Projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République

¹ MM. Henri de Raincourt, Josselin de Rohan, Daniel Hoeffel, Gérard Longuet, Jean Puech, Jean-Pierre Fourcade, Philippe Adnot, Louis de Broissia, Paul Girod, Michel Mercier, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Philippe Richert, Alex Türk et Jean-Paul Virapoullé.

² N° 402 (Sénat, 2001-2002).

³ N° 269 (Sénat, 2001-2002).

⁴ N° 188 (Sénat, 2000-2001).

⁵ N° 302 (Sénat, 2002-2003).

⁶ N° 379 (Sénat, 2002-2003).

⁷ La loi du 3 janvier 1979 avait institué la dotation globale de fonctionnement qu'elle avait indexée sur la taxe à la valeur ajoutée. Le système de globalisation avait été étendu aux dotations d'investissement à travers le fonds de compensation de la taxe à la valeur ajoutée destiné à compenser la taxe à la valeur ajoutée payée par les collectivités locales sur leurs investissements.

⁸ Il résulte de la décision du Conseil constitutionnel n° 82-137 DC du 25 février 1982 que ces deux expressions doivent être considérées comme synonymes.

⁹ Décisions n° 82-138 DC du 25 février 1982 et n° 91-290 DC du 9 mai 1991.

¹⁰ Loi n° 72-619 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions.

¹¹ Lois n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions et n° 86-16 du 6 janvier 1986 relative à l'organisation des régions et portant modification des dispositions relatives au fonctionnement des conseils généraux.

¹² Loi n° 82-214 du 2 mars 1982 portant statut particulier pour la Corse.

¹³ Loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse.

¹⁴ Loi n° 75-1331 du 31 décembre 1975 portant réforme du régime administratif de la ville de Paris, modifiée par la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale.

¹⁵ Lois n° 76- 1212 du 24 décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte et n° 2001-616 du 11 novembre 2001 relative à Mayotte.

¹⁶ Loi n° 85-595 du 11 juin 1985 relative au statut de l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon.

¹⁷ Articles L. 2142-1 et suivants et L. 5211-49 du code général des collectivités territoriales.

¹⁸ Décision n° 67-49 du 12 décembre 1967 sur la loi n° 64-707 du 10 juillet 1967 : « le transfert de compétence d'une collectivité locale à l'Etat est une opération qui met en cause les principes fondamentaux ci-dessus énoncés et qui, par suite, relève du domaine de la loi ».

¹⁹ Selon le Conseil constitutionnel, doivent être posés par la loi : le principe d'une participation des collectivités territoriales aux dépenses de l'Etat (décision n° 71-70 sur la loi du 23 avril 1971), les règles de vote des budgets locaux (décision n° 75-84 sur la loi du 19 novembre 1975), les règles constituant le statut du personnel des collectivités territoriales (décision n° 83-165 DC du 20 janvier 1984) ou encore l'obligation de motiver certaines décisions (décision n° 88-154 sur la loi du 10 mars 1988).

De son côté, le Conseil d'Etat avait estimé dans un arrêt du 19 avril 1984, Ordre des architectes, que les règles de passation des marchés publics locaux relevaient de la loi. Le nouveau code des marchés publics, entré en vigueur en septembre 2001, a été élaboré par la voie réglementaire.

²⁰ Décision n° 82-137 DC du 25 février 1982.

²¹ Décision n°  82-149 DC du 28 décembre 1982.

²² Décision n° 87-241 DC du 19 janvier 1988.

²³ Décision n° 82-137 DC du 25 février 1982.

²⁴ Décision n° 90-274 DC du 29 mai 1990.

²⁵ Décision n° 79-104 DC du 23 mai 1979.

²⁶ J. Boulouis, Actualité juridique du droit administratif, 1982, p. 304.

²⁷ Décision n° 83-168 DC du 20 janvier 1984.

²⁸ Décisions n° 85-196 DC du 8 août 1985 et n° 87-241 du 19 janvier 1988

²⁹ Décisions n° 83-168 DC du 20 janvier 1984 et n° 98-407 du 15 janvier 1998.

³⁰ Décision n° 95-358 DC du 26 janvier 1995.

³¹ Décision n° 92-316 DC du 20 janvier 1993.

³² Décision n° 90-277 DC du 25 juillet 1990.

³³ Décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991.

³⁴ Décisions n° 84-185 DC du 18 janvier 1985, n° 93-329 du 13 janvier 1994 et n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002.

³⁵ Décision n° 83-168 DC du 20 janvier 1984.

³⁶ Décision n° 92-316 DC du 20 janvier 1993.

³⁷ Décision n° 98-407 DC du 14 janvier 1999.

³⁸ Même si l'adoption de dispositions expresses d'extension est parfois requise, en dehors de ces mesures d'adaptation fondées sur la spécificité de leur situation, concernant des textes antérieurs à 1946, dès lors qu'avant la loi de départementalisation du 19 mars 1946, ces collectivités étaient soumises au régime de la spécialité législative.

³⁹ Dispositifs dits « Perben », puis « Paul », du nom des ministres les ayant présentés, en vue d'encourager les investissements dans les départements d'outre-mer ; ou d'exonérations de cotisations sociales et d'apurement des dettes sociales et fiscales (loi d`orientation pour l'outre-mer) ; aménagements en matière de fiscalité (en matière d'octroi de mer, une taxe spécifique aux départements d'outre-mer).

⁴⁰ Décision n° 93-325 DC du 13 août 1993 portant sur la loi relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France et décision n° 97-389 DC du 2 avril 1997 portant sur la loi portant diverses dispositions relatives à l'immigration.

⁴¹ Le statut constitutionnel de la France d'outre-mer, F. Luchaire, éd. Economica, pages 66 et suivantes.

⁴² Les ordonnances n° 77-449 et 77-450 du 29 avril 1977 portant extension et adaptation de la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux et du code des communes à Mayotte ont largement étendu à Mayotte l'organisation administrative qui était celle des départements et des communes en métropole avant la loi du 2 mars 1982. L'île est divisée en cantons et communes et dispose d'un conseil général élu au suffrage universel direct pour six ans.

⁴³ En pratique, le régime d'association des PTOM se caractérise par un parallélisme assez grand avec celui concédé aux Etats ACP (Afrique-Caraïbe-Pacifique) par la convention de Lomé.

⁴⁴ Le code général des impôts de Mayotte se caractérise par l'absence d'impôt d'Etat, la prédominance d'une taxation indirecte, principalement sur les importations (taxe à la consommation et taxe intérieure, la TVA n'existant pas) et l'absence de fiscalité au profit des communes.

⁴⁵ Loi n° 46-451 du 19 mars 1946 tendant au classement comme départements français de la Guadeloupe, de la Martinique, de La Réunion et de la Guyane française

⁴⁶ L'une de douze jours menée par M. le Président Jacques Larché en Guyane, en Martinique et en Guadeloupe, l'autre à Mayotte et à La Réunion, conduite par M. José Balarello.

⁴⁷ Article L. 5911-2 du code général des collectivités territoriales - Le Sénat était opposé à une telle création, six des huit assemblées locales concernées ayant émis un avis défavorable, et cette procédure risquant d'aboutir en fait à la création d'une troisième assemblée locale au rôle ambigu. Le Conseil constitutionnel a, dans sa décision n° 2000-435 DC du 7 décembre 2000, validé cette création, considérant que le congrès ne pouvait être défini comme une troisième assemblée.

⁴⁸ Article L. 5915-1 du code général des collectivités territoriales.

⁴⁹ Amérindiens dans la forêt, orpailleurs, descendants de Noirs marrons ainsi que des créoles, auxquels s'ajoutent de nombreux étrangers souvent en situation irrégulière originaires de Haïti et du Surinam, du Brésil et du Guyana voisins.

⁵⁰ Document contesté par les deux députés (Mme Christiane Taubira-Delannon, du parti Walwari, demandant d'abord un bilan de la décentralisation et M. Léon Bertrand, RPR, étant favorable à une bidépartementalisation).

⁵¹ Après son adoption par le conseil général et le conseil régional, respectivement par 13 voix contre 19 et 25 voix pour et une abstention, les 30 et 20 juillet.

⁵² Ainsi, un sondage réalisé par l'Institut Louis Harris au mois de décembre 2001 montrait que 92 % des Martiniquais souhaitaient que la Martinique reste un département français, 67 % considérant que ce statut garantit le mieux les droits acquis des Martiniquais, notamment en matière d'égalité sociale, de droit à la santé et de droit à l'éducation.

⁵³ Le projet de loi d'orientation pour l'outre-mer le prévoyait, ce à quoi le Sénat s'était opposé, constatant l'avis défavorable du conseil régional comme du conseil général et l'hostilité de la population réunionnaise consultée par sondages. Cette éventualité paraît cependant écartée, les élus réunionnais eux-mêmes y ayant finalement renoncé en lecture définitive, et les élections municipales de mars 2001 ayant vu la défaite de la gauche favorable à ce thème.

⁵⁴ Rapport n° 447 (Sénat, 1999-2000) de M. Michel Mercier au nom de mission commune d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales présidée par M. Jean-Paul Delevoye, page 120.

⁵⁵ En Espagne, les communautés autonomes « à voie rapide » bénéficient de compétences élargies à la santé, l'éducation et la police notamment. Un processus d'homogénéisation des compétences engagé au début des années 1990 a étendu aux autres communautés autonomes la compétence « éducation » en 2000 et la compétence « santé » en 2002. Les autres compétences devraient l'être au plus tard en 2003.

⁵⁶ Le professeur Francesco Merloni a toutefois précisé, lors de son audition par votre commission des Lois, qu'il n'existait pas encore de ville métropolitaine.

⁵⁷ La loi de l'État établit un fonds de péréquation, sans obligation d'affectation à une destination déterminée, pour les territoires ayant une capacité fiscale par habitant inférieure.

⁵⁸ Afin de promouvoir le développement économique, la cohésion et la solidarité sociale, d'éliminer les déséquilibres économiques et sociaux, de faciliter l'exercice effectif des droits de la personne, ou bien d'assurer l'accomplissement d'autres missions dépassant l'exercice de leurs fonctions normales, l'État alloue des ressources additionnelles et réalise des interventions spéciales en faveur de Communes, Provinces, Villes Métropolitaines et Régions spécifiques.

⁵⁹ L'Allemagne, La France, l'Italie et le Royaume-Uni ont 24 membres chacun, l'Espagne 21 membres ; l'Autriche, la Belgique, la Grèce, les Pays-Bas, le Portugal, la Suède 12 membres chacun, le Danemark, la Finlande, l'Irlande, 9 membres chacun, le Luxembourg, 6 membres.

⁶⁰ S'inscrivant dans le prolongement de la révision constitutionnelle de 1993, cette nouvelle réforme du Conseil supérieur de la magistrature poursuit un double objectif : d'une part, renforcer les pouvoirs de ce Conseil à l'égard des magistrats du parquet de manière à faire bénéficier ceux-ci de garanties constitutionnelles d'indépendance comparables à celles des magistrats du siège ; d'autre part et en même temps, élargir sa composition à une majorité de personnalités extérieures à la magistrature.

⁶¹ Constitué de quatre articles, ce texte comporte, comme l'indique son intitulé, deux volets distincts : le premier tend à compléter l'article 77 de la Constitution fondant le statut constitutionnel de la Nouvelle-Calédonie pour préciser la définition du corps électoral admis à participer aux élections aux assemblées de province et au congrès (article 1 ^er ) ; le second définit dans un nouveau titre XIV un nouveau régime constitutionnel de pays d'outre-mer en faveur de la Polynésie française (articles 2 à 4).

⁶² Décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991 sur la loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse.

⁶³ Conseil d'Etat, 13 février 1985, syndicat communautaire de l'agglomération de Cergy-Pontoise.

⁶⁴ Décision n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002 sur la loi relative à la Corse.

⁶⁵ Sans employer cette expression, le projet autorise le législateur, lorsque l'exercice des compétences nécessite le concours de plusieurs collectivités, à confier à l'une d'entre elles le pouvoir de fixer les modalités de leur action commune.

⁶⁶ Décision n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002.

67 La proposition de loi constitutionnelle adoptée par le Sénat le 26 octobre 2000 disposait que tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales et toute charge imposée aux collectivités territoriales par des décisions de l'Etat devraient être accompagnés d'un transfert concomitant des ressources permanentes, stables et évolutives nécessaires, assurant la compensation intégrale des charges imposées.

⁶⁸ La proposition de loi constitutionnelle adoptée par le Sénat le 26 octobre 2000 tendait simplement à insérer un article 72-3 dans la Constitution confiant à une loi organique le soin de fixer l'organisation et les compétences des collectivités territoriales, les projets de loi ayant cet objet étant soumis en premier lieu au Sénat.

⁶⁹ Cet article reprend lui-même l'article 3 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 aux termes duquel « le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la Nation. Nul corps, nul individu ne peut exercer d'autorité qui n'en émane expressément. »

⁷⁰ Décisions n° 85-196 DC du 8 août 1985 et n° 87-241 DC du 19 janvier 1988.

⁷¹ Décisions n° 83-168 DC du 20 janvier 1984 et n° 98-407 DC du 15 janvier 1998.

⁷² Décision n° 95-358 DC du 26 janvier 1995.

⁷³ Décision n° 92-316 DC du 20 janvier 1993.

⁷⁴ Décision n° 90-277 DC du 25 juillet 1990.

⁷⁵ Décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991.

⁷⁶ Décision n° 83-168 DC du 20 janvier 1984.

⁷⁷ Décision n° 92-316 DC du 20 janvier 1993.

⁷⁸ Décision n° 98-407 DC du 14 janvier 1999.

⁷⁹ Article L. 2122-2 du code général des collectivités territoriales.

⁸⁰ Articles L. 2121-8, L. 3121-8, L. 4132-6 du code général des collectivités territoriales.

⁸¹ Décision du Conseil constitutionnel n° 90-274 DC du 29 mai 1990.

⁸² Décision n° 67-49 12 décembre 1967 dur la loi du 10 juillet 1964 : « le transfert de compétence d'une collectivité locale à l'Etat est une opération qui met en cause les principes fondamentaux ci-dessus énoncés et qui, par suite, relève du domaine de la loi. »

⁸³ Selon le Conseil constitutionnel, le principe d'une participation des collectivités territoriales aux dépenses de l'Etat doit être posé par la loi (décision n° 71-70 sur la loi du 23 avril 1971), comme les règles de vote des budgets locaux (décision n° 75-84 sur la loi du 19 novembre 1975), les règles constituant le statut du personnel des collectivités territoriales (décision n° 83-165 DC du 20 janvier 1984) ou encore l'obligation de motiver certaines décisions (décision n° 88-154 sur la loi du 10 mars 1988).

De son côté, le Conseil d'Etat, dans un arrêt du 19 avril 1984, ordre des architectes, avait jugé que les règles de passation des marchés publics locaux relevaient de la loi, mais le nouveau code des marchés publics, entré en vigueur en septembre 2001, a été élaboré par la voie réglementaire.

⁸⁴ Conseil d'Etat, 20 mars 1992, préfet du Calvados. Bien que la loi ait expressément prévu que les assemblées délibérantes des collectivités locales fixeraient le régime indemnitaire de leurs agents dans les limites de ceux dont bénéficient les agents de l'Etat, le Conseil a jugé que la loi n'était pas suffisamment précise pour être appliquée avant l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat.

⁸⁵ Conseil d'Etat, 2 décembre 1994, Commune de Cuers : « les dispositions de la loi qui confèrent aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics compétence pour déterminer, dans le respect des critères fixés par la loi, les emplois auxquels peut être attachée l'attribution d'un logement de fonction sont applicables sans que l'édiction par les autorités de l'Etat d'un texte réglementaire, qu'elles ne prévoient d'ailleurs pas, soit nécessaire ».

86 Conseil d'Etat, 5 octobre 1998, Commune de Longjumeau : « Les communes, en vertu de l'article R. 449-1 du code de la construction et de l'habitation, ont la faculté de définir, par voie de dispositions de portée générale, les orientations ou les règles sur la base desquelles elles entendent formuler ces propositions d'attribution de logements, à condition toutefois qu'aucune atteinte ne soit portée par ces dispositions à l'ensemble des prescriptions législatives et réglementaires en vigueur ».

⁸⁷ Ainsi, la compétence du département pour organiser et gérer les services de la protection maternelle et infantile, prévue par la loi, n'est pas exclusive du pouvoir réglementaire du Premier ministre pour édicter les normes applicables à ces services (Conseil d'Etat, 1 ^er avril 1996, Département de la Loire).

⁸⁸ D'aucuns ont ainsi considéré que la notion de collectivités locales était plus large que celle de collectivités territoriales et comprenait non seulement les collectivités territoriales que sont les communes et les départements mais également leurs établissements publics (Conseil constitutionnel, 12 mai 1964, p. 34, S 1963, p. 334 note L. Hamon).

⁸⁹ Les principes de l'expérimentation reposent sur la fongibilité des crédits au sein d'un budget global et sur la possibilité offerte aux préfets de modifier la pyramide des emplois par rapport à leur dotation initiale, dans le cadre de différents plafonds (en crédits, en emplois et en masse indiciaire) qui encadrent la liberté d'action des préfectures. Ces dernières disposent ainsi de possibilités plus larges pour adapter leurs moyens aux missions qui sont les leurs et aux priorités dégagées dans le projet territorial de l'Etat que chaque préfet a arrêté, tout en continuant de s'inscrire dans une gestion des personnels conforme aux statuts en vigueur.

⁹⁰ Conseil d'Etat, 13 octobre 1967, Peny et Conseil d'Etat, 21 février 1968, ordre des avocats de la cour d'appel de Paris.

⁹¹ Décision du Conseil constitutionnel n° 93-322 du 28 juillet 1993.

⁹² Recommandation n° 36 du rapport n° 345 (Sénat, 2001-2002), « quels métiers pour quelle justice ? », de M. Christian Cointat, au nom de la mission d'information de la commission des Lois sur l'évolution des métiers de la justice présidée par M. Jean-Jacques Hyest.

⁹³ Les dernières créations sont la transformation en départements d'outre-mer de la Guadeloupe, de la Martinique, de La Réunion et de la Guyane française par la loi n° 46-451 du 19 mars 1946 ; la division des anciens départements de la Seine et de la Seine-et-Oise en huit nouveaux départements par la loi n° 64-707 du 10 juillet 1964 portant réorganisation de la région parisienne ; la division de celui de la Corse en deux départements par la loi n° 75-356 du 15 mai 1975, portant réorganisation de la Corse.

⁹⁴ Voir commentaire de l'article 9.

⁹⁵ Loi n° 72-619 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions.

⁹⁶ Lois n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions et n° 86-16 du 6 janvier 1986 relative à l'organisation des régions et portant modification des dispositions relatives au fonctionnement des conseils généraux.

⁹⁷ Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

⁹⁸ Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

⁹⁹ Loi n° 75-1331 du 31 décembre 1975 portant réforme du régime administratif de la ville de Paris, modifiée par la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale.

¹⁰⁰ Loi n° 85-595 du 11 juin 1985 relative au statut de l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon.

¹⁰¹ Lois n° 76- 1212 du 24 décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte et n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte.

¹⁰² Voir commentaires de ces articles.

¹⁰³ Rapport n° 156 (Sénat, 2001-2002) de M. Daniel Hoeffel, au nom de votre commission des Lois.

¹⁰⁴ Voir par exemple, Conseil d'Etat, 11 juin 1997, département de l'Oise.

¹⁰⁵ Décision n° 80-127 DC des 19 et 20 janvier 1981.

¹⁰⁶ Décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982.

¹⁰⁷ Voir le commentaire de l'article additionnel après l'article premier tendant à modifier l'article 21 de la Constitution.

¹⁰⁸ Cette disposition, introduite par la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse, figure désormais à l'article L. 4422-16 du code général des collectivités territoriales.

¹⁰⁹ Voir les commentaires de ces articles.

¹¹⁰ L'article L. 1111-3 dispose que « la répartition de compétences entre les communes, les départements et les régions ne peut autoriser l'une de ces collectivités à établir ou exercer une tutelle, sous quelque forme que ce soit, sur une autre d'entre elles . » L'article L. 1111-4 énonce quant à lui que « les décisions prises par les collectivités locales d'accorder ou de refuser une aide financière à une autre collectivité locale ne peuvent avoir pour effet l'établissement ou l'exercice d'une tutelle, sous quelque forme que ce soit, sur celle-ci. »

¹¹¹ Rapport n° 447 (Sénat, 1999-2000) de M. Michel Mercier au nom de la mission commune d'information du Sénat chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales présidée par M. Jean-Paul Delevoye, p. 168.

¹¹² L'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi du 7 janvier 1983, énonce ainsi que « La répartition des compétences entre les collectivités territoriales et l'Etat s'effectue, dans la mesure du possible, en distinguant celles qui sont mises à la charge de l'Etat et celles qui sont dévolues aux communes, aux départements ou aux régions de telle sorte que chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspondantes soient affectés en totalité soit à l'Etat, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions. »

¹¹³ « Refonder l'action publique locale », rapport de la Commission pour l'avenir de la décentralisation présidée par M. Pierre Mauroy, La documentation française, novembre 2000, page 155.

¹¹⁴ La loi départementale du 10 août 1871 organisait une tutelle du conseil général ou de la commission départementale en matière de chemins vicinaux et d'aide sociale (articles 42, 47, et 86).

¹¹⁵ Décision n° 82-137 DC du 25 février 1982.

¹¹⁶ Décision n°  82-149 DC du 28 décembre 1982.

¹¹⁷ Décision n° 87-241 DC du 19 janvier 1988.

¹¹⁸ Décision n° 82-137 DC du 25 février 1982.

¹¹⁹ Décision n° 90-274 DC du 29 mai 1990.

¹²⁰ Rapport n° 345 (Sénat, 2001-2002), « Quels métiers pour quelle justice ? », de M. Christian Cointat au nom de la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice présidée par M. Jean-Jacques Hyest, p. 109.

¹²¹ Chapitre V sur la participation des habitants à la vie locale, aujourd'hui codifié aux articles L. 2142-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

¹²² Ainsi, le juge administratif a annulé la délibération du conseil régional de la Réunion, qui se fondait sur l'article 72 de la Constitution pour organiser une consultation de la population sur le projet de réforme régionale (tribunal administratif de Saint Denis de la Réunion, 2 août 1982, M. Hubert-Delisle).

¹²³ Dans les communes de plus de 3.500 habitants, le maire ou un tiers des conseillers municipaux peuvent demander au conseil municipal d'organiser une consultation locale. Dans les communes de moins de 3.500 habitants, ce sont le maire ou la majorité du conseil municipal qui peuvent en faire la demande.

¹²⁴ Les opérations d'aménagement sont définies à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme.

¹²⁵ Les décisions des autorités municipales sur lesquelles les électeurs peuvent être consultés sont celles qui relèvent soit de la compétence propre du conseil municipal, soit de la compétence propre du maire agissant au nom de la commune (Conseil d'Etat, 29 décembre 1995, Géniteau).

¹²⁶ Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, 24 septembre 2002, sur des opérations de consultation à Stains et à l'Ile-St-Denis.

¹²⁷ Conseil d'Etat, 16 novembre 1984, Commune d'Awala-Yalimapo.

¹²⁸ Conseil d'Etat, 16 décembre 1994, Commune d'Avrillé.

¹²⁹ Aucune consultation ne peut avoir lieu à partir du 1 ^er janvier de l'année civile qui précède l'année du renouvellement général des conseils municipaux ni durant les campagnes électorales précédant les élections au suffrage universel direct ou indirect. Deux consultations sur un même objet ne peuvent intervenir dans un délai inférieur à deux ans. Un délai d'un an doit s'écouler entre deux consultations (article L. 2142-6 du code général des collectivités territoriales).

¹³⁰ Sur proposition de l'ensemble des maires des communes membres, sur demande écrite de la moitié des membres de l'organe délibérant ou sur saisine d'un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales desdites communes.

¹³¹ Article L. 5211-49 du code général des collectivités territoriales

¹³² La dénomination, la composition et les modalités de fonctionnement de ces conseils, appelés à être consultés sur l'élaboration, la mise en oeuvre et l'évaluation des actions concernant le quartier, sont fixées par le conseil municipal. Les conseils de quartier sont obligatoires dans les communes de plus de 80.000 habitants.

¹³³ « Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n'est valable sans le consentement des populations intéressées ». Le Conseil constitutionnel a reconnu l'application de cette procédure au cas de la sécession d'un territoire (décision n° 75-59 DC du 30 décembre 1975).

¹³⁴ Voir commentaire de l'article 8.

¹³⁵ Articles L. 2113-3 et suivants du code général des collectivités territoriales issus de la loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes.

¹³⁶ Cf. Document du service des affaires européennes du Sénat - série législation comparée - le référendum communal - n° LC 111 - septembre 2002.

¹³⁷ L'article 4 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, ainsi que les articles 147 à 151 du Règlement de l'Assemblée nationale et les articles 87 à 89 bis du Règlement du Sénat organisent la procédure. Le traité de Maastricht a aussi ouvert le droit de pétition aux citoyens communautaires auprès des institutions communautaires (articles 21 et 194 du traité sur l'Union européenne).

¹³⁸ Les amendements n° 298 et 299 présentés par M Alain Tourret visaient à instituer, respectivement pour le département et la région, une procédure permettant à 5 % des électeurs de saisir l'assemblée délibérante concernée afin d'organiser une consultation. Sous réserve du respect du critère précité, obligation aurait été faite aux autorités locales d'organiser la consultation et de suivre le résultat du vote.

¹ Articles L. 2112-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

² Articles L. 3112-2 et suivants, pour les départements, et L.4122-1 et suivants, pour les régions, du code général des collectivités territoriales.

¹³⁹ Votre commission des Lois a déjà affirmé cette opposition lors des débats en première lecture sur la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité (voir le rapport n°156 de M. Daniel Hoeffel, p. 145 et suivantes). Un amendement de M. Dosière étendant le droit de participer aux consultations à l'ensemble des habitants, adopté par l'Assemblée nationale, avait ainsi été rejeté par le Sénat.

¹⁴⁰ Pour les communes, l'article L. 2112-4 du code général des collectivités territoriales prévoit un avis des conseils municipaux concernés. En cas de détachement d'une partie du territoire de la commune, une commission, composée de personnes éligibles au conseil municipal et instituée par arrêté du représentant de l'Etat dans le département, donne également son avis. L'article L. 3112-1 du même code indique que les limites territoriales des départements sont modifiées par la loi après consultation des conseils généraux intéressés. Enfin, l'article L. 4122-1 du même code indique que les limites territoriales des régions sont modifiées par la loi après consultation des conseils régionaux et des conseils généraux intéressés. De plus, dans ce dernier cas, les modifications peuvent être demandées par les conseils régionaux et généraux concernés.

¹⁴¹ Selon la direction générale de la comptabilité publique, les ressources propres des collectivités territoriales comprennent les recettes de la fiscalité locale directe, les recettes de la fiscalité locale indirecte et les produits des domaines et d'exploitation. Les produits d'exploitation regroupent les recettes encaissées en contrepartie de services rendus aux usagers de services administratifs, de services industriels et commerciaux (redevances d'abattoirs, taxe d'enlèvement des ordures ménagères, ...) ou de services sociaux (cantines, ...). Les produits domaniaux sont les revenus tirés du patrimoine de la collectivité : vente de récolte, produits des forêts, locations de terrains, droits de place et de voirie ...

142 La proposition de loi constitutionnelle adoptée par le Sénat le 26 octobre 2000 disposait que tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales et toute charge imposée aux collectivités territoriales par des décisions de l'Etat devraient être accompagnés d'un transfert concomitant des ressources permanentes, stables et évolutives nécessaires, qui assurent la compensation intégrale des charges imposées.

¹⁴³ Loi du 19 mars 1946 relative à la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et la Réunion ; loi du 11 juin 1985 relative à Saint-Pierre-et-Miquelon ; loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte

¹⁴⁴ Loi du 19 juillet 1976 transformant le territoire d'outre-mer de Saint-Pierre-et-Miquelon en département d'outre-mer et loi du 18 juin 1985 faisant sortir Saint-Pierre-et-Miquelon d'un statut départemental qui n'avait jamais été complètement appliqué pour en faire une collectivité territoriale sui generis.

¹⁴⁵ Révision constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992 ajoutant à la Constitution un titre « des Communautés européennes et de l'Union européenne ».

¹⁴⁶ Prévues par la loi constitutionnelle n° 98-610 du 20 juillet 1998 s'agissant de la Nouvelle Calédonie et par la loi n° 2000-391 du 9 mai 2000 s'agissant de Mayotte.

¹⁴⁷ Décisions n° 75-59 DC du 30 décembre 1975 concernant Mayotte et n° 87-226 DC du 2 juin 1987 concernant la Nouvelle-Calédonie.

¹⁴⁸ Comme dans sa décision du 30 décembre 1975 relative à Mayotte dans laquelle il a considéré que : « l'île de Mayotte est un territoire au sens de l'article 53, dernier alinéa de la Constitution, ce terme n'ayant pas dans cet article la même signification juridique que dans l'expression territoire d'outre-mer, telle qu'elle est employée dans la Constitution ». Cette interprétation a été quelque peu obscurcie par la décision du 2 juin 1987 confirmant les principes de libre détermination des peuples et de libre manifestation de leur volonté « spécifiquement prévus pour les territoires d'outre-mer par l'alinéa 2 du préambule ».

¹⁴⁹ quand la demande en est faite par la moitié des conseils municipaux des communes comptant les deux tiers de la population totale ou par les deux tiers des conseils municipaux des communes comptant la moitié de la population totale, ou par le représentant de l'Etat.

¹⁵⁰ La décision du Conseil constitutionnel n° 88-247 DC du 17 janvier 1989 sur la loi autorisant la ratification de la convention internationale du travail n° 159 a estimé que « Le champ d'application territoriale d'une convention internationale est déterminé par ses stipulations ou par les règles statutaires de l'organisation internationale sous l'égide de laquelle elle a été conclue ; la détermination de ce champ d'application ne relève donc pas de la loi qui en autorise la ratification». Il en résulte que la départementalisation est sans incidence directe sur l'applicabilité des traités et accords internationaux dans les DOM. Ce sont les dispositions des traités institutifs, et non celles de l'article 73 de la Constitution, qui fixent dans quelle mesure ils sont applicables dans les départements d'outre-mer français .

¹⁵¹ Cf. examen de cet article

¹⁵² « Les départements d'outre-mer aujourd'hui : la voie de la responsabilité », 1999

¹⁵³ «  Considérant qu'en confiant la gestion des départements d'outre-mer à une assemblée qui, contrairement au conseil général des départements métropolitains en l'état actuel de la législation, n'assure pas la représentation des composantes territoriales du département, la loi soumise à l'examen du conseil constitutionnel confère à cette assemblée une nature différente de celle des conseils généraux » (considérant 5).

¹⁵⁴ S'agissant de Saint-Pierre-et-Miquelon, le principe est celui de l'assimilation législative, seuls la réglementation relative à l'urbanisme et le régime fiscal et douanier étant spécifiques à la collectivité.

¹⁵⁵ Le statut constitutionnel de la France d'outre-mer, François Luchaire, éd. Economica, pages 70 et 71.

¹⁵⁶ Point 2.1.3 de l'Accord de Nouméa du 5 mai 1998.

¹⁵⁷ Rapport du Sénat n° 375 (1991-1992) fait au nom de la commission des Lois par M. Jacques Larché, président, page 64.

¹⁵⁸ Rapport pour avis n° 92 (2001-2002) fait par M. Jean-Jacques Hyest, au nom de la commission des Lois, page 7.

¹⁵⁹ Dans sa rédaction issue de l'article 1 ^er de la loi constitutionnelle n° 2000-964 du 2 octobre 2000.

¹⁶⁰ Issu de l'article 2 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du président de la République au suffrage universel adopté lors de la révision constitutionnelle du 28 octobre 1962.

¹⁶¹ Pour l'élection présidentielle, la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 rend applicables les articles L. 54 (le scrutin ne dure qu'un seul jour) et L. 55 (le scrutin a lieu un dimanche) du code électoral.

¹⁶² Les électeurs français résidant à l'étranger peuvent s'inscrire sur les listes électorales des centres de vote éventuellement créés à l'ambassade ou au consulat, et accomplir leur devoir électoral pour les élections présidentielles, les élections européennes et les référendums.

¹⁶³ Environ 755 000 électeurs sont inscrits en Guadeloupe, Martinique, Guyane, Polynésie française et à Saint- Pierre-et-Miquelon. Par ailleurs, 81 000 Français établis hors de France sont inscrits dans les centres de vote de la « zone Amérique ».

¹⁶⁴ Selon l'article 3 du décret n° 2002-346 du 13 mars 2002, « le scrutin sera ouvert à 8 heures et clos à 18 heures. Toutefois, pour faciliter aux électeurs l'exercice de leur droit de vote, les représentants de l'Etat dans les départements, en Polynésie française, aux îles Wallis et Futuna, en Nouvelle-Calédonie, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon, pourront prendre des arrêtés à l'effet d'avancer ou de retarder, dans certaines communes ou circonscriptions administratives, l'heure d'ouverture ou de fermeture du scrutin. Le ministre des affaires étrangères aura la faculté de faire de même pour certains centres de vote... »

¹ Aujourd'hui, « en cas d'élections générales, aucun résultat d'élection, partiel ou définitif, ne peut être communiqué au public par la voie de la presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle, en métropole, avant la fermeture du dernier bureau de vote sur le territoire métropolitain. Il en est de même dans les départements d'outre-mer avant la fermeture du dernier bureau de vote dans chacun des départements concernés. » (article L. 52-2 du code électoral).

² Dans ses observations sur le déroulement du référendum du 24 septembre 2000 , le Conseil constitutionnel indiquait qu'en « Polynésie française, il serait souhaitable que le référendum ait lieu le samedi plutôt que le dimanche afin de permettre aux électeurs de ce territoire de prendre part au scrutin avant que les résultats de métropole ne soient connus ».

³ « Par dérogation aux articles L. 55 et L. 173 et sous réserve du délai prévu au deuxième alinéa de l'article 12 de la Constitution, en Polynésie française, les élections ont lieu le quatrième samedi qui suit la publication du décret convoquant les électeurs. Par dérogation à l'article L. 56, le second tour de scrutin a lieu le deuxième samedi suivant le premier tour »

(modification issue de l'ordonnance n° 2000-350 du 19 avril 2000, art.4II)

¹⁶⁵ C'est-à-dire sur « tout projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique ou sociale de la Nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d'un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ».

¹⁶⁶ Selon les termes mêmes de l'article 89, la révision ne peut être « engagée ou poursuivie lorsqu'il est porté atteinte à l'intégrité du territoire » et ne peut avoir pour objet « la forme républicaine du Gouvernement ».

¹⁶⁷ CC, 15 septembre 1992, Michel Caldaguès.

¹⁶⁸ Conseil constitutionnel 2 juin 1987, Nouvelle-Calédonie.

¹⁶⁹ Tout électeur a le droit de contester la régularité d'une opération référendaire en faisant porter ses réclamations au procès-verbal. Dans le délai de 48 heures suivant la clôture du scrutin, le représentant de l'Etat dans les départements et territoires d'outre-mer et le ministre des Affaires étrangères peuvent également introduire un recours.

¹⁷⁰ Conseil constitutionnel, 25 octobre 1988, Stéphane Diémert et Cédric Bannel.

¹⁷¹ Conseil constitutionnel, 23 août 2000, Hauchemaille.

¹⁷² Conseil constitutionnel, 6 novembre 1962, élection du Président de la République.