économistes prévoient un taux de chômage de 9,5 % à la fin du 1 ^er semestre 2001.

B. EN FAIT, LA SITUATION DE L'EMPLOI EN FRANCE N'A JAMAIS ÉTÉ AUSSI BONNE QUE LE GOUVERNEMENT A BIEN VOULU LE DIRE

1. Le chômage français reste à un niveau élevé

Selon Eurostat, l'office statistique des Communautés européennes, le taux de chômage au mois d'août dernier était de 8,5 % de la population active en France.

Il reste donc supérieur tant au taux de chômage dans l'Union européenne, 7,6 %, qu'à celui de la zone euro, 8,3 %.

Au sein de la zone euro, la France a le taux de chômage le plus élevé, juste derrière l'Espagne (13 %) et la Finlande (9 %), tandis que certains Etats-membres ont de bien meilleurs résultats : 7,9 % en Allemagne, 6,8 % en Belgique, 3,8 % en Irlande, 2,2 % aux Pays-Bas. Au Royaume-Uni, le taux de chômage est de 5,1 %, et de 4,8 % en Suède. Or, dans tous ces pays, les gouvernements n'ont ni créé des emplois-jeunes, ni imposé la réduction du temps de travail.

Hors d'Europe, le Japon bénéficie d'un taux de chômage de 5 %, et les Etats-Unis de 4,6 %, bien que la tendance, dans ces deux pays, soit à la remontée du chômage.

Le graphique ci-dessous illustre bien la position de la France en matière d'emploi au sein de l'Union européenne, c'est-à-dire « en fin de classe », devançant seulement la Finlande et l'Espagne :

2. L'amélioration de la situation de l'emploi est relativement inégale

En effet, si le taux de chômage s'établissait, en moyenne, à 9 % de la population active en août dernier, celui des hommes s'élevait à 7,5 % mais celui des femmes à 11 %. Les femmes de 25 ans à 49 ans, avec un taux de chômage de 110,6 % à cette époque, connaissaient également une situation plus défavorable que la moyenne.

Par ailleurs, si le chômage des jeunes a diminué, grâce à la création massive d'emplois-jeunes en particulier, il reste plus élevé que la moyenne nationale : 16,8 % pour l'ensemble des moins de 25 ans, 15,2 % pour les hommes de la même tranche d'âge, et 18,8 % pour les femmes, soit plus du double de la moyenne.

Comme l'a lui-même indiqué le ministère de l'emploi et de la solidarité, à l'occasion de la présentation des chiffres du chômage en août 2001, « le chômage de longue durée cesse de diminuer », le nombre de demandeurs d'emploi inscrits depuis un an ou plus à l'ANPE ayant augmenté de 0,8 % entre la fin juillet la fin août 2001.

L'analyse du Conseil économique et social :

relativiser l'amélioration de la situation de l'emploi

Dans son rapport sur la conjoncture au 1 ^er semestre 2001, le Conseil économique et social, sur les conclusions de M. Pierre Gadonneix, considérait que « ce récent retournement de tendance, toutefois, ne doit pas faire illusion : plus de 80 % des emplois créés depuis 1997 dans le secteur marchand l'ont été à un niveau de salaire inférieur à 1,3 fois le SMIC [...] . Par ailleurs, la précarité de l'emploi reste un phénomène très préoccupant, qui se transforme sans doute plus qu'il ne se résorbe. En témoigne, notamment, la constitution progressive d'une catégorie de « travailleurs pauvres », pour la plupart titulaires d'un emploi à temps partiel, que la croissance a sauvés du chômage, mais pas du dénuement ».

De surcroît, le rapport insistait sur le fait que « le recul simultané du chômage et de la précarité de l'emploi ne doit pas faire oublier la persistance d'un chômage de masse », avec l'existence de plus de 2 millions de chômeurs.

Le rapport mettait également en évidence « l'ampleur du phénomène de sous-activité en France ». En effet, le taux d'activité demeure à un niveau faible en France, soit 68,8 % de la population active totale en 1999, contre 80,6 % au Danemark, 75,1 % au Royaume-Uni, 74 % aux Etats-Unis, 72,6 % aux Pays-Bas.

Les taux d'activité « apparaissent particulièrement bas aux âges de transition entre activité et inactivité, c'est-à-dire au début et à la fin de la vie active ». Ainsi, en 1999, le taux d'activité s'établissait à 36 % chez les 15-24 ans. Pour les 55-64 ans, il était de 40 % chez les hommes et de 25 % chez les femmes, contre 63 % et 49 % aux Etats-Unis.

3. Le niveau élevé du chômage structurel en France

Si le taux de chômage a reculé de plus de trois points depuis 1997, il semble que ce mouvement se heurte au socle du chômage structurel, évalué à 8 % de la population active en France par la Caisse des dépôts et consignations, contre 3 % aux Etats-Unis.

Le taux de chômage structurel en France

Le taux de chômage structurel est une notion difficile à définir ainsi qu'à mesurer. Dans la plupart des cas, le chômage structurel est assimilé au NAIRU ^{3( * )} , c'est-à-dire la taux de chômage qui ne provoque ni fortes tensions salariales ni accélération de l'inflation. Son évaluation s'appuie sur des estimations économétriques de salaires en fonction de l'inflation et du taux de chômage.

Le tableau suivant récapitule les estimations récentes du NAIRU pour la France. On s'aperçoit qu'elles se situent dans une fourchette relativement large, allant de 8 % à 12 %.

Estimation récente du NAIRU en France

Cotis (1997)	10 %
Heyer (1999)	9,1 %
FMI (1999)	10 %
Irac (1999)	10/11 %
L'Horty-Rault (1999)	12 %
Artus (2000)	8 %
Richardson (2000)	10,1 %

L'OCDE, sous la direction du professeur Richardson, a réalisé des comparaisons internationales en matière de NAIRU. Si les comparaisons internationales sont toujours délicates à manier, elles présentent pourtant le mérite d'indiquer une tendance. Or, il apparaît que le NAIRU, en France, se situe à un niveau bien plus élevé que celui d'autres pays industrialisés :

Japon	États-Unis	Allemagne	France	Italie	Espagne
3,9 %	5,2 %	7,8 %	10,1 %	10,4%	15,4 %

Ainsi, la baisse actuelle du chômage serait de nature conjoncturelle, la croissance permettant des créations d'emplois jusqu'au seuil de 8 % de chômage. En deçà, le chômage ne diminuerait plus.

En revanche, comme le montre la situation actuelle, il peut de nouveau croître, en cas de ralentissement de la croissance.

II. LES 35 HEURES : QUELS EFFETS SUR L'EMPLOI ?

A. DES PROCÉDÉS MÉTHODOLOGIQUES TRÈS CONTESTABLES

Le rapport économique, social et financier, accompagnant le projet de loi de finances pour 2002, comporte une fiche intitulée « les effets de la réduction du temps de travail entre 2000 et 2002 ».

Cette fiche comporte quatre points, dont un consacré aux emplois créés par les 35 heures. Or, ce point, s'il indique que « la RTT permettrait de créer plus de 300.000 emplois sur la période 1999-2000 », est rédigé en termes extrêmement généraux.

La même fiche souligne que, « en glissements annuels, la baisse de la durée effective du travail serait de 1,7 % en 2000, 0,8 % en 2001 et 0,7 % en 2002 ».

Par ailleurs, elle chiffre les effectifs (en millions) des entreprises passées aux 35 heures de la façon suivante :



Il convient toutefois de rappeler que, au cours de l'année 2001, votre rapporteur spécial a effectué un contrôle sur pièces et sur place relatif aux modalités de financement, aux effets sur l'emploi et à la mise en oeuvre par les services de l'Etat de la réduction du temps de travail ^{4( * )} .

Il a notamment montré que le « bilan » des 35 heures présenté par le gouvernement est sujet à caution.

Un mode de calcul invérifiable

Votre rapporteur spécial, dans son rapport précité, portait le jugement suivant sur la comptabilisation des emplois liés aux 35 heures :

« En réalité, cette belle architecture technocratique dissimule une réalité beaucoup plus simple, tellement simple que votre rapporteur pourrait la qualifier d' artisanale .

En effet, si le ministère de l'emploi et de la solidarité ne parvient pas à distinguer les emplois créés et les emplois préservés par la réduction du temps de travail, c'est que ce décompte ne repose, contrairement à ce qu'il voudrait faire croire, sur rien de scientifique.

Au contraire, le bilan dressé chaque mois par le ministère s'appuie sur le dénombrement des accords et des conventionnements intervenus au sein des entreprises. Or, ce recensement n'aboutit qu'à additionner des données administratives telles qu'elles apparaissent dans les accords conclus au sein des entreprises entre la direction et les syndicats.

Si ces accords mentionnent la création ou la préservation d'un certain nombre d'emplois, ces informations purement indicatives seront avancées par le ministère comme autant de résultats à mettre au compte des 35 heures. Mais jamais la réalité du contenu des accords n'est vérifiée, car elle ne peut pas l'être, sauf à soumettre les entreprises à de multiples contrôles tatillons : à la limite, les emplois dont la création est prévue par les accords pourraient ne jamais être effectivement créés.

Comme l'a indiqué un haut-fonctionnaire auditionné par votre rapporteur, le bilan ministériel des 35 heures « ne donne que des chiffres apparents de créations d'emplois » : en réalité, il ne résulte pas de l'observation mais de la « spéculation ».

Il a d'ailleurs expliqué que ce phénomène était davantage marqué pour la « loi Aubry II », dont le suivi statistique est plus indicatif encore que celui de la première loi.

Il a ainsi pu conclure : « dans les faits, la réduction du temps de travail est moindre que dans les chiffres ».

Et il est à craindre qu'il n'en soit de même pour ses effets sur l'emploi...

D'ailleurs, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, dans ses hypothèses de travail, réduit de moitié le nombre des emplois apparemment créés ou préservés, pour approcher la connaissance des effets nets de la réduction du temps de travail. Ainsi, pour une entreprise de 100 salariés qui conclut un accord de réduction du temps de travail prévoyant la création de 6 emplois, Bercy considère que l'effet des 35 heures n'est pas de 6 %, mais de 3 % ! ».

B. LE RECUL DU GOUVERNEMENT SUR LE CAS DES PETITES ENTREPRISES

Un débat s'était engagé, y compris au sein du gouvernement, sur la nécessité d'assouplir le passage aux 35 heures des entreprises de 20 salariés. Il convient de rappeler que le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Laurent Fabius, a été le porte-parole de ceux qui militaient en faveur d'un tel assouplissement ^{5( * )} .

Le Premier ministre a finalement arbitré en ce sens. En effet, le décret n° 2001-941 du 15 octobre 2001 précise le dispositif transitoire dont bénéficie les entreprises de 20 salariés et moins, soumises aux « lois Aubry » au 1 ^er janvier prochain.

Désormais, pour ces entreprises, le décret relève, de façon transitoire, le contingent auquel elles sont soumises (actuellement 130 heures).

Ce contingent est fixé, sauf accord collectif étendu fixant un contingent inférieur ou supérieur :

- pour 2002, à 180 heures ;

- pour 2003, à 170 heures ;

- à compter de 2004, à 130 heures.

Le tableau ci-après récapitule l'application des 35 heures dans les petites entreprises :

III. LE PROJET DE LOI DE MODERNISATION SOCIALE

En premier lieu, le projet de loi de modernisation sociale vise à mettre fin au recours de travailleurs temporaires ou de travailleurs sous contrat à durée déterminée comme mode permanent de gestion des effectifs. On observe en effet des situations prolongées de recours excessif à l'emploi temporaire qui se traduit par le fait que 10 % des entreprises de plus de 20 salariés ont en permanence plus de 20 % de leurs effectifs occupés sous une forme temporaire d'emplois.

Le projet de loi vise à prévenir cet abus et à favoriser l'accès à des emplois durables de salariés en situation précaire : calcul plus strict du délai de carence entre deux contrats sur un même poste ; relèvement du taux de l'indemnité de précarité pour les contrats à durée déterminée de 6 à 10 % ; amélioration de l'égalité de traitement entre travailleurs permanents de l'entreprise et travailleurs précaires ; possibilité pour un salarié en contrat limité de rompre avant le terme pour être embauché en contrat à durée indéterminée ; information du salarié sur les emplois permanents disponibles dans l'entreprise.

Il est enfin prévu de donner aux institutions représentatives du personnel la possibilité de saisir l'inspecteur du travail en cas d'abus afin d'engager l'employeur dans un plan de résorption de l'emploi précaire établi avec le comité d'entreprise.

En second lieu, le projet de loi de modernisation sociale comprend un important volet relatif à la prévention des licenciements et au traitement des restructurations économiques et sociales. Il propose des solutions conformes au projet de la directive européenne sur l'information et la consultation des travailleurs.

Le projet de loi de modernisation sociale tend à améliorer la prise en compte des conséquences des restructurations sur l'emploi à travers deux orientations :

créer les conditions d'une concertation accrue dans l'entreprise à la hauteur des enjeux soulevés par les restructurations , ce qui conduit à préciser le droit d'information et d'intervention des salariés et de leurs représentants.

Les compétences des instances représentatives du personnel sont renforcées, puisque le comité d'entreprise doit être informé préalablement à toute annonce publique et consulté sur le motif économique d'un projet de restructuration et de compression d'effectifs, puis sur la qualité du plan de sauvegarde de l'emploi. Ainsi, au cours de la consultation préalable, le comité d'entreprise peut formuler des propositions alternatives en étant assisté d'une expertise. L'employeur doit fournir une argumentation motivée sur ces propositions. Lorsque le projet concerne plus de 100 salariés, le comité d'entreprise peut saisir un médiateur pour appuyer par un avis les organes de direction de l'entreprise, dont le chef gardera toute la responsabilité, et établir une étude d'impact social et territorial. L'entreprise est, en outre, dans l'obligation d'informer immédiatement les sous-traitants de tout projet de restructuration.

étendre la responsabilité sociale des chefs d'entreprise et la protection de l'emploi des salariés

L'idée force du projet de loi de modernisation sur cette question des restructurations est :

- d'une part, qu'il convient de renforcer la logique de prévention en amont : dispositions relatives à la validation des acquis de l'expérience ou dispositions visant à favoriser en continu le comportement d'anticipation de l'évolution des compétences, collectives au niveau des branches et des entreprises ou individuelles, pour assurer le maintien de l'employabilité et encourager le développement professionnel de chaque salarié (gestion prévisionnelle des emplois et des compétences) ;

- d'autre part, qu'il convient de proposer et d'étudier toutes les solutions alternatives aux suppressions d'emploi. Les licenciements économiques constituent l'ultime recours. Il s'agit notamment d'engager les employeurs à conclure ou négocier un accord sur la réduction du temps de travail, préalablement à tout plan social.

Le projet de loi renforce par ailleurs la responsabilité des entreprises à l'égard des salariés et des territoires affectés par les restructurations.

La définition du licenciement économique est resserrée. Celle-ci prend en compte les difficultés économiques et admet également pour l'entreprise la nécessité de s'adapter aux évolutions technologiques et de se réorganiser pour assurer son activité et la sauvegarder à court et à moyen terme.

Le projet de loi vient donner plus de force au droit au reclassement des salariés pour motif économique. Le devoir de formation et d'adaptation de l'employeur est accru, et le droit au reclassement se traduit par une proposition d'accès au congé de « reclassement » d'une durée maximale de 9 mois pour les salariés des entreprises de 1.000 salariés ou plus, financé par l'employeur. Dans les petites et moyennes entreprises, les salariés pourront engager, avec l'aide de l'ANPE et de l'UNEDIC, des actions de préparation au reclassement, pendant la durée de leur préavis, leur permettant de démarrer les bilans nécessaires d'évaluation de compétences et un accompagnement personnalisé au cours de cette période. Ce dernier aspect a été introduit après discussion avec les partenaires sociaux lors du dernier examen du projet de loi au Sénat. Il autorise ainsi une mise en oeuvre anticipée du PARE favorable à un retour plus rapide à l'emploi.

Le doublement de l'indemnité minimum légale de licenciement en cas de licenciement économique renforce également les responsabilités des entreprises.

Enfin, l'entreprise doit apporter une contribution à la réactivation du bassin d'emploi frappé par des fermetures totales ou partielles de sites de production et d'emploi, soit directement, soit au travers d'une participation financière auprès d'organismes s'engageant à respecter un cahier des charges.

Au total, ce projet de loi va considérablement allonger les procédures de licenciement, sans rien changer sur le fond, c'est-à-dire la situation économique des entreprises, et va se traduire par une « judiciarisation » accrue des relations du travail. Ses conséquences seront donc inverses de celles qui sont poursuivies par le gouvernement, puisqu'il va rendre plus complexes et plus longues les mesures de redressement de l'entreprise.

C'est d'ailleurs pour cette raison, que le projet de loi de modernisation sociale a fait la quasi-unanimité contre lui, non seulement de la part des chefs d'entreprise, mais aussi d'un grand nombre de responsables politiques, à commencer par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.