IV. LE FINANCEMENT DE L'INTERCOMMUNALITÉ

A. LA RÉPARTITION DE LA DGF DES STRUCTURES INTERCOMMUNALES

Le financement de l'intercommunalité devient depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale un sujet dont l'importance qu'il a pris dans les débats parlementaires ou au comité des finances locales est sans rapport avec la masse financière qu'il représente.

En 2001, le prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la dotation globale de fonctionnement s'élevait à 17.708 millions d'euros, dont seulement 1.503 millions d'euros ont servi à financer les structures intercommunales, soit 8,5 % du total.

La DGF des structures intercommunales en 2001

B. LE FINANCEMENT DES COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION EST MIS À LA CHARGE DE LA DCTP, DE LA DSU ET DE LA DSR

L'article 22 du présent projet de loi de finances propose de modifier le mode de financement des communautés d'agglomération tel qu'il avait été défini par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

Cette loi avait pris le parti d'éviter que le financement des communautés d'agglomération ne se traduise par une augmentation de la dotation d'intercommunalité susceptible de réduire les sommes disponibles au titre de la dotation de solidarité urbaine et de la dotation de solidarité rurale.

Par conséquent, en application de l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales, les communautés d'agglomération étaient financées par :

- la DGF, à hauteur des sommes correspondant à la DGF perçue par les structures intercommunales avant leur transformation en communautés d'agglomération ;

- un prélèvement sur les recettes de l'Etat qui assure la prise en charge du surcoût des communautés d'agglomération issues de la transformation d'établissements publics de coopération intercommunale existants et la totalité du coût des communautés d'agglomération créés ex nihilo. Le montant de ce prélèvement sur recettes s'établissait initialement à 76,22 millions d'euros et a été porté par la loi de finances pour 2001 à 182,94 millions d'euros ;

- dans l'hypothèse où ces sommes seraient insuffisantes, le complément est trouvé par prélèvement sur la DCTP. En 2001, ce prélèvement s'élevait à 126 millions d'euros.

La loi du 12 juillet 1999 avait limité la possibilité de recourir à la DCTP aux années 2000 et 2001.

A compter de 2002, il convenait de trouver de nouvelles sources de financement. Le système proposé par le gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale présente deux défauts :

- il maintient le prélèvement sur la DCTP , en gelant son montant à son niveau de 2001 ;

- il intègre dans la DGF des EPCI les sommes correspondant au financement « hors DGF » des communautés d'agglomération en 2001, sans prévoir les crédits permettant de financer l'augmentation du coût des communautés d'agglomération entre 2001 et 2002. Par conséquent, compte tenu des mécanismes de répartition de la DGF, ce coût sera pris en charge par une réduction à due concurrence des sommes disponibles au titre de la DSU et de la DSR .

Le manque à gagner pour ces deux dotations devrait s'établir à environ 150 millions d'euros (près d'un milliard de francs).

Le dispositif proposé cumule donc les défauts :

- il instaure ce que le législateur de 1999 avait souhaité éviter : une pénalisation de la DSU et de la DSR par le financement des communautés d'agglomération ;

- il revient sur le principe selon lequel la DCTP ne peut pas financer les communautés d'agglomération au delà de 2001.

C. LES RÉFORMES NÉCESSAIRES

Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, l'intercommunalité a connu une accélération de son développement.

Au 1 er janvier 2001, 2.000 EPCI étaient constitués, regroupant 23.485 communes et 40 millions d'habitants. Ces structures intercommunales exercent des compétences de plus en plus lourdes.

L'émergence irrémédiable du fait intercommunal doit conduire à revoir la place de la dotation d'intercommunalité au sein des mécanismes de répartition de la DGF des communes, sachant que le maintien d'un lien entre les DGF des communes et celle des structures intercommunales est nécessaire, et par une modification des critères de répartition de l'enveloppe.

Le poids croissant de la dotation d'intercommunalité au sein de la dotation d'aménagement de la DGF conduit à la multiplication des financements « hors DGF », tantôt au bénéfice des structures intercommunales, tantôt au bénéfice des dotations de solidarité (dotation de solidarité urbaine et dotation de solidarité rurale), afin d'éviter que le financement de l'intercommunalité ne soit réalisé au détriment des dotations de solidarité versées aux communes.

Cependant, avec le développement durable de l'intercommunalité, cette politique de « rustines » ne sera pas soutenable longtemps, d'autant plus que ses inconvénients sont réels. Les communes doivent en effet attendre, chaque année, les débats au Parlement, pour savoir si les différents abondements seront reconduits, ce qui nuit à la prévisibilité de l'évolution de leurs recettes.

Les structures intercommunales exercent des compétences que les communes n'exercent plus. Pourtant, la DGF des communes n'est aucunement affectée par la modification du partage des compétences entre elles et leurs établissements publics de coopération. Il serait judicieux que le lien entre la DGF des communes et la dotation d'intercommunalité repose sur un jeu de « vases-communiquants » entre la dotation forfaitaire et la dotation d'intercommunalité plutôt que, comme c'est le cas actuellement, sur un lien entre les structures intercommunales et les dotations de solidarité.

Les modalités de répartition de la DGF des EPCI, conçues au début des années 90 pour encourager le développement de l'intercommunalité, ne sont plus adaptées à un paysage intercommunal stabilisé ou en voie de l'être.

Ces modalités reposent sur l'émulation entre les EPCI. Le mécanisme du coefficient d'intégration fiscale (CIF) oblige les EPCI à toujours s'intégrer davantage, sous peine de voir leurs attributions individuelles de DGF diminuer.

Une répartition basée sur la comparaison entre le degré d'intégration des EPCI appartenant à une même catégorie conduit à une forte volatilité du montant des attributions individuelles de DGF , qui interdit aux EPCI d'avoir une visibilité convenable de l'évolution de celle-ci. Cette situation devient particulièrement préjudiciable lorsque des EPCI exercent des compétences lourdes.

A l'initiative du Sénat, les communautés urbaines, la catégorie la plus intégrée, ont obtenu la mise en place d'un régime qui leur garantit la stabilité de l'évolution de leurs recettes. Il convient de réfléchir aux conditions dans lesquelles une plus grande stabilité pourrait être procurée aux autres catégories de structures intercommunales à fiscalité propre.

Cette réflexion est d'autant plus urgente que la modification de la définition du CIF à laquelle a procédé, en excluant de celui-ci les dépenses de transfert à concurrence de 10 % par an pendant dix ans, la loi du 12 juillet 1999 vient encore renforcer l'influence perturbatrice de ce critère de répartition.

Elle se traduit également par une charge de travail considérable pour les services de l'Etat puisque les transferts à exclure du CIF ne sont pas identifiés dans la comptabilité M14, ce qui les oblige à examiner dans le détail, et au cas par cas, les comptes des EPCI.

La DGF des structures intercommunales est, contrairement à la DGF des communes, conçue pour être extrêmement péréquatrice puisque 85 % de son montant est réparti en tenant compte, outre la population et le CIF, du potentiel fiscal.

Cet indicateur, qui reflète les écart en matière des bases d'impositions aux quatre impôts directs locaux, est largement faussé du fait de l'obsolescence des bases.

De plus, les écarts constatés ont été profondément bouleversés par la suppression progressive de la part de l'assiette de la taxe professionnelle reposant sur les salaires. Cet inconvénient a été corrigé en introduisant dans le calcul du potentiel fiscal la compensation versée en contrepartie de la suppression de la part « salaires ».

Toutefois, la correction s'est révélée imparfaite puisque la compensation reçue par une collectivité dépend de ses bases mis aussi de son taux. Le potentiel fiscal tend désormais à mesurer moins la richesse en bases que les écarts de recettes fiscales, donnant ainsi une prime aux taux élevés.

Etrangement, l'Assemblée nationale et le gouvernement ont choisi de corriger cette difficulté, à l'article 73 de la loi de finances pour 2001, pour les seules communautés de communes à fiscalité additionnelle.

Une définition du potentiel fiscal communes à toutes les collectivités locales ou, au moins, à toutes les catégories d'établissements publics de coopération intercommunale serait préférable.

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