B. LE DISPOSITIF DE PROTECTION
1. La convention-cadre de Vienne : la mise en place du cadre institutionnel.
La convention de Vienne ne comprend pas de dispositions normatives. Elle met en place une Conférence des parties, assistée d'un secrétariat, créant le cadre institutionnel nécessaire aux évolutions ultérieures du dispositif, en fonction des résultats des recherches scientifiques menées sur la couche d'ozone. Elle encourage la coopération internationale et les transferts de technologie vers les pays en développement en vue du développement de technologies de substitution.
2. Le protocole de Montréal : la réduction programmée de la consommation des substances responsables.
Adopté le 16 septembre 1987, le protocole de Montréal à la convention de Vienne constitue la première marche du dispositif contraignant de protection de la couche d'ozone . Il traduit la prise de conscience internationale qui a fait suite à la confirmation, en 1985, de la diminution de l'épaisseur de la couche d'ozone constatée dans des proportions alarmantes en Antarctique.
Le protocole vise huit substances dont il impose une réduction programmée de la consommation en prenant pour base de stabilisation le niveau de consommation de 1986 et sur cette base, une réduction à 80 puis à 50 % à partir de 1998.
Des tempéraments sont apportés aux règles fixées pour permettre une certaine souplesse dans leur application : les réductions à engager portent sur le niveau global des substances réglementées, ce qui permet une certaine latitude dans la ventilation entre les différents niveaux et des dépassements sont autorisés en fonction de « besoins intérieurs fondamentaux » ou « d'efforts de rationalisation industrielle ». Certains pays peuvent se voir accorder un traitement particulier en fonction de leur situation.
Le protocole met en place un instrument évolutif puisqu'il prévoit que la réglementation internationale devra s'adapter en fonction du niveau de développement des connaissances scientifiques et de l'état de dégradation de la couche d'ozone.
3. L'amendement de Londres : l'accélération du calendrier et l'extension du champ d'application du Protocole.
Réunie à Londres le 29 juin 1990, la deuxième Conférence des Parties tire les conséquences des insuffisances du protocole de Montréal devant l'ampleur du phénomène de destruction de la couche d'ozone résultant de la concentration de chlore dans l'atmosphère.
L'amendement de Londres accélère le calendrier de réduction des quantités de CFC et de halons produites et consommées en prenant 1989 pour année de référence. Il prévoit une réduction à 50 % en 1996, puis à 15 % en 1999 et une élimination complète des CFC en l'an 2000. Pour les halons, l'amendement va au delà de la stabilisation prévue à Montréal, en fixant une réduction à 50 % en 1999 et une élimination à partir de 2000. L'entrée en vigueur des ajustements de calendrier n'est pas subordonnée à une ratification, les Etats souhaitant s'affranchir des nouvelles obligations du Protocole ne peuvent le faire qu'en formulant leur retrait du dispositif.
La réunion de Londres se penche également sur l'élargissement du champ d'application du protocole à de nouvelles substances qui se sont révélées nocives pour la couche d'ozone. Le cas des HCFC, utilisés comme substituts des CFC, est également examiné : si leur nocivité est moindre, elle n'est pas nulle pour autant et il convient de limiter le développement de ces produits de substitution aux stricts usages précédemment dévolus aux CFC. A cet effet, l'amendement de Londres met en place un mécanisme de surveillance de la production et des flux de HCFC et fixe une échéance lointaine pour leur remplacement par des substances totalement inoffensives.
Enfin, devant les difficultés rencontrées par les pays en développement pour la ratification du protocole de Montréal, l'amendement de Londres met en place un mécanisme d'aide technique et financière pour des pays visés à l'article 5. Ces aménagements visent à prendre en compte le différentiel de développement entre les Parties en accordant notamment un délai de grâce aux plus faibles producteurs de CFC, à compenser le surcoût lié à la fabrication de produits de substitution par des engagements précis sur des transferts de technologie mais surtout par la création d'un fonds multilatéral qui finance des programmes de formation et des projets d'assistance technique pour la reconversion des installations de production de CFC et la création de nouvelles installations de production de produits de substitution. Le fonds multilatéral est doté par les contributions des Parties, assises sur le barème des quotes-parts de l'ONU.
Le fonds multilatéral, dont la reconstitution s'élève à 475,7 millions de dollars pour les années 2000 à 2002, a d'ores et déjà consacré plus d'un milliard de dollars aux missions qui lui sont assignées. La contribution annuelle française pour les années 2000 à 2002 s'élevait à 10,9 millions de dollars.
Le fonds multilatéral ne concerne pas les pays en transition qui sont éligibles, pour les actions relatives à la protection de la couche d'ozone, aux financements du Fonds pour l'environnement mondial, guichet de la Banque mondiale pour les questions d'environnement.
4. L'amendement de Copenhague : de nouveaux ajustements du calendrier et un nouvel élargissement des substances concernées
Au rythme des découvertes scientifiques, chaque amendement au protocole de Montréal fait figure d'étape d'une course de vitesse qui oppose le dispositif international à la dégradation de la couche d'ozone.
La durée de vie des CFC, jusqu'à 100 ans dans l'atmosphère, et leur potentiel de destruction créent un sentiment d'urgence au sein de la communauté internationale qui rend nécessaire la prise de nouvelles mesures. Dans les années 1990, l'affaiblissement de la couche d'ozone est constaté au dessus de zones à forte densité de populations et il s'avère que les substances responsables de cette situation contribuent également au phénomène d'effet de serre.
Réunie à Copenhague le 25 novembre 1992, la quatrième réunion des Parties au protocole de Montréal procède à de nouveaux ajustements relatifs aux substances déjà réglementées : la date d'arrêt total de la production et de la consommation est avancée à 1996 pour les CFC et le tétrachlorure de carbone, à 1994 pour les halons, à 1996 pour le méthylchloroforme.
L'amendement de Copenhague étend le champ d'application du protocole de Montréal à d'autres substances : la production et la consommation des hydrochlorofluorocarbures (HBFC) et du bromure de méthyle sont réglementées ainsi que la consommation des hydrochlorofluorocarbures (HCFC).
S'agissant du bromure de méthyle, utilisé comme fumigant en agriculture, l'amendement de Copenhague prévoit le gel de la production et de la consommation sur la base des données de 1991.
La suppression totale des HBCF est prévue pour 1996. Substituts potentiels aux halons, les HBCF n'étaient pas produits en 1992 de façon massive, ce qui rendait leur élimination plus aisée.
L'année 1996 est prise comme référence pour la consommation des HCFC dont la réduction programmée s'étale jusqu `en 2030. En revanche, leur production ne fait l'objet d'aucune mesure restrictive dans la mesure où ils sont considérés comme moins nuisibles que les CFC et doivent pouvoir leur être substitués, notamment dans les pays en développement qui n'en sont pas producteurs en 1992.
5. La réglementation communautaire
Le protocole de Montréal est appliqué par un règlement communautaire de 1988 régulièrement mis à jour au rythme des évolutions du dispositif international de protection de la couche d'ozone. Aux réticences initiales des pays membres de l'Union, liées aux mesures commerciales restrictives qui touchent aux CFC dont l'Union européenne est productrice, une démarche volontariste a fait suite qui confère une avance notable au droit communautaire sur les dispositions internationales, notamment en termes de calendrier (l'élimination de la consommation de HCFC est fixée à 2015 par le règlement communautaire du 15 décembre 1994 et à 2030 par l'amendement de Copenhague) .
L'Union européenne a donc joué un rôle moteur dans les négociations ultérieures de renforcement des règles du protocole de Montréal.