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Projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice

24 juillet 2002 : Justice ( rapport - première lecture )

 

 

TITRE VIII
DISPOSITIONS RELATIVES
À L'APPLICATION À L'OUTRE-MER

Article 42
(art. L. 142-5 du code de la route)
Constatation des infractions routières à Mayotte

Cet article tend à corriger une erreur intervenue dans la législation sur la constatation des infractions routières à Mayotte.

1. Le droit existant

L'article L. 142-5 du code de la route, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2000-1255 du 21 décembre 2000, complète l'article L. 130-4 du code de la route afin que les fonctionnaires de la police de Mayotte aient compétence pour constater par procès-verbal les contraventions prévues par la partie réglementaire du code, ou par d'autres dispositions réglementaires, dans la mesure où elles se rattachent à la sécurité et à la circulation routières. Ces constatations s'effectuent sans préjudice de la compétence générale des officiers et agents de police judiciaire. Elles sont régies par l'article 879-1 du code de procédure pénale.

Toutefois, l'article 12 de la loi n° 2002-3 du 3 janvier 2002 relative à la sécurité des infrastructures et systèmes de transport, en modifiant également l'article L. 130-4 du code de la route, a supprimé cette disposition concernant Mayotte. Cette suppression ne résulte pas de la volonté du législateur mais d'une simple erreur matérielle.

2. Le projet de loi

Le présent article se contente de rétablir le droit existant, tel qu'il résulte de l'ordonnance du 21 décembre 2000, mais en modifiant l'articulation entre les articles L. 130-4 et L. 142-5 du code de la route, sans apporter de modification au fond. Il précise simplement que la liste des contraventions que les fonctionnaires de police de Mayotte sont habilités à constater est fixée par décret en Conseil d'Etat.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 42 sans modification.

Article 43
Application en outre-mer et habilitation du Gouvernement
au titre de l'article 38 de la Constitution

Cet article a un double objet : d'une part, rendre applicable le présent projet de loi à Mayotte, en Nouvelle Calédonie, en Polynésie française, à Wallis et Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises ; d'autre part, habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnances diverses mesures législatives permettant l'actualisation du droit applicable outre-mer en matière judiciaire.

I. Application du projet de loi à Mayotte

Bien que le principe demeure celui de la spécialité législative231(*), l'article 3 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte a considérablement étendu le champ d'application des législations directement applicables à Mayotte.

En particulier, toutes les lois, ordonnances et décrets qui, « en raison de leur objet, sont nécessairement destinés à régir l'ensemble du territoire national », sont applicables de plein droit à Mayotte. Il en va de même des lois, ordonnances et décrets portant sur le droit pénal, la procédure pénale et la procédure administrative contentieuse et non contentieuse.

Le paragraphe I du présent article tend à inscrire dans la loi que les dispositions portant réforme du droit pénal des mineurs (titre III), tendant à simplifier la procédure pénale (titre IV), relatives au brouillage des communications téléphoniques dans les établissements pénitentiaires (article 29) et à la recherche des personnes disparues (I et II de l'article 41), sont directement applicables à Mayotte.

Cette mention, outre le fait qu'elle ne présente aucune utilité normative, risque, en contradiction avec les termes très explicites de la loi statutaire du 11 juillet 2001, de constituer un précédent créant une exigence de mention expresse d'extension dans des matières où les lois métropolitaines sont en principe applicables d'emblée.

Votre commission des Lois vous soumet donc un amendement de suppression du paragraphe I.

II. Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnances

1. Contrôle du respect des conditions fixées à l'article 38 de la Constitution

Selon l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité (délai d'habilitation), des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Les ordonnances entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation. Une fois le délai d'habilitation expiré, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif.

Comme l'a indiqué le Conseil constitutionnel, le Gouvernement doit spécifier avec précision la finalité des mesures qu'il entend prendre sur le fondement de l'habilitation (décision n° 77-72 DC du 12 janvier 1977) et les mesures relevant du champ de la loi organique sont exclues de la délégation (décision n° 81-134 DC du 5 janvier 1982) ; cette limite est importante car les statuts des territoires d'outre-mer et de la Nouvelle Calédonie, en vertu des articles 74 et 77 de la Constitution, relèvent de lois organiques. Enfin, la possibilité de la délégation ne vaut que pour un laps de temps limité (voir infra, IV).

Le respect formel des dispositions de l'article 38 de la Constitution semble donc assuré.

2. Le champ d'application de l'habilitation

a) L'application du présent projet de loi

Le 1° du paragraphe II du présent article tend à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures de nature législative permettant de rendre applicable le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice, le cas échéant avec les adaptations nécessaires, en Nouvelle Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

Concernant Mayotte, seules les titres Ier (programmation) et II (justice de proximité), les chapitres II à IV du titre V (hospitalisation des personnes détenues atteintes de troubles mentaux, placement sous surveillance électronique, répartition des détenus), les articles 38 à 40 (assistants de justice au tribunal administratif, droit des victimes d'être assistées d'un avocat commis d'office, aide juridictionnelle sans condition de ressources pour les victimes de certains crimes) et le III de l'article 41 (recherche de personnes disparues) du présent projet de loi feront l'objet d'une ou plusieurs ordonnances.

b) L'application de la loi du 8 février 1995

L'ordonnance devra rendre applicables en Nouvelle Calédonie, en Polynésie française, à Wallis et Futuna, dans les Terres australes et antarctiques françaises et à Mayotte, avec les adaptations nécessaires, les dispositions des articles 20 à 26 de la loi ° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative.

Ces articles sont relatifs aux assistants de justice nommés auprès des magistrats des tribunaux d'instance, des tribunaux de grande instance et des cours d'appel (article 20) ; aux conciliateurs et médiateurs (article 21) ; à la répartition des frais de la médiation entre les parties (article 22) ; à la durée de la mission de conciliation ou de médiation (article 23) ; à l'obligation du secret s'imposant aux conciliateurs et médiateurs (article 24) ; à l'homologation par le juge en cas d'accord (article 25) ; à l'exclusion de la conciliation et de la médiation en matière pénale et au renvoi à un décret en Conseil d'Etat (article 26).

c) Intégration d'agents polynésiens et mahorais des services pénitentiaires

Le 3° du paragraphe II du présent article tend à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures législatives permettant d'intégrer dans la fonction publique de l'Etat les agents du territoire de la Polynésie française et ceux de la collectivité départementale de Mayotte affectés dans les services pénitentiaires. Douze personnes sont concernées en Polynésie française et une quarantaine à Mayotte, où il s'agit de l'application de l'article 65 de la loi du 11 juillet 2001232(*).

d) Transformation du conseil du contentieux administratif de Wallis et Futuna en tribunal administratif

Le 4° du paragraphe II du présent article autorise le Gouvernement à supprimer par ordonnance le conseil du contentieux administratif des îles Wallis et Futuna et à y rendre applicables les dispositions législatives du code de justice administrative.

Créé par les décrets des 5 août et 7 septembre 1881, le conseil du contentieux administratif du territoire des îles Wallis et Futuna est également régi par la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 portant organisation des pouvoirs publics dans ce territoire d'outre-mer. En application de l'article 20 de la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986 fixant les règles garantissant l'indépendance des membres des tribunaux administratifs, il est présidé depuis 1990 par le président du tribunal administratif de Nouméa.

Sa compétence est limitée au contentieux local de pleine juridiction, aux recours pour excès de pouvoir exercés contre les décisions individuelles des autorités locales et aux litiges de plein contentieux auxquels l'Etat est partie et provoqués par la gestion de son domaine public, ainsi que relatifs aux marchés passés ou aux travaux publics exécutés pour son compte.

III. Consultation pour avis sur les projets d'ordonnance

Le 1° du paragraphe III du présent article indique quelles autorités seront consultées sur les projets d'ordonnance, en renvoyant aux lois statutaires. Il s'agit d'une mesure non normative mais ayant une valeur pédagogique.

En Polynésie française, l'article 32 de la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie dispose que le conseil des ministres est obligatoirement consulté sur les dispositions réglementaires prises par l'Etat dans le cadre de sa compétence et touchant à l'organisation particulière de la Polynésie française. Le conseil des ministres dispose d'un délai d'un mois pour émettre son avis.

Le présent article propose en outre que l'assemblée territoriale de Polynésie française soit également consultée. Dans la mesure où les ordonnances, bien qu'elles revêtent provisoirement un caractère réglementaire, portent sur des matières législatives, il paraît opportun que l'assemblée territoriale en ait connaissance et puisse émettre un avis233(*).

En Nouvelle Calédonie, en application de l'article 90 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, le congrès dispose d'un mois pour rendre son avis sur les projets de loi et sur les projets d'ordonnance qui introduisent, modifient ou suppriment des dispositions spécifiques à la Nouvelle Calédonie (quinze jours en cas d'urgence). Le délai expiré, l'avis est réputé avoir été donné.

A Mayotte, selon l'article L. 3551-12 du code général des collectivités territoriales, le conseil général dispose également d'un délai d'un mois (quinze jours en cas d'urgence), au terme duquel il est réputé s'être prononcé, pour émettre un avis sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions d'adaptation du régime législatif ou de l'organisation administrative des départements.

Le 2° du paragraphe III du présent article propose que l'assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna dispose d'un délai d'un mois pour rendre son avis sur les projets d'ordonnance concernant ce territoire d'outre-mer. Ce délai expiré, l'avis serait réputé avoir été donné.

IV. Délai d'habilitation

Conformément à l'article 38 de la Constitution, le paragraphe IV du présent article portant habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance fixe un double délai :

- le délai pendant lequel le Gouvernement pourra prendre la ou les ordonnances est fixé à douze mois à compter de la promulgation de la loi d'orientation et de programmation relative à la justice ;

- le délai dans lequel le Gouvernement devra avoir déposé le ou les projets de loi portant ratification de ces ordonnances est fixé à quinze mois à compter de la date de promulgation de cette loi.

Ces délais sont plus longs que ceux fixés par la loi n° 2001-503 du 12 juin 2001 portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer (neuf et douze mois).

V. La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois estime qu'il existe un risque réel, si le recours aux ordonnances se banalise, que ces dernières ne soient jamais ratifiées234(*). Elle souhaite donc l'établissement d'un calendrier prévisionnel d'inscription à l'ordre du jour des assemblées du ou des projets de loi de ratification des ordonnances dont l'examen requiert les mêmes soins que celui de tout projet de loi.

Sous cette réserve, elle vous propose d'adopter l'article 43 ainsi modifié.

*

* *

Au bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter le projet de loi.

* 231 L'applicabilité des textes législatifs à Mayotte est subordonnée à l'adoption d'une disposition expresse d'extension.

* 232 Le I de l'article 65 dispose qu'à compter du 1er janvier 2002, l'Etat prend progressivement en charge les dépenses de personnel, de matériel, de loyer, de fonctionnement et d'équipement des services qui relèvent de sa compétence.

* 233 Toutefois, sur le strict terrain juridique, il peut paraître curieux que la loi ordinaire prévoie une consultation dont le principe relève de la loi statutaire, de nature organique.

* 234 Rapport n° 295 (Sénat, 2000-2001) de M. José Balarello.