Projet de loi portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE 1ER -

Article additionnel avant l'article 1er -
(Article L. 121-7 du code de l'urbanisme) -

Eligibilité des dépenses d'élaboration de révision ou de modification
des documents d'urbanisme au FCTVA

Votre commission vous propose, par un amendement tendant à insérer un article additionnel, d'instituer l'éligibilité des dépenses d'élaboration, de révision ou de modification des documents d'urbanisme au FCTVA. Il prévoit d'assimiler ces dépenses, qui sont destinées à élaborer des documents destinés à être utilisés dans le long terme, à des dépenses d'investissement. Il s'inspire d'un amendement analogue que le Sénat avait adopté, à l'initiative de nos collègue Daniel Goulet et Aymeri de Montesquiou , à l'occasion de l'examen d'une proposition de loi de la Commission des Affaires économiques par le Sénat, en novembre dernier.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 1er -

Assouplissement de la règle de constructibilité limitée
en l'absence de schémas de cohérence territoriale (SCOT)

1) Le droit en vigueur : la « règle des 15 kilomètres » et son application

La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 a institué la « règle des 15 kilomètres » qui figure à l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme . Elle prévoit qu'en l'absence d'un schéma de cohérence territoriale ( SCOT ) les zones naturelles et les zones d'urbanisation future délimitées par les plans locaux d'urbanisme ( PLU ) ne peuvent pas être ouvertes à l'urbanisation.

Le champ d'application de ces dispositions est étendu puisqu'il concerne les communes situées :

- à moins de 15 kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 15.000 habitants au sens du recensement général de la population ;

- et à moins de 15 kilomètres du rivage de la mer.

Ces dispositions ne sont, en outre, pas applicables aux communes situées à l'intérieur du périmètre :

- des schémas régionaux prévus pour la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion par la loi n° 84-747 du 2 août 1984 relative aux compétences de ces régions ;

- du schéma directeur de la région Ile-de-France (SDAURIF) ;

- du schéma d'aménagement de la Corse.

Les dérogations que mentionne le même article sont de trois ordres :

- une extension limitée de l'urbanisation peut être prévue par les PLU et les cartes communales avec l'accord du préfet, après avis de la commission départementale des sites et de la chambre d'agriculture qui apprécient l'impact de l'urbanisation sur l'environnement et les activités agricoles ;

- lorsque le périmètre d'un SCOT a été arrêté , sous réserve de l'accord de l'établissement public de coopération chargé de l'élaboration du schéma ;

- enfin si le préfet exclut du champ d'application de la règle une commune située à moins de 15 kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 15.000 habitants, par un arrêté motivé pris après avis de la commission de conciliation, arrêté qui constate l'existence d'une « rupture géographique due à des circonstances naturelles et notamment au relief ».

2) Les critiques de la « règle des 15 kilomètres »

Du fait des difficultés d'application pratique de cette règle, l'article 153 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a repoussé au 1 ^er juillet 2002 la date d'entrée en vigueur de ces dispositions initialement fixées, par la loi 2000-1208, au 1 ^er janvier 2002.

La « règle des 15 kilomètres » a fait l'objet de diverses critiques dont votre rapporteur s'est fait l'écho lors de l'examen de la proposition de loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains ^{1 ( * )} que le Sénat a adoptée le 12 novembre 2002. Les principales tiennent à ce que :

- la limite de 15.000 habitants serait trop basse et s'appliquerait donc au pourtour d'agglomérations de très petites tailles, ce qui la rend inappropriée ;

- cette règle « gèle » des territoires en principe urbanisables dans des zones dépourvues de pression foncière, stérilisant l'activité autour des villes en zone rurale ;

- enfin, elle favorise la création d'EPCI pour échapper au « gel » du territoire sans lien avec les structures communales existantes ou en devenir.

3) Les dispositions du projet de loi transmis au Sénat

a) Le texte du projet de loi initial

Comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi n° 402 (Assemblée nationale), l'article 1 ^er assouplit la « règle des 15 kilomètres » pour :

- qu'elle ne s'applique plus aux zones d'urbanisation future délimitées avant l'entrée en vigueur de l'article L. 122-2 mais qui n'avaient pas été ouvertes à l'urbanisation à cette date, tout en prévoyant que, dans ces zones, les implantations des commerces et celles des complexes cinématographiques resteront soumises à l'autorisation préalable du préfet ou de l'EPCI chargé de l'élaboration du SCOT ;

- que le pouvoir de délivrer une dérogation conféré au préfet pour autoriser une extension limitée, prévue par le PLU ou la carte communale en l'absence de SCOT, n'est plus réservé aux seules extensions « limitées » de l'urbanisation.

b) Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a modifié cet article, avec l'assentiment du Gouvernement, afin de :

- préciser que la « règle des 15 kilomètres » ne s'applique qu'aux communes situées à moins de 15 kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 50.000 habitants ou, comme auparavant, à moins de 15 kilomètres du rivage de la mer ;

- apporter une amélioration rédactionnelle en supprimant la référence à l'extension de salles de spectacles cinématographiques, puisque les zones susceptibles d'être ouvertes à l'urbanisation ne comportent, par définition, pas de tels équipements ;

- indiquer que les dérogations à la « règle des 15 kilomètres » susceptibles d'être délivrées par le préfet avec l'accord de l'EPCI chargé de l'élaboration du SCOT ne pourront être refusées que si les inconvénients éventuels de l'urbanisation envisagée sur l'urbanisation des communes voisines, sur l'environnement ou sur les activités agricoles sont excessives au regard de l'intérêt que représente pour la commune la modification ou la révision du plan.

Propositions de votre commission

A cet article, votre commission vous propose d'adopter, outre plusieurs amendements rédactionnels ou de coordination, un amendement à l'avant-dernier alinéa afin de préciser que pour refuser de délivrer une dérogation, le préfet peut se fonder, outre les atteintes à l'environnement et ceux aux activités agricoles, sur les inconvénients qui résulteraient pour les communes voisines quelle que soit la nature de ceux-ci (accroissement des flux de transport, effets induits sur le commerce, sur l'habitat notamment).

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 1er bis -

Compétences exclusives des communes en matière d'élaboration de SCOT

L'article 1 ^er bis, adopté sur la proposition de MM. Patrick Ollier et Jean Proriol, avec l'avis favorable du Gouvernement, prévoit que les syndicats mixtes compétents pour l'élaboration des schémas de cohérence territoriale, en vertu de l'article L. 122-4 du code de l'urbanisme, sont constitués exclusivement de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale compétents compris dans le périmètre du SCOT. Il permet donc de préciser que les départements et les régions ne sont pas, comme le soulignait le rapporteur de l'Assemblée nationale, directement responsables de l'urbanisme.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 1er ter -

Association des départements et des régions à l'élaboration des SCOT

Cet article, adopté avec l'avis favorable du Gouvernement, à l'initiative des mêmes auteurs que le précédent, prévoit que les services de la région et des départements sont associés à la préparation des SCOT, conformément à l'article L. 122-6 du code précité, dans les mêmes conditions que les services de l'Etat, c'est-à-dire lorsque le président du Conseil général ou le président du Conseil régional en font la demande.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 1er quater -

Procédure de modification des schémas directeurs et des SCOT

Afin de faciliter la transition des schémas directeurs en vigueur aux schémas de cohérence territoriale, cet article, adopté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du Gouvernement, institue une procédure simple de modification des schémas directeurs et des SCOT.

Le deuxième paragraphe (II) prévoit que les anciens schémas directeurs peuvent faire l'objet d'une simple modification, sans devoir être transformés en SCOT, dès lors qu'il n'est pas porté atteinte à leur économie générale :

- s'ils ont été approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi SRU ;

- si un schéma directeur était en cours d'élaboration ou de révision et que le projet de schéma était arrêté avant l'entrée en vigueur de la loi SRU (article L. 122-18, 3 ^ème alinéa) ;

- s'ils n'ont pas pu être arrêtés avant la date d'entrée en vigueur de la loi SRU, alors qu'ils étaient en cours de révision avant celle-ci (article L. 122-18, 4 ^ème alinéa).

S'agissant des nouveaux schémas de cohérence territoriale , le premier paragraphe (I) dispose qu'un SCOT peut être modifié par simple délibération de l'établissement public chargé de son élaboration, après enquête publique, dès lors que la modification ne porte pas atteinte à l'économie générale des orientations du PADD.

A cet article, votre commission vous propose d'adopter plusieurs amendements rédactionnels ou de coordination.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 1er quinquies -

Retrait des départements et des régions des syndicats mixtes
compétents en matière d'élaboration des SCOT

Par coordination avec l'article 1 ^er bis, cet article prévoit les conditions dans lesquelles les régions et les départements, qui avaient adhéré à un syndicat mixte chargé de l'élaboration d'un SCOT, devront se retirer de celui-ci, ce syndicat ayant vocation à n'être composé que de communes. Il dispose que ce syndicat restera compétent jusqu'à l'approbation du SCOT ou, lorsqu'il s'agit d'un schéma directeur, jusqu'à l'approbation de sa révision. Les personnes publiques autres que les communes et les EPCI compétents bénéficieront d'un délai de six mois pour se retirer du syndicat à compter de l'approbation du schéma ou de sa révision. A l'issue de ce délai, le retrait sera prononcé d'office par arrêté préfectoral.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement rédactionnel à cet article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 2 -

Contenu du projet d'aménagement et de développement durable (PADD)

Modifiant l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme qui fixe le régime général des PLU, l'article 2 tend à distinguer dans le projet d'aménagement et de développement durable ( PADD ) :

- d'une part, les orientations générales qui portent sur la politique d'urbanisme de la commune ;

- et, d'autre part, les dispositions particulières qui précisent les conditions d'aménagement d'un quartier ou d'une zone urbanisée.

Il prévoit enfin que le règlement du PLU doit être cohérent avec le PADD.

Le droit en vigueur

L'article L. 123-1 du code de l'urbanisme dispose que le PLU expose le diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et précise les besoins répertoriés en matière de développement économique, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, d'équipements et de services. A cette fin, il présente le PADD retenu par la commune, lequel peut « caractériser les îlots, quartiers ou secteurs à restructurer ou à réhabiliter, identifier les espaces ayant une fonction de centralité existants, à créer ou à développer, prévoir les actions et opérations d'aménagement à mettre en oeuvre, notamment en ce qui concerne le traitement des espaces et voies publics, les entrées de villes, les paysages, l'environnement, la lutte contre l'insalubrité, la sauvegarde de la diversité commerciale des quartiers, et, le cas échéant, le renouvellement urbain ».

La rédaction en vigueur de l'article L. 123-1, adopté en dernière lecture par l'Assemblée nationale lors de l'examen de la loi « SRU », voici deux ans, est susceptible de susciter des contentieux dans la mesure où elle peut conduire à apprécier la conformité d'une demande d'autorisation de construire non seulement au plan local d'urbanisme et, en particulier, à son règlement qui contient les prescriptions techniques applicables dans la commune, mais aussi au PADD qui détermine des règles générales d'une portée peu normative. Il en résulte une source d'instabilité juridique que le rapporteur de l'Assemblée nationale qualifie, à juste titre, de « véritable nid à contentieux ». C'est pourquoi il est souhaitable que les demandes de permis de construire soient soumises aux règles techniques fixées par le règlement du PLU, lequel doit respecter les orientations générales définies par le PADD, sans pour autant que l'on puisse exciper de la non conformité d'une demande de permis de construire par rapport aux règles générales figurant dans le PADD pour demander l'annulation de ce permis.

C'est pourquoi le premier paragraphe de l'article 2 (1°) propose une nouvelle rédaction du deuxième alinéa de l'article L. 123-1 précité afin de distinguer, d'une part, les orientations générales du PADD et, d'autre part, les dispositions particulières qu'il est susceptible de comporter et notamment celles relatives « aux îlots, quartiers ou secteurs à restructurer ou réhabiliter et aux centres urbains existants, à créer ou à développer » et aux « actions et opérations d'aménagement à mettre en oeuvre, notamment en ce qui concerne le traitement des espaces et voies publics, les entrées de villes, les paysages, l'environnement, la lutte contre l'insalubrité, la sauvegarde de la diversité commerciale des quartiers et, le cas échéant, le renouvellement urbain » .

Le second paragraphe de l'article 2 (2°) précise que le PLU doit être « cohérent » avec le PADD, la relation de cohérence devant, selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, s'apprécier comme une relation de compatibilité, au sein du PLU, des dispositions techniques de ce dernier avec le PADD, le même rapporteur rappelant que selon la jurisprudence du Conseil d'Etat, la notion de cohérence implique que le règlement du PLU ne saurait comporter de dispositions contraires au PADD.

A cet article, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.

Propositions de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter un amendement de clarification à cet article afin de distinguer, à l'article L. 132-1 du code de l'urbanisme, d'une part, le projet d'aménagement et de développement durable et, d'autre part, les « zooms », qu'elle vous propose de dénommer « orientations d'aménagement » et non pas « dispositions particulières ». Ce changement de terminologie est destiné à bien montrer le degré de généralité que conservent ces orientations qui peuvent notamment concerner les entrées de ville et le patrimoine. Cet amendement indique aussi que ces orientations peuvent prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 2 bis -

Faculté pour le maire de fixer une taille minimale
des terrains constructibles

L'Assemblée nationale a adopté, sur la proposition de sa Commission des Affaires économiques, un amendement présenté par MM. Patrick Ollier et Jean Proriol permettant aux maires de fixer une surface minimale pour les parcelles constructibles lorsqu'une telle règle est justifiée pour préserver l'urbanisation traditionnelle ou l'intérêt paysager de la zone considérée . M. Patrick Ollier, a estimé que cette faculté était un instrument indispensable pour éviter une urbanisation excessive, en particulier dans les communes rurales, tout en soulignant que cet amendement, d'une grande souplesse, permettait aux Conseils municipaux de fixer une taille minimale sans leur en faire obligation.

L'article L. 123-1 du code de l'urbanisme résultant de la loi « SRU » avait réduit la faculté accordée, par les textes antérieurs, au Conseil municipal de fixer des surfaces minimales dans le PLU, au seul cas dans lequel la détermination d'une superficie minimale des terrains constructibles est justifiée par des contraintes techniques relatives à la réalisation d'un dispositif d'assainissement collectif. En vertu de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale, il est proposé que cette faculté soit, en outre, rétablie lorsque la surface minimale « est justifiée pour préserver l'urbanisation traditionnelle ou l'intérêt paysager de la zone considérée ».

Ces dispositions témoignent des mêmes préoccupations que celles votées au Sénat lors de l'examen de la proposition de loi portant modification de la loi SRU qui prévoyait que le PLU pourrait fixer une surface minimale des terrains constructibles « dès lors que celle-ci est justifiée par des objectifs d'urbanisme ou des objectifs techniques ».

Propositions de votre commission

Votre commission considère que les surfaces minimales ne tendent pas à préserver l'existant mais, bien plus, à assurer l'harmonie entre l'urbanisation existante et les nouvelles constructions, en évitant que des terrains de tailles par trop différentes ne soient lotis les uns à côté des autres. C'est pourquoi, elle vous présente un amendement qui fait référence, non pas à la préservation de « l'urbanisation traditionnelle » , mais à celle des « caractéristiques de l'urbanisation traditionnelle ». En d'autres termes, il s'agit à la fois de préserver les constructions existantes et d'assurer que les constructions nouvelles s'intégreront de façon harmonieuse avec elles.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 2 ter -
(Article L. 123-1-1 [nouveau] du code de l'urbanisme) -

Modalités de calcul des droits à construire en cas de division de terrains

L'Assemblée nationale a adopté, sur la proposition de sa Commission des Affaires économiques, un amendement de MM. Patrick Ollier, et Jean Proriol, tendant à introduire au code de l'urbanisme un nouvel article L. 123-1-1 en vertu duquel le PLU peut prévoir que dans les zones soumises à un coefficient d'occupation des sols (COS), lorsqu'une partie d'un terrain a été détachée depuis moins de 10 ans et que les droits à construire y afférents ont été utilisés partiellement ou en totalité, il ne peut plus être construit que dans la limite des droits qui n'ont pas déjà été utilisés .

Cet article prévoit également le cas où le COS applicable aux terrains détachés viendrait à être modifié après la division . Si le COS est accru après la division, la minoration des droits à construire sera calculée en appliquant le COS existant à la date de la délivrance du permis de construire. Si le COS est diminué après cette division, la minoration des droits à construire sera calculée en appliquant les COS à la date de la division. Ce mode de calcul retient donc la formule la plus favorable aux pétitionnaires.

Cet article additionnel prévoit enfin :

- qu'en cas de division d'une parcelle bâtie, le vendeur fournira à l'acheteur un certificat attestant la surface hors oeuvre nette (SHON) des bâtiments existants sur la parcelle concernée, l'acte de vente rappelant le respect de cette formalité ;

- que ces dispositions ne sont pas applicables aux terrains issus d'une division effectuée à une date ou dans une zone où le PLU ne prévoyait pas la faculté d'instituer un COS.

Ces dispositions sont très proches de celles de l'article 8 de la proposition de loi adoptée par le Sénat le 12 novembre 2002. Outre une amélioration rédactionnelle, elles y apportent un complément important en prévoyant le cas où le COS viendrait à évoluer.

Propositions de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter plusieurs amendements rédactionnels à cet article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 3 -
(Article L. 123-5 du code de l'urbanisme) -

Opposabilité des dispositions du PADD

Afin d'éviter les recours contentieux qui se fonderaient sur les dispositions du PADD pour demander l'annulation d'une autorisation d'occupation du sol, cet article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 123-5 du code de l'urbanisme précisant que les orientations générales du PADD ne sont pas opposables aux permis de construire et aux autres autorisations d'occupation du sol.

La rédaction en vigueur de l'article L. 123-5 du code de l'urbanisme dispose que l'ensemble du PLU (PADD et règlement) approuvé est opposable à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la création de lotissements et l'ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan.

La nouvelle rédaction proposée par l'article 3 pose deux règles distinctes :

- seul le règlement et les documents graphiques du PLU sont opposables à toute personne publique ou privée pour l'exécution des travaux et opérations précités ;

- les projets de travaux d'opérations doivent être, en outre, compatibles avec les dispositions particulières du PADD.

De la sorte, des orientations générales du PADD ne seront pas directement opposables aux tiers, ce qui ne signifie nullement qu'il pourrait y avoir contrariété entre ces autorisations et l'ensemble du PADD puisque le règlement du PLU devra être cohérent avec le PADD, en application de l'article 2 du projet de loi.

Cet article a été adopté, sans modification, par l'Assemblée nationale.

Propositions de votre commission

Votre commission vous propose, par un amendement , de clarifier la rédaction proposée pour l'article L. 123-5 du code de l'urbanisme en distinguant, d'une part, dans un premier alinéa, le règlement et les documents graphiques qui sont opposables et, dans un second alinéa, les orientations du projet d'aménagement avec lesquels les projets de travaux ou d'opérations d'urbanisme doivent être compatibles.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 4 -
(Article L. 123-13 du code de l'urbanisme) -

Procédure de modification et procédure de révision
des plans locaux d'urbanisme (PLU)

Cet article tend à réformer les procédures de modification et de révision des plans locaux d'urbanisme en précisant que :

- la procédure de modification des PLU constitue le droit commun ;

- il y a lieu de recourir à la révision si les orientations générales du PADD sont remises en cause ou lorsqu'il est porté atteinte aux espaces naturels, aux espaces boisés classés ou encore lorsque les modifications comportent des risques pour l'environnement ;

- la procédure de révision d'urgence est modifiée dans sa dénomination comme dans son contenu afin, comme l'indique l'exposé des motifs, de préciser la nature des projets concernés.

1) Le droit en vigueur

Les procédures de transformation d'un PLU, à savoir la modification et la révision sont prévues par l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme qui résulte de l'article 4 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000.

La modification d'un PLU par simple délibération du Conseil municipa l, après enquête publique , est possible dès lors :

- qu'il n'est pas porté atteinte à son économie générale ;

- qu'elle n'a pas pour effet de réduire un espace boisé classé ou une protection édictée en raison de la valeur agricole des terres, des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ;

- qu'elle ne comporte pas de graves risques de nuisance ;

- qu'elle ne porte que sur la suppression ou la réduction des obligations imposées en matière de réalisation des aires de stationnement.

La révision d'un plan local d'urbanisme -qui peut ne porter que sur une partie de celui-ci- est nécessaire pour modifier l'économie générale de ce document . Elle suppose une procédure complexe :

- elle est prescrite par une délibération du Conseil municipal qui précise les objectifs de la commune et les secteurs concernés ;

- elle suppose, outre une concertation, une notification à diverses personnes publiques qui sont consultées à leur demande (préfet, président du Conseil régional, président du Conseil général, président de l'EPCI constitué pour l'élaboration d'un SCOT, notamment) en application des articles L. 123-6 et L. 123-8 du code précité ;

- elle prévoit l'association des services de l'Etat en vertu de l'article L. 123-7 du même code ;

- elle passe par un débat au sein du Conseil municipal sur les orientations générales du PADD aux termes de l'article L. 123-9 ;

- elle se conclut par une enquête publique et enfin par l'approbation du document par délibération du Conseil municipal, en vertu de l'article L. 123-10 du même code.

Le troisième alinéa de l'article L. 123-13 prévoit également une procédure spécifique de « révision d'urgence » du PLU, lorsqu'un projet présentant un caractère d'intérêt général doit être mené à bien. Dans ce cas, la révision peut faire l'objet d'un examen conjoint des personnes publiques associées, mentionnées à l'article L. 123-9 précité, l'enquête publique portant à la fois sur le projet en question et sur la révision du PLU.

En pratique, il s'avère que ces dispositions peu claires et souvent mal comprises laissent subsister, chez leurs utilisateurs, des interrogations sur la procédure à choisir pour procéder à une transformation du PLU. Il s'avère même que, dans nombre de cas, on aurait recours à la lourde et complexe procédure de révision alors même qu'il serait possible de ne procéder qu'à une modification.

2) Le dispositif du projet de loi

L'article 4 du projet de loi clarifie et simplifie l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme.

Il affirme tout d'abord clairement que la procédure de modification est de droit commun dès lors :

- qu'il n'est pas porté atteinte à l'économie générale des orientations du PADD ;

- que la modification n'a pas pour effet de réduire l'étendue d'un espace boisé classé, d'une zone agricole ou d'une zone naturelle et forestière ou une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou ne comporte pas de graves risques de nuisance.

Il souligne que dans tous les autres cas il est recouru à la procédure de révision , dans les formes prévues par les articles L. 123-6 à L. 123-12, c'est-à-dire selon une procédure analogue à celle déjà décrite pour l'élaboration pure et simple d'un PLU.

Il institue une procédure de révision simplifiée qui peut être menée à bien lorsque la révision a pour seul objet la réalisation d'une construction ou d'une opération à caractère public ou privé présentant un intérêt général notamment pour la commune. Dans ce cas, le maire prend l'initiative d'un examen conjoint par les personnes publiques associées et complète le dossier d'enquête publique par une notice présentant la construction ou l'opération d'intérêt général dont la réalisation est envisagée. Il n'est donc pas nécessairement procédé à une nouvelle enquête publique, étant observé que si le projet en question nécessite, de par sa nature même, une enquête publique, il est possible de mener une enquête conjointe portant sur la révision simplifiée et sur le projet lui-même.

3) Modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A cet article, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du rapporteur pour préciser que la modification ne pouvait avoir pour effet cumulatif :

- de réduire l'étendue d'un espace boisé classé, d'une zone agricole ou d'une zone naturelle et forestière ou une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ;

- et de comporter de graves risques de nuisance.

Le rapporteur a justifié cet amendement en indiquant qu'il visait à élargir le champ de la procédure de modification des POS et des PLU afin d'éviter de recourir à la procédure « lourde, coûteuse et paralysante de la révision ».

Propositions de votre commission

Votre commission vous présente plusieurs amendements rédactionnels à cet article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 5 -

Clarification des dispositions transitoires
entre les plans d'occupation des sols (POS) et les PLU

Cet article a pour objet de clarifier les dispositions de l'article L.123-19 du code de l'urbanisme. Le régime transitoire entre les POS et les PLU institué par l'article L. 123-19 du code de l'urbanisme a, en effet, suscité de vives interrogations chez les élus locaux, du fait de sa complexité, d'aucuns ayant le sentiment que leur POS était abrogé par la loi, d'autres ne sachant si le droit en vigueur pour le POS était celui applicable au PLU...

C'est pourquoi l'article 5 modifie ce régime transitoire et reporte du 1 ^er janvier 2004 au 1 ^er janvier 2006 la date jusqu'à laquelle les communes dotées d'un POS peuvent utiliser la procédure de révision simplifiée sans devoir préalablement transformer leur POS en PLU. Il distingue en outre clairement le régime des différents documents d'urbanisme, en fonction de leur état d'avancement à l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 précitée.

Les POS approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi  « SRU » ont les mêmes effets que les PLU au régime desquels ils sont soumis. Toutefois les dispositions de l'article L. 123-1 dans sa rédaction antérieure à cette loi leurs demeurent applicables (en d'autres termes, ils restent soumis à l'article de principe relatif aux POS).

Les procédures de transformation des POS sont au nombre de quatre :

- soit la modification s'il n'est pas porté atteinte à l'économie générale du document ou si cette modification n'a pas pour effet de réduire l'étendue d'un espace boisé classé, d'une zone agricole ou d'une zone naturelle et forestière ou une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ou ne comporte pas de graves risques de nuisance (conformément au b) de l'article L. 123-13 dans la rédaction proposée par l'article 4 du projet de loi) ;

- soit la révision simplifiée , sous réserve que celle-ci soit approuvée avant le 1 ^er janvier 2006 et que la commune ait préalablement prescrit une révision générale ;

- soit d'une mise en compatibilité selon les modalités définies par l'article L. 123-16 du code de l'urbanisme ;

- soit enfin d'une « révision générale » qui entraîne obligation de les transformer en plan local d'urbanisme.

L'Assemblée nationale n'a adopté qu'un amendement de coordination à cet article.

Propositions de votre commission

Votre commission vous présente plusieurs amendements rédactionnels à cet article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel après l'article 5 -

Validation des « révisions d'urgences » en cours

Certaines communes ont, comme l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme leur en donne le droit, lancé une « révision d'urgence », dans les conditions prévues par la loi « SRU ». Afin d'éviter que ces opérations ne soient interrompues du seul fait de la suppression de cette procédure, votre commission vous présente un amendement qui prévoit que les délibérations prescrivant une révision d'urgence vaudront prescription d'une « révision simplifiée » conformément au nouveau régime.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 5 bis -

Renouvellement urbain au voisinage des aéroports

Cet article tend à assouplir les règles d'urbanisme applicables aux alentours immédiats des aéroports pour permettre des opérations dans les zones C des plans d'exposition au bruit. L'auteur de cet amendement l'a justifié par l'impossibilité actuelle de réhabiliter certaines zones urbanisées près de Roissy, et notamment le village de Goussainville, tandis que le Gouvernement s'opposait à son adoption.

Il donne une nouvelle formulation au troisième alinéa (2°) de l'article L. 147-5 du code de l'urbanisme, dont la rédaction actuellement en vigueur prévoit que les opérations de rénovation des quartiers ou de réhabilitation de l'habitat existant, ainsi que l'amélioration, l'extension mesurée ou la reconstruction des constructions existantes, ne peuvent être admises que lorsqu'elles n'entraînent pas un accroissement de la capacité d'accueil d'habitants exposés aux nuisances. Il précise qu'elles peuvent, en outre, être admises dans les secteurs déjà urbanisés et desservis par des équipements publics de la zone C lorsqu'elles n'entraînent qu'un faible accroissement de la capacité d'accueil d'habitants exposés aux nuisances.

L'article 5 bis, adopté par l'Assemblée nationale, dispose, quant à lui, que les opérations de rénovation des quartiers et de réhabilitation de l'habitat existant, ainsi que l'amélioration, l'extension mesurée ou la reconstruction des constructions existantes et les opérations de réhabilitation et de réaménagement urbain ne peuvent être admises que lorsqu'elles n'entraînent pas un accroissement de la capacité d'accueil d'habitants exposés aux nuisances. Il ajoute que les PLU peuvent prévoir des opérations d'aménagement, de réhabilitation et de rénovation urbaine dans les secteurs déjà urbanisés et desservis par des équipements publics, ainsi que des opérations d'aménagement dans les mêmes secteurs des zones C, sous réserve que ces opérations n'entraînent pas d'accroissement de la capacité totale d'accueil d'habitants dans la partie du territoire communal comprise dans cette zone.

Propositions de votre commission

Comme l'indiquait le M. Ministre de l'équipement devant l'Assemblée nationale à l'occasion de la première lecture du projet de loi, et comme l'a souligné notre collègue Jean-François Le Grand devant la Commission des Affaires économiques, l'article 5 bis est contradictoire avec la nécessité de réduire la densité urbaine dans les zones de bruit des aéroports. Son adoption serait interprétée comme une libéralisation de l'urbanisation dans les zones C des plans d'exposition aux bruits, ce qui constituerait un signal extrêmement négatif. C'est pourquoi votre commission vous propose, par un amendement, de le supprimer.

Votre commission vous propose de supprimer cet article.

Article 5 ter -

Concertation mise en oeuvre à l'occasion des opérations d'aménagement

Résultant d'un amendement de M. Marc Laffineur, cet article tend à ce qu'il soit procédé à une concertation unique à l'occasion d'opérations d'aménagements entraînant des modifications des SCOT et des PLU. Il dispose que les objectifs poursuivis et les modalités de cette concertation sont définis par délibération de la commune ou de l'EPCI compétent.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 5 quater -

Régime transitoire applicable aux plans d'aménagement de zone (PAZ)

Cet article résulte d'un amendement du Gouvernement consécutif aux observations du sénateur Jean-Paul Alduy, partant du constat que dans les communes dotées d'un POS, les zones d'aménagement concerté (ZAC) couvertes par un plan d'aménagement de zone (PAZ), doivent évoluer dans des conditions analogues à celles prévues pour les PLU par l'article 5.

Il prévoit un dispositif transitoire entre les PAZ et les PLU. En modifiant l'article L. 311-7 du code de l'urbanisme, il précise que les PAZ approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi « SRU » restent applicables jusqu'à l'approbation par la commune ou l'EPCI compétent d'un PLU dont ils ont les mêmes effets, tout en étant soumis au régime juridique des PLU résultant des articles L. 123-1 à L. 123-18 (exception faite du deuxième alinéa de l'article L. 123-1, relatif au projet d'aménagement et de développement durable qui n'existait pas dans la législation antérieure).

Ces plans peuvent faire l'objet :

- d'une modification, s'il n'est pas porté atteinte à « l'économie générale de l'urbanisme » de la commune et que cette modification n'a pas pour effet de réduire l'étendue d'un espace boisé classé, d'une zone agricole ou d'une autre des zones visée au b de l'article  L. 123-13 qui résulte de l'article 4 du projet de loi ;

- d'une révision simplifiée , définie par le dernier alinéa de l'article L. 123-13 dans la même rédaction ;

- d'une mise en compatibilité selon les modalités définies par l'article L. 123-16.

Propositions de votre commission

Votre commission vous présente un amendement tendant à éviter toute équivoque : les plans d'aménagement de zones (PAZ) des ZAC n'ont d'effets qu'à l'échelle de la ZAC et ne sauraient tenir lieu de PLU puisque ceux-ci couvrent nécessairement l'intégralité du territoire de la commune. Aussi, vous suggère-t-elle de souligner que les PAZ n'ont d'effets que pour la zone à laquelle ils s'appliquent.

Elle vous présente également un amendement qui précise que la modification est possible lorsqu'il n'est pas porté atteinte à l'économie générale du PAZ.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 5 quinquies -

Régime du plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV)

Introduit dans le projet de loi par un amendement du Gouvernement accepté par la commission, cet article précise que le PSMV, n'est pas soumis aux dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme qui concernent les orientations générales du PADD en vertu de l'article 2 du projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 5 sexies -

Saisine de l'architecte des bâtiments de France
dans les secteurs sauvegardés

Résultant d'un amendement du Gouvernement accepté par la commission, cet article supprime la double saisine de l'architecte des bâtiments de France dans les secteurs sauvegardés au profit d'une seule saisine qui est suffisante puisque, dans ces secteurs, un plan de sauvegarde et de mise en valeur précise les conditions de protection des sites et des paysages.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 6 -

Substitution de la participation pour voirie et réseaux (PVR)
à la participation pour voies nouvelles et réseaux (PVNR)

Cet article tend à simplifier et à clarifier le régime du financement des voies et des réseaux.

1) Le droit en vigueur et son application

L'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme dispose que le Conseil municipal peut instituer une participation pour le financement de tout ou partie des voies nouvelles et des réseaux réalisés pour permettre l'implantation de nouvelles constructions.

Il précise que le coût de l'établissement de la voie, du dispositif d'écoulement des eaux pluviales, de l'éclairage public et des infrastructures nécessaires à la réalisation des réseaux d'eau potable, d'électricité, de gaz et d'assainissement est réparti au prorata de la superficie des terrains nouvellement desservis, pondérée des droits à construire lorsqu'un coefficient d'occupation des sols a été institué, et situés à moins de 80 mètres de la voie.

La participation n'est pas due pour les voies et réseaux compris dans le programme d'équipement public d'une zone d'aménagement concertée (ZAC). Quant aux opérations de construction de logements sociaux, elles peuvent être exemptées de la participation.

Il revient au Conseil municipal d'arrêter, par délibération, pour chaque voie nouvelle et pour chaque réseau réalisé la part du coût des travaux mise à la charge des propriétaires riverains.

L'application de ces dispositions s'est heurtée à de nombreuses difficultés qui ont suscité les vives critiques des citoyens et des élus locaux .

La mise en oeuvre de ce régime revient, en effet, à mettre à la charge des communes le financement des voies nouvelles et des réseaux si le Conseil municipal n'a pas édicté la PVNR. Légitime dans son intention, qui était de faire contribuer les propriétaires de constructions nouvelles aux voies nouvelles et réseaux qui desservent celles-ci -ce qui n'était pas possible sous l'empire de la législation antérieure, le coût des voies nouvelles et réseaux étant intégralement assumé par le premier propriétaire desservi qui ne jouissait pas de la faculté de faire contribuer les autres propriétaires desservis ultérieurement-, cette disposition a abouti, en pratique, à paralyser l'urbanisation dans de nombreuses communes rurales. La collectivité locale ne pouvait en effet ni financer, à elle seule, les voies nouvelles et réseaux, ni faire supporter à une personne desservie l'ensemble du coût de ces équipements. L'article L. 132-11-1 revenait donc à limiter l'urbanisation par des voies détournées : en faisant supporter aux collectivités locales les coûts induits par la délivrance d'autorisations de construire qui, pour réaliser de nouvelles constructions, supposaient des extensions de voies ou de réseaux.

Un problème technique tenait, en outre, au fait que certaines communes ont délégué à une entité intercommunale (syndicats d'électrification...) leurs compétences en matière de réseaux. De ce fait, si la participation pour le financement de ces installations était décidée par la commune, elle était recouvrée par le syndicat, à charge, pour la commune, de payer la différence.

En outre, le libellé de l'article L. 332-11-1 posait des problèmes d'interprétation. C'est ainsi que les services déconcentrés de l'Etat considéraient, dans certains départements, que la formule selon laquelle la PVNR était instituée pour le financement de « tout ou partie des voies nouvelles et des réseaux réalisés » devait s'entendre comme posant une condition cumulative . En d'autres termes, il n'était pas possible de financer soit des voies nouvelles, soit des réseaux nouveaux. En outre, certains services considéraient que l'expression « tout ou partie » ne s'appliquait qu'aux voies nouvelles et non pas aux réseaux. Enfin, un doute planait sur le point de savoir si les réseaux visés au premier alinéa étaient exclusivement des réseaux entièrement nouveaux ou s'il s'agissait également des extensions de réseaux existants.

A l'évidence, la confusion qui entourait tant l'interprétation que l'application de l'article L. 332-11-1 -et dont l'enquête menée par votre rapporteur à l'automne 2002 a montré l'ampleur- justifiait une modification. Celle-ci avait d'ailleurs été demandée par une proposition de loi déposée par nos collègues les sénateurs Daniel Goulet et Aymeri de Montesquiou qui relevaient, à très juste titre, les dommages qu'occasionnait cette législation sur le développement de l'espace rural.

2) Le texte du projet de loi

a) Le projet de loi initial

Composé de deux paragraphes, l'article 6 modifie les premier et dernier alinéas de l'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme.

Son premier paragraphe (I) qui donne une nouvelle rédaction au premier alinéa de l'article L. 332-11-1 précité, dispose que le Conseil municipal peut instituer une participation pour voirie et réseaux , en vue de financer en tout ou partie la construction des voies nouvelles ou l'aménagement des voies existantes, ainsi que des réseaux qui leur sont associés, lorsque ces travaux sont réalisés pour permettre l'implantation de nouvelles constructions. Il se distingue de la précédente rédaction sur deux points principaux :

- la participation pour le financement des voies nouvelles et des réseaux (PVNR) est remplacée par une participation pour voirie et réseaux (PVR) ;

- la formule « pour le financement de tout ou partie des voies nouvelles et des réseaux » est remplacée par la formule « en vue de financer en tout ou partie la construction des voies nouvelles ou l'aménagement des voies existantes ainsi que les réseaux qui leur sont associés ». On notera le lien qu'établit désormais le texte entre les voies et les réseaux, ceux-ci devant être « associés » à celles-là.

Son second paragraphe (II) dispose que le Conseil municipal précise par délibération les éléments à prendre en compte pour le calcul de la participation, en fonction de l'équipement prévu pour chaque voie et des réseaux à réaliser et que lorsqu'une voie est déjà aménagée pour accueillir de nouvelles constructions, seuls les nouveaux équipements sont pris en compte. Enfin la délibération arrête la part du coût des travaux mise à la charge des propriétaires riverains.

Par rapport au texte en vigueur, le libellé du projet de loi supprime la formule « chaque voie nouvelle et chaque réseau » en lui substituant l'expression « en fonction de l'équipement prévu pour chaque voie et des travaux à réaliser », laquelle ne fait plus référence aux réseaux. Une seconde innovation tient au fait que le dernier alinéa précise désormais que lorsqu'une voie est déjà aménagée pour accueillir de nouvelles constructions, seuls les nouveaux équipements sont pris en compte.

b) Le projet de loi transmis au Sénat

b-1) Les travaux de la Commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale

Au cours de l'examen du projet de loi initial devant la Commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale, le rapporteur a présenté un amendement procédant à la réécriture du paragraphe II de cet article afin de préciser que :

- lorsque le Conseil municipal précise par délibération les travaux susceptibles d'être pris en charge par la PVR, il tient compte de l'équipement de la voie prévue à terme, les éléments pouvant être financés par la PVR étant limitativement énumérés ;

- seuls les travaux et acquisitions foncières à réaliser définis dans la délibération sont mis à la charge des propriétaires ;

- lorsqu'une voie préexiste, si aucun aménagement supplémentaire de la voie n'est prévu dans la délibération, les travaux peuvent concerner les seuls réseaux ;

- la délibération arrête la part du coût mise à la charge des propriétaires riverains, celle-ci étant répartie entre les propriétaires au prorata de la superficie des terrains nouvellement desservis et situés à moins de 80 mètres de la voie, pondérée des droits à construire lorsqu'un COS a été institué.

Au cours de l'examen de cet amendement par la Commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale, diverses observations ont été présentées par les commissaires. Les principales tendaient à :

- inclure les réseaux de télécommunications et les réseaux de communication audiovisuelle parmi les ouvrages pouvant être financés ;

- s'interroger sur la pertinence de la fixation à 80 mètres des limites du périmètre à l'intérieur duquel les terrains sont inclus dans l'assiette de la PVR ;

- permettre aux Conseils municipaux de fixer eux-mêmes le périmètre dans lequel les terrains sont inclus dans l'assiette de la PVR, la limite de 80 mètres n'étant pas forcément justifiée ;

- souhaiter qu'un système souple, permettant aux maires de faire payer les opérations « au cas par cas » soit institué ;

- s'interroger pour savoir si les petites communes, qui n'ont à délivrer qu'un permis de construire, peuvent délibérer pour faire financer par le propriétaire de nouveaux équipements, comme un poteau électrique, grâce à la PVR.

b-2) Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

Le dispositif adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, sur la proposition de son rapporteur et avec l'avis favorable du Gouvernement, se distingue du texte adopté en commission sur plusieurs points.

Au 1° il est précisé que la participation susceptible d'être instituée par le Conseil municipal est destinée à financer « l'établissement ou l'adaptation » des réseaux qui leur sont associés.

Trois modifications sont adoptées au 2° :

- parmi les travaux et acquisitions foncières qui, outre l'éclairage public, peuvent être financés par la PVR figurent « le dispositif d'écoulement des eaux pluviales et les éléments nécessaires au passage des réseaux souterrains de communication, ainsi que les réseaux d'eau potable, d'électricité et d'assainissement » ;

- il est prévu que lorsqu'une voie préexiste, si les travaux ne concernent que les réseaux, la délibération « peut prévoir, avec l'accord du ou des établissements publics de coopération intercommunale ou syndicats mixtes compétents pour ces réseaux, que la participation leur sera versée directement » ;

- enfin, la répartition du coût à la charge des riverains s'effectue « au prorata de la superficie des terrains nouvellement desservis et situés à moins de 80 mètres de la voie » étant observé que « la délibération peut, en fonction des circonstances locales, modifier en tout ou en partie cette limite de 80 mètres, sans que la distance à la voie de la nouvelle limite puisse excéder 100 mètres ni être inférieure à 60 mètres ». Enfin la délibération peut également exclure les terrains qui ne sont pas desservis par la voie du fait de contraintes physiques.

Propositions de votre commission

Votre commission vous présente, outre plusieurs amendements de précision ou de coordination, un amendement tendant à :

- prévoir que les études, qui peuvent représenter 10 % du coût d'élaboration de la voirie et des réseaux, seront bien prises en compte dans le calcul de la PVR ;

- supprimer la référence, inutile, à une délibération du Conseil municipal puisque cet acte constitue la forme ordinaire par laquelle ce conseil prend ses décisions.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel après l'article 6 -

Validation des délibérations portant institution de la PVNR,
au titre de la PVR

Dans le silence de la loi, les communes qui ont institué la PVNR devront prendre une nouvelle délibération pour instituer la PVR. Une commune se trouverait dans l'illégalité pour réclamer une participation si elle délivrait un permis de construire après l'entrée en vigueur de la nouvelle loi et avant d'avoir pris une nouvelle délibération pour instituer la PVR. Un amendement pallie cette lacune en prévoyant que les délibérations portant institution de la PVNR vaudront institution de la PVR.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 6 -
(Article 50 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000
relative à la solidarité et au renouvellement urbains) -

Coordination

Par coordination avec l'article 6 du projet de loi qui transforme la participation pour voies et réseaux en participation pour voirie et réseaux, votre commission vous propose de faire référence à cette dernière participation à l'article 50 de la loi SRU.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 6 bis -

Coordination

Par coordination avec l'article 5, le rapporteur de la Commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale a présenté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 6 afin de modifier l'article L. 332-6-1 du code de l'urbanisme, pour viser désormais la participation pour voirie et réseaux.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 6 ter -

Possibilité pour les communes non dotées d'un PLU
de soumettre à autorisation préalable
des travaux pouvant détruire un élément de paysage

La Commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. François Sauvadet tendant à modifier l'article L. 442-2 du code de l'urbanisme pour permettre aux communes non dotées d'un PLU de soumettre à autorisation préalable des travaux pouvant détruire un élément de paysage à protéger et à mettre en valeur, l'autorisation étant délivrée, au nom de la commune, par délibération du Conseil municipal prise après enquête publique.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 6 quater -

Participation au raccordement des installations
de production d'électricité

Cet article institue une participation au raccordement des installations d'électricité aux réseaux. Il prévoit que le droit d'accès des producteurs d'électricité aux réseaux publics de transport et de distribution, institué par l'article  23 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000, relative à la modernisation et au développement du service de l'électricité, s'exerce sous une réserve : Il faut que le raccordement des installations de production aux réseaux soit conditionné par les délais de réalisation des travaux utiles de développement ou d'adaptation des ouvrages de ces réseaux. En outre, le maître d'ouvrage de ces travaux peut subordonner leur réalisation au versement, par le demandeur, d'une participation financière destinée à couvrir les coûts qui ne sont pas pris en compte par les tarifs d'utilisation des réseaux publics, par des redevances, par des subventions ou par d'autres participations.

Propositions de votre commission

Par coordination avec l'adoption de deux articles additionnels, la Commission des Affaires économiques vous propose de supprimer, par un amendement à cet article, toute référence aux réseaux de distribution d'électricité.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel après l'article 6 quater -
(Article L. 2224-1-1 du code général des collectivités territoriales) -

Financement des raccordements aux réseaux électriques de distribution

Conformément au principe d'équilibre budgétaire, le financement des services publics industriels et commerciaux résulte des tarifs des prestations. Il peut notamment être nécessaire d'y recourir pour le financement des raccordements aux réseaux électriques qui ne sont, actuellement, pas financés dans des conditions satisfaisantes. C'est pourquoi votre Commission des Affaires économiques vous présente un amendement tendant à préciser que ce mode de financement ne déroge pas à la règle de l'équilibre budgétaire. Il donne une base légale incontestable au financement des raccordements aux réseaux d'électricité.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 6 quater -
(Article 18 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000) -

Fixation des conditions dans lesquelles sont déterminées les contributions à verser aux gestionnaires de réseaux de distribution d'électricité

Pour permettre aux gestionnaires des réseaux publics de distribution d'électricité de disposer des ressources suffisantes au financement des réseaux, en complément de celles issues du tarif d'utilisation, il est proposé que les contributions à verser au gestionnaire de réseau de distribution soient déterminées dans les conditions fixées par arrêté interministériel après avis des collectivités locales organisatrices et de la Commission de régulation de l'énergie. Il permet donc de donner au gouvernement la possibilité de maîtriser le niveau des charges de raccordement, qui pèse sur le coût de la construction.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 6 quater -
(Article L. 300-5 du code de l'urbanisme) -

Versement de subventions par les collectivités locales dans le cadre d'opérations publiques d'aménagement

La loi « SRU » n'ayant pas précisé le régime des subventions provenant de collectivités locales dans le cadre des opérations publiques d'aménagement, les régions ou les départements qui souhaitent subventionner des travaux de traitement paysager de zones industrielles ou d'aménagement touristique ne peuvent le faire que si ceux-ci sont réalisés par un établissement public ou une collectivité, en régie, alors que cela leur est interdit si l'opération est conduite par une société d'économie mixte. De ce fait, des aménageurs telles que les sociétés d'économie mixte (SEM) auxquels l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme confie des missions très étendues se trouvent dans l'impossibilité de percevoir de telles subventions. Certains comptables publics refusent, en effet, de verser ces fonds, considérant que des justificatifs de dépenses sont établis au nom d'une SEM et non pas à celui de la collectivité.

C'est pourquoi un amendement de votre Commission des Affaires économiques tendant à insérer un article additionnel pallie cette lacune. Il prévoit de préciser, à l'article L. 300-5 du code de l'urbanisme, qu'une opération d'aménagement pourra bénéficier de subventions versées par d'autres collectivités territoriales en vue de financer les actions d'aménagement public. Il dispose également que si ces subventions sont versées directement à l'organisme aménageur, celui-ci devra rendre compte de leur attribution, de leur échéancier et de leur encaissement effectif.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 6 quater -
(Article L. 1523-2 du code général des collectivités territoriales) -

Coordination

Par coordination avec le précédent amendement tendant à insérer un article additionnel, un second amendement vous est présenté afin de mentionner à l'article L. 1523-2 du code général des collectivités territoriales la possibilité ouverte à celles-ci :

- de verser une subvention pour mener à bien des actions et opérations d'aménagement ;

- de conclure une convention à ce titre avec l'organisme qui gère cette opération et qui peut être une SEM.

Il précise que la convention d'aménagement peut prévoir les conditions dans lesquelles d'autres collectivités territoriales apportent, le cas échéant, leur aide financière pour des actions et opérations d'aménagement public visées aux articles L. 300-1 à L. 300-5 du code de l'urbanisme, une convention spécifique étant conclue entre l'organisme signataire de la convention publique d'aménagement et la collectivité qui accorde la ou les subventions.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 6 quater -
(Article L. 124-2 du code de l'urbanisme) -

Silence de l'administration et approbation de la carte communale

Comme les anciennes Modalités d'Application du Règlement National d'Urbanisme (MARNU) élaborée avant le vote de la loi « SRU », les cartes communales, dont le régime résulte des articles L. 124-1 et suivants de cette loi sont approuvées par la commune et le préfet.

Lors de l'examen de la loi « SRU », le Sénat avait souhaité décentraliser les cartes communales pour que ces dernières soient approuvées par les communes seules. L'Assemblée Nationale s'y était opposée, considérant, par la voix du rapporteur de la commission de la production et des échanges que « les communes qui préfèrent une procédure totalement décentralisée peuvent élaborer un P.L.U. Dans le cas contraire, l'accord du préfet et du conseil municipal sera nécessaire pour garantir ces documents qui [...] permettent de délivrer les permis de construire » ^{2 ( * )} .

Indépendamment de ces considérations qui paraissent ignorer les contraintes que peuvent représenter, pour des petites communes rurales, l'élaboration d'un PLU, les cartes communales doivent donc faire l'objet d'une double approbation par le conseil municipal d'une part, et par le préfet, d'autre part. Or les conditions de cette double approbation sont loin d'être satisfaisantes. En effet, selon l'article R.124-7 du Code de l'urbanisme qui résulte du décret d'application du 27 mars 2001, la carte communale est approuvée par le conseil municipal puis transmise, par le maire au préfet, pour approbation. Le préfet doit se prononcer dans un délai de quatre mois à l'expiration duquel il est réputé avoir refusé d'approuver la carte communale.

Ce système est très différent de celui institué par la loi du 12 avril 2000 relative aux droits de citoyens dans leurs relations avec les administrations qui a réduit de quatre à deux mois le délai à l'issue duquel une décision implicite est réputée prise. Par comparaison, les conditions de la double approbation des cartes communales prévues par la loi SRU sont beaucoup moins favorables. C'est pourquoi un amendement vous est soumis afin de rééquilibrer les compétences de la commune et de l'Etat dans l'approbation des cartes communales. Sachant que l'Etat est associé à l'élaboration des cartes communales et a toute possibilité d'intervenir et de s'exprimer au cours de celle-ci, il est donc proposé par un amendement de votre Commission des Affaires économiques que le préfet dispose d'un délai de deux mois pour se prononcer explicitement sur l'approbation des cartes communales. S'il ne s'est pas prononcé dans ce délai, il serait réputé les avoir approuvées.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 6 quater -
(Article L. 421-2-1 du code de l'urbanisme) -

Délivrance des permis de construire
dans les communes dotées d'une carte communale

Le transfert de compétence pour délivrer au nom des communes, et non plus au nom de l'Etat, les permis de construire et les autres autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol intervient, en vertu de l'article L. 421-2-1 du code de l'urbanisme, dès lors que le conseil municipal a approuvé une carte communale, de façon implicite. Or ce transfert devrait, tout au contraire, faire l'objet d'une manifestation de volonté clairement exprimée et affichée par la commune, eu égard à l'importance de ces décisions. Il ne saurait résulter, de façon automatique, du silence gardé par la commune lors de l'approbation de la carte communale, d'autant qu'il est définitif, comme le prévoit l'article L.421-2-1 du Code de l'urbanisme.

C'est la raison pour laquelle, la Commission des Affaires économiques vous soumet un amendement tendant à insérer un article additionnel, afin d'inverser le dispositif actuel. Si la commune manifeste sa volonté d'obtenir un transfert de compétences, les décisions d'occuper ou d'utiliser le sol seront prises par le maire en son nom. Dans le cas contraire, ces décisions continueront à être délivrées par le maire au nom de l'Etat ou par le préfet.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 6 quater -
(Article L. 123-1 du code de l'urbanisme) -

Régime des PLU élaborés par un établissement public intercommunal

Votre commission vous propose un amendement qui vise à clarifier le champ d'application territorial des PLU, notamment lorsque ceux-ci sont élaborés par un EPCI compétent en vertu de la loi ou de ses statuts.

Il concerne en particulier les communautés urbaines qui, conformément à l'article L. 5215-20, 2 ^ème alinéa, du Code général des collectivités territoriale, exercent les compétences en matière d'aménagement de l'espace communautaire et à ce titre les compétences en matière d'élaboration des PLU.

Un jugement du tribunal administratif de Lyon du 4 février 2002 a annulé le POS de la communauté urbaine de Lyon pour des raisons liées à la consultation des communes membres de cette communauté sur des fractions communales de ce POS. Afin de se prémunir contre les conséquences de ce jugement, le législateur a, par la loi n° 2002-306 du 4 mars 2002 portant réforme de la loi du 1 ^er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, validé les POS des communautés urbaines « en tant que les conseils municipaux consultés n'ont émis un avis que sur les parties de documents portant sur le territoire de leur commune ».

Une récente réponse à une question écrite posée par notre collègue, le Président Daniel Hoeffel ^{3 ( * )} , le Gouvernement a précisé que l'EPCI compétent en matière de PLU « peut choisir librement de réviser ou d'élaborer un PLU intercommunal ou plusieurs PLU intercommunaux. La seule contrainte est que le ou les périmètres retenus ne doivent pas couper une commune en deux », il semble essentiel que ces règles soient clairement posées par la loi afin d'éviter toute ambiguïté à l'avenir.

Tel est l'objet d'un amendement tendant à l'insertion d'un article additionnel.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

TITRE II -

SECURITE DES CONSTRUCTIONS
Article 7 -
(Article L. 111-26 du code de la construction et de l'habitation) -

Extension du champ du contrôle technique obligatoire

1) Le droit en vigueur

En application de la loi n° 78-12 du 4 janvier 1978 relative à la responsabilité et à l'assurance dans le domaine de la construction, un contrôle technique obligatoire a été institué pour certaines constructions dont la déclaration d'ouverture de chantier est intervenue depuis le 31 décembre 1978.

L'article L. 111-23 du code de la construction et de l'habitation (CCH) précise que le contrôleur technique a pour mission de contribuer à la prévention des différents aléas techniques susceptibles d'être rencontrés dans la réalisation des ouvrages. Le contrôleur intervient à la demande du maître d'ouvrage, ce qui préserve son indépendance et permet son intervention dès la conception de l'ouvrage, ce que ne permettrait pas une intervention à la demande de l'entrepreneur ou de l'assureur.

Son avis porte en particulier sur les questions relatives à la solidité de l'ouvrage et à la sécurité des personnes. En revanche, il n'incombe pas au contrôleur technique de vérifier lui-même la qualité des matériaux utilisés pour la construction. Le contrôleur technique est soumis, dans le cadre de sa mission définie par la loi, à une responsabilité décennale comme les autres constructeurs. Les constructeurs ne peuvent s'exonérer de leur responsabilité décennale qu'en prouvant la cause étrangère.

Les contrôleurs techniques sont agréés par le ministre chargé de la construction, pour une durée maximale de cinq ans. La décision d'agrément est prise sur avis motivé d'une commission d'agrément, dont la constitution est définie à l'article R. 111-34 du code de la construction et de l'habitation. Cette décision tient compte de la compétence technique et de la moralité professionnelle en application de l'article  L. 111-25 du même code.

L'article L. 111-26 précise que certaines constructions, définies par décret en Conseil d'Etat, sont obligatoirement soumises au contrôle technique selon les termes de l'article R. 111-38 du code de la construction et de l'habitation, il s'agit :

- des établissements recevant du public ;

- des immeubles dont le plancher bas du dernier niveau est situé à plus de 28 mètres par rapport au niveau du sol le plus haut utilisable par les services de secours ;

- des bâtiments, autres qu'à usage industriel, présentant des caractéristiques techniques particulières.

Ce contrôle technique obligatoire se justifie par les risques particuliers que peuvent présenter ces constructions en raison de leur nature ou de leur importance.

Quand le contrôle est obligatoire, il porte sur « la solidité des ouvrages de viabilité, de fondation, d'ossature, de clos et de couvert et des éléments d'équipement qui font indissociablement corps avec ces ouvrages, ainsi que sur les conditions de sécurité des personnes » en application de l'article R. 111-39 du code précité.

2) Les dispositions du projet de loi transmis au Sénat

L'article 7 du projet de loi, que l'Assemblée nationale a adopté sans modification, propose d'élargir le champ du contrôle technique obligatoire, défini à l'article L. 111-26 du code de la construction et de l'habitation en précisant que le contrôle peut être rendu obligatoire pour les constructions présentant des risques particuliers en raison de « leur localisation dans des zones d'exposition à des risques naturels ou technologiques ». La notion de risques naturels recouvre notamment le cas des zones exposées aux risques de séismes, d'effondrement minier, d'anciennes marnières, ou d'avalanches

Cet article permet donc au décret d'élargir la liste des constructions, définie par décret, soumise au contrôle. Une telle disposition doit s'apprécier également au regard du dépôt par le gouvernement d'un projet de loi tendant à améliorer la prévention des risques technologiques et naturels.

Ce projet de loi prévoit, en particulier, la mise en place de plans de prévention des risques technologiques autour des sites industriels regroupant une ou plusieurs installations à risques, qui permettront d'interdire ou de subordonner les constructions au respect de prescriptions relatives à la construction ou à l'utilisation des sols, ou de prescrire aux particuliers des travaux de renforcement de leur habitation.

Il est en conséquence logique de prévoir, dans ce cadre, une extension du champ du contrôle technique, afin de s'assurer que ces nouvelles prescriptions seront respectées.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 8 -
(Articles L. 125-1 à L. 125-2-4 du code de la construction et de l'habitation) -

Sécurité des ascenseurs

Cet article traite de la sécurité des ascenseurs et constitue le coeur du dispositif visant à remettre à niveau le parc français d'ascenseurs.

1) Description du parc français

Le parc français est l'un des plus importants d'Europe mais également l'un des plus vétustes. On dénombre environ 420 000 appareils desservant des immeubles d'habitation ou des bureaux. 227 000 se situent dans des immeubles d'habitation privée et 42 100 dans le parc HLM.

Date d'installation	Habitat résidentiel	Habitat social	Bureaux, hôtels, hôpitaux, maisons de retraite	Magasins, centres commerciaux, gares, aéroports	Total
Avant 1982	144 400	23 600	57 000	14 300	238 900
1982-1998	70 800	15 500	56 000	14 000	156 300
Depuis 1999	13 000	3 000	7 000	1 800	24 800
Total	227 800	42 100	120 000	30 100	420 000

Source : ministère de l'Equipement

Les ascenseurs constituent le mode de transport le plus utilisé en France dans la mesure où ils transportent plus de 60 millions de personnes par jour. Très approximativement, les distances annuelles parcourues par le parc français sont estimées à 1,5 milliard de kilomètres, soit 3 900 fois la distance entre la Terre et la Lune.

On estime que 240 000 de ces ascenseurs ont plus de vingt ans et certains plus de cent ans - les plus anciens datent en effet de la fin du XIX ^ème siècle - alors que la durée de vie d'un ascenseur est estimée entre trente et trente-cinq ans.

La modernisation du parc français est donc devenue une nécessité qui s'est d'autant fait ressentir que les nombreux incidents liés au fonctionnement des ascenseurs constituent une cause réelle d'insatisfaction des usagers.

En effet, 126 000 personnes sont bloquées chaque année dans un ascenseur et l'on relève 2 000 accidents d'usagers ou d'agents d'entretien, dont une quinzaine d'accidents se sont avérés particulièrement graves ou mortels sur les quatre dernières années, notamment en 2002.

Face à cette situation, un groupe de travail, réuni en 2001 par la Direction générale de l'urbanisme de l'habitat et de la construction (DGUHC) et conduit sous l'égide de l'Association française de normalisation (AFNOR) a entrepris un travail de recensement des risques posés par les ascenseurs. 71 risques liés à l'utilisation d'un ascenseur ont été dénombrés, dont 17 ont été jugés importants et susceptibles de se poser de manière fréquente.

Quatre grands groupes mondiaux sont représentés en France, ainsi qu'une centaine de PME, qui sont regroupés dans la Fédération des ascenseurs.

Le chiffre d'affaires représente environ 300 millions d'euros par an pour l'installation des ascenseurs (10 000 ascenseurs nouveaux sont installés chaque année) et probablement 1,1 milliard d'euros pour l'entretien et la maintenance. Ces entreprises emploient 8 000 techniciens d'entretien et de maintenance, dont 1 500 sont principalement chargés de la réparation et 500 de l'installation.

Les travaux supplémentaires générés par le présent projet de loi devraient provoquer des tensions sur ce marché spécifique et nécessiter un besoin accru de personnel qualifié. Une convention devrait être signée entre le Ministère de l'Education nationale et la Fédération des ascenseurs afin de permettre un effort supplémentaire de formation dans ce domaine.

Les articles L. 125-1 et L. 125-2 du code de la construction et de l'habitation, issus des grands principes posés par la loi n° 86-13 du 6 janvier 1986 relative à diverses simplifications administratives en matière d'urbanisme et à diverses dispositions concernant le bâtiment, fixent les dispositions relatives à la sécurité des ascenseurs. Ces dernières prévoient notamment l'interdiction d'installer de nouveaux appareils dépourvus de portes de cabine et imposent la pose obligatoire de portes ou d'un dispositif assurant un niveau de sécurité équivalent sur le parc existant.

La directive 95-16-CE du 29 juin 1995 concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives aux ascenseurs, transposée par le décret n° 2000-810 du 24 août 2000, fixe les conditions de mise sur le marché des ascenseurs. En particulier, ce décret impose le respect par les nouveaux ascenseurs d'exigences de sécurité et de santé et fixe les conditions de normalisation en imposant notamment un marquage CE.

Par ailleurs, des dispositions de mise en sécurité pour le parc existant ont été adoptées mais elles concernent uniquement les établissements assujettis au code du travail. Ainsi le décret du 10 juillet 1913 modifié impose aux chefs d'établissement certaines obligations relatives à l'entretien de leurs ascenseurs (vérification quotidienne de l'état des dispositifs de sécurité, entretien et graissage régulier des appareils). En outre, le décret n° 95-826 du 30 juin 1995, modifiant certaines dispositions du décret de 1913, fixe les prescriptions particulières applicables aux travaux effectués sur les ascenseurs et précise en particulier que les travaux sur les ascenseurs ne peuvent être réalisés que si l'appareil a fait l'objet d'une étude de sécurité par l'entreprise chargée des travaux.

Aucun plan d'envergure n'a donc, à ce jour, été pris pour la modernisation du parc d'ascenseurs. Ce projet de loi tente donc de remédier à ce retard en prévoyant trois grandes dispositions :

- la mise en place de dispositifs de sécurité à mettre en oeuvre selon la gravité et la fréquence des risques sur une période de 15 ans ;

- une obligation d'entretien de l'ascenseur incombant au propriétaire ;

- un contrôle technique périodique pour vérifier l'état de fonctionnement de l'appareil.

2) Les dispositions du projet de loi transmis au Sénat

L'article 8 propose une nouvelle rédaction pour l'article L. 125-1 du code de la construction et de l'habitation et introduit quatre nouveaux articles (L. 125-2-1 à L. 125-2-4) dans le même code.

Le paragraphe I procède à la réécriture de l'article L. 125-1.

Article L. 125-1 du code de la construction et de l'habitation -

Champ d'application des obligations de sécurité

Il précise les types d'ascenseurs concernés par les nouvelles obligations de mise en sécurité. Il supprime également l'interdiction d'installation d'ascenseurs sans porte de cabine qui était posée à cet article dans la mesure où les ascenseurs neufs doivent respecter les dispositions du décret n° 2000-810 du 24 août 2000 qui interdit la vente de tels appareils et que les dispositions prévues à l'article L. 125-2 imposent la pose de portes de cabine pour les appareils existants.

Sont ainsi concernés par les dispositions du projet de loi tous les ascenseurs qui desservent de manière permanente les bâtiments et constructions, c'est à dire les immeubles d'habitation, les bureaux et les établissements recevant du public, soit un champ identique à celui défini dans le décret précité transposant la directive européenne de 1995.

En revanche, en sont exclues les installations à câble - y compris les funiculaires pour le transport public ou non des personnes -, les ascenseurs spécialement conçus et construits à des fins militaires ou de maintien de l'ordre, les ascenseurs équipant les puits de mine, les élévateurs de machinerie de théâtre, les ascenseurs installés dans des moyens de transport, les ascenseurs liés à une machine et exclusivement destinés à l'accès au poste de travail de celle-ci et les ascenseurs de chantier, soit le même champ d'exclusion que celui défini dans le décret précité.

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels à cet article.

Propositions de votre commission :

Votre commission vous propose d'insérer une référence supplémentaire à l'article L. 125-2 du code de la construction et de l'habitation, afin de préciser que les propriétaires, locataires et occupants de l'immeuble peuvent saisir le juge des référés, ce dernier pouvant ordonner, éventuellement sous astreinte, la mise en conformité des ascenseurs avec les dispositifs de sécurité prévus à l'article L. 125-2-1 dans les conditions prévues à l'article L. 125-2-4. En effet, dans le cadre de l'article L. 125-2, cette possibilité n'est ouverte que pour ordonner la mise en conformité des appareils avec les dispositions relatives aux portes de cabine.

Il vous est donc proposé de préciser cette possibilité de saisine pour la mise en oeuvre des nouveaux dispositifs de sécurité prévue par le présent projet de loi.

Le paragraphe II de l'article 8 du projet de loi introduit quatre nouveaux articles dans le code de la construction et de l'habitation (articles L. 125-2-1 à L. 125-2-4) afin de préciser les obligations de mise en sécurité, d'entretien des ascenseurs et de contrôle technique des appareils.

Article L. 125-2-1 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation -

Mise en place de dispositifs de sécurité

Ce nouvel article du code de la construction et de l'habitation pose le principe de l'installation de dispositifs de sécurité dans les ascenseurs visés au premier alinéa de l'article L. 125-1 du même code, dans des conditions précisées par l'article L. 125-2-4 ( nouveau ) du même code. L'article L. 125-2-4 renvoie lui-même à un décret en Conseil d'Etat, dont l'élaboration est soumise à une procédure de concertation avec les acteurs concernés, afin de préciser les délais d'installation et la nature des dispositifs de sécurité.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement corrigeant une erreur de référence.

Article L. 125-2-2 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation -

Obligation d'entretien des ascenseurs

Ce nouvel article pose le principe d'entretien des appareils.

Actuellement l'entretien des ascenseurs fait l'objet d'un arrêté du 11 mars 1977 relatif aux conditions d'entretien normalisées des ascenseurs et monte-charge qui dispose que les propriétaires de ses appareils ne peuvent se voir proposer par les entreprises chargées de la maintenance que deux types de contrat :

- un contrat d'entretien normal destiné à maintenir les appareils dans de bonnes conditions de sécurité et de fonctionnement ;

- un contrat d'entretien complet qui comprend, en outre, les prestations définies dans l'entretien normal, la réparation ou le remplacement des pièces usées par le fonctionnement normal de l'appareil.

Cet arrêté devrait être abrogé et ses dispositions seront adaptées aux nouvelles exigences posées par le projet de loi, dans le cadre du décret prévu à l'article L. 125-2-4 et d'un nouvel arrêté.

Le premier alinéa de cet article précise donc que cet entretien est obligatoire afin de maintenir le bon fonctionnement des ascenseurs et de garantir la sécurité des personnes.

Le deuxième alinéa dispose que l'obligation d'entretien incombe au propriétaire de l'ascenseur et que cet entretien doit être réalisé, par voie de contrat écrit, par un prestataire de services. L'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant que le propriétaire confie ou délègue (alors que le projet initial ne prévoyait pas la délégation) l'entretien de l'ascenseur à ce prestataire. Le Gouvernement, lors de la discussion du projet de loi à l'Assemblée nationale, a indiqué qu'il veillerait à ce que l'équilibre des responsabilités entre les propriétaires des appareils et les entreprises chargées de l'entretien ne soit pas modifié.

Enfin, cet alinéa prévoit que si le propriétaire dispose des capacités techniques nécessaires, il peut pourvoir à cet entretien par ses propres moyens. Il s'agit de prévoir le cas des entreprises d'ascenseurs ou de la Régie autonome des transports parisiens (RATP), qui disposent de leur propre personnel.

Propositions de votre commission :

Votre commission s'interroge sur la signification de la délégation prévue par l'Assemblée nationale s'agissant de l'exécution de l'obligation incombant au propriétaire, qui n'existe pas en droit civil et souhaite en voir préciser le contenu juridique. Il ne faudrait pas en effet qu'une telle disposition soit source de confusion pour la détermination des responsabilités des uns et des autres induisant de nombreux contentieux. En conséquence, elle vous propose un amendement tendant à encadrer cette délégation.

Article L. 125-2-3 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation -

Contrôle technique obligatoire

De la même manière que certains véhicules sont soumis à un contrôle technique obligatoire périodique, comme le précise l'article L. 323-1 du code de la route et le décret n° 91-370 du 15 avril 1991 qui en précise les modalités d'application, ce nouvel article du code de la construction et de l'habitation définit une telle obligation pour les ascenseurs.

Le premier alinéa pose le principe du contrôle technique sans plus de précisions.

Le deuxième alinéa dispose que ce contrôle est effectué par une personne qualifiée ou compétente en la matière (cette mention a été ajoutée par l'Assemblée nationale) et qui ne doit exercer aucune activité dans les entreprises d'ascenseurs ni avoir de lien juridique avec elles. En outre, le décret prévu à l'article L. 125-2-4 prévoira que la personne qui réalise le contrôle technique d'un ascenseur donné ne peut également effectuer une activité de conseil sur ce même appareil.

Dans la pratique, trois types d'intervenants pourront réaliser ce contrôle :

- les contrôleurs agréés par le Ministre chargé de la construction, conformément aux articles L. 111-23 et R. 111-29 du code de la construction et de l'habitation ;

- les organismes, habilités conjointement par les ministres chargés de l'industrie et du logement, selon l'article 8 du décret n° 2000-810 du 24 août 2000 relatif à la mise sur le marché des ascenseurs, pour effectuer l'évaluation de la conformité aux exigences du marquage CE des ascenseurs ;

- les experts indépendants, notamment auprès des tribunaux. Les modalités d'agrément de ces intervenants sont actuellement en cours d'élaboration.

Le troisième alinéa précise que toute personne disposant d'un titre d'occupation dans l'immeuble peut, à ses frais, obtenir du propriétaire de l'ascenseur communication du rapport du contrôle technique ou de ses conclusions. Le texte initial prévoyait que cette communication pouvait être demandée au propriétaire de l'immeuble et ne prévoyait pas la possibilité de transmission des seules conclusions.

Le dernier alinéa précise que le rapport du contrôle technique, s'agissant des ascenseurs installés dans les locaux des établissements industriels, commerciaux et agricoles et leurs dépendances, des offices publics ou ministériels, des professions libérales, des sociétés civiles, des syndicats professionnels, des associations et groupements ou des établissements publics, est soumis aux dispositions de l'article L. 620-6 du code du travail.

Ceci implique que ce rapport devra être daté et mentionner l'identité de la personne ou de l'organisme chargé du contrôle. Les inspecteurs du travail et les agents du service de prévention des organismes de sécurité sociale pourront se faire présenter ce document lors de leurs visites. Le rapport sera enfin communiqué aux membres des comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, aux délégués du personnel et aux médecins du travail.

Propositions de votre commission :

Votre commission vous propose de définir les grands principes du contrôle technique en précisant que ce dernier doit porter sur l'état de fonctionnement de l'ascenseur et déterminer si l'ascenseur est dans un état de fonctionnement tel qu'il garantisse la sécurité des personnes.

Article L. 125-2-4 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation -

Dispositions relatives à la sécurité des ascenseurs
qui seront fixées par décret en Conseil d'Etat

Ce nouvel article du code de la construction et de l'habitation est essentiel puisqu'il précise les modalités d'application des trois nouvelles obligations relatives à la sécurité des ascenseurs définies par le projet de loi.

Votre commission approuve cette démarche consistant à renvoyer au décret la liste des exigences de sécurité applicables aux ascenseurs, qui, par définition, peuvent être évolutives au cours du temps, notamment en fonction des évolutions techniques et des nouveaux risques identifiés. Elle relève néanmoins qu'il est nécessaire d'encadrer le décret en en précisant le contenu.

Le deuxième alinéa précise que le décret détermine les exigences de sécurité à respecter et la liste des dispositifs de sécurité à installer ou les mesures équivalentes. Le décret devra également déterminer les délais impartis aux propriétaires pour les mettre en oeuvre.

Sur la base des travaux menés par l'AFNOR, 17 des 71 risques ont été jugés particulièrement graves. Pour les prévenir, des dispositifs de sécurité devront donc être installés dans les ascenseurs.

En fonction de leur gravité, la mise en place de ces dispositifs devra être obligatoirement réalisée dans des délais de 5, 10 et 15 ans. Le projet de loi précise que l'ensemble des dispositifs de sécurité devra être installé au plus tard dans un délai de 15 ans.

Propositions de mesures d'urgence pour la mise en sécurité du parc des ascenseurs existants en fonction des 17 risques
Parc total de 420 000 ascenseurs
(secteur résidentiel social et privé et bâtiments tertiaires)

Source : Ministère de l'équipement, des transports et du logement

Au total, ces obligations vont impliquer un peu plus de 4 milliards d'euros de travaux sur 15 ans, soit une moyenne annuelle de 270 millions d'euros. Selon le Ministère de l'équipement, une part de ces travaux est déjà financée dans le cadre des projets d'investissements actuels. C'est donc un effort additionnel d'environ 135 millions d'euros par an pendant 15 ans qui sera à la charge des propriétaires (copropriétaires, entreprises, bailleurs sociaux). Par ailleurs, l'obligation de procéder à un contrôle technique périodique sera également à leur charge.

En 2001, un ascenseur aurait coûté à chaque copropriétaire environ 1,2 euro par mètre carré, soit 5,6 % du montant des charges de copropriété. La Fédération des syndicats coopératifs de copropriété (FSCC) évalue à 155 euros le coût annuel de ces nouvelles mesures par copropriétaire et ce pendant quinze ans.

Ces nouvelles obligations viennent donc s'ajouter aux charges qui pèsent déjà sur les propriétaires, notamment celles relatives à l'amiante ou au plomb. En outre, le Gouvernement a indiqué ne pas souhaiter modifier l'équilibre fixé par le décret relatif aux charges locatives.

Le Gouvernement indique que pour la réalisation de ces travaux, les propriétaires bénéficieront de la TVA à taux réduit (dont la pérennité n'est toutefois pas assurée) ou, pour les propriétaires occupants respectant des plafonds de ressources et pour les propriétaires bailleurs, des aides de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH).

Les bailleurs sociaux bénéficieront quant à eux également de la TVA à 5,5 % et de crédits PALULOS, dont le taux de subvention du montant prévisible des travaux peut passer de 10 % à 25 %, dans la mesure où ces travaux sont destinés à améliorer la sécurité dans les immeubles, en application de l'article R. 323-7 du code de la construction et de l'habitation.

Votre commission souhaite que le Gouvernement puisse mettre en oeuvre, notamment par la voie d'un crédit d'impôt, des dispositifs financiers afin d'aider les propriétaires à réaliser les travaux de mise en sécurité. Dans le cas contraire, elle estime que la loi pourrait être d'application difficile, notamment dans les copropriétés dégradées. Même si le coût estimé peut être considéré comme raisonnable du fait de son étalement sur quinze ans, il est nécessaire de mettre en place des dispositifs alternatifs si la réduction du taux de TVA sur les travaux d'entretien n'était pas pérennisée.

Par ailleurs, l'article L. 125-2-4 précise que le décret détermine des dispositifs et des délais de mise en oeuvre particuliers en fonction des risques liés à l'installation, au mode d'utilisation et à l'environnement de l'ascenseur et fixe les conditions dans lesquelles il peut être dérogé à l'obligation d'installer des dispositifs de sécurité afin de tenir compte de contraintes techniques exceptionnelles ou des nécessités de la conservation du patrimoine historique.

Votre commission note qu'un grand nombre de dispositifs s'appliquent à la sécurité des usagers mais également à la sécurité des agents de maintenance. Les propriétaires devront donc installer des dispositifs s'appliquant à ces deux catégories de personnes. Elle considère par ailleurs, que la notion d'exigences de sécurité est floue.

La mise en oeuvre des dispositifs de sécurité est à la charge des propriétaires des ascenseurs. Même s'il est difficilement concevable de faire participer ces entreprises à leur financement, il convient de rappeler que le chef d'entreprise dispose d'une obligation de résultat en ce qui concerne la sécurité de ses employés.

Comme le précise l'article L. 230-2 du code du travail, le chef d'établissement doit prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique des travailleurs de l'établissement, y compris les travailleurs temporaires. A cet effet, il doit mettre en oeuvre des principes généraux de prévention tendant, entre autres, à éviter les risques, évaluer les risques qui ne peuvent pas être évités, tenir compte de l'état d'évolution de la technique, planifier la prévention et donner les instructions appropriées aux employés.

Ces obligations doivent s'apprécier d'un point de vue organisationnel mais impliquent également que les employés disposent du matériel garantissant leur sécurité.

Par ailleurs, l'article 7 du décret n° 95-826 du 30 juin 1995 fixant les prescriptions particulières de sécurité applicables aux travaux effectués sur les ascenseurs précise que le chef d'établissement chargé des travaux organise ceux-ci de manière à assurer la sécurité des travailleurs qui les effectuent. Ces principes n'ont pas vocation à être modifiés par le présent projet de loi.

Le troisième alinéa de cet article est relatif à la maintenance. Le décret devra déterminer les dispositions minimales à prendre pour assurer l'entretien de l'ascenseur, les conditions de leur exécution et les modalités de justification de leur mise en oeuvre effective.

Par ailleurs, le décret précisera la nature et le contenu des clauses qui devront obligatoirement, selon la rédaction retenue par l'Assemblée nationale, figurer dans les contrats d'entretien, ce qui permettra de définir la périodicité des visites, les conditions de dépannage ou les pièces de l'appareil devant faire l'objet d'un contrôle particulier. Ces précisions permettront également de fixer le cadre général de ces contrats afin de prévenir le recours à des clauses abusives.

Le dernier alinéa de l'article L. 125-2-4 est relatif aux modalités du contrôle technique. Le décret devra en préciser le contenu, la périodicité et les modalités d'information auxquelles il donne lieu. Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant que le décret fixe les critères de qualification ou de compétence auxquels la personne en charge du contrôle technique doit satisfaire.

Propositions de votre commission :

Votre commission, afin de clarifier le concept « d'exigences de sécurité » et dans le respect des principes du droit de la responsabilité des chefs d'entreprise par rapport à leurs salariés, vous propose d'adopter un amendement tendant à préciser que le décret déterminera, dans le cadre des principes du code du travail et du décret n° 95-826 du 30 juin 1995, les exigences de sécurité que les entreprises chargées de l'entretien de l'ascenseur devront respecter.

Elle vous propose également une nouvelle rédaction du deuxième alinéa de cet article afin de mieux corréler la progressivité de réalisation des dispositifs de sécurité aux risques particuliers présentés par l'ascenseur.

Par ailleurs, le décret devra prévoir les cas dans lesquels, il pourra être dérogé à l'installation des dispositifs de sécurité afin de tenir compte de contraintes techniques exceptionnelles ou de nécessités liées à la conservation du patrimoine historique. Votre commission vous propose d'ajouter aux cas de dérogation la possibilité de prendre en compte l'accessibilité des personnes handicapées ou à mobilité réduite.

Votre commission vous propose également un amendement tendant à une réécriture de la première phrase du troisième alinéa de cet article, relatif à la maintenance des ascenseurs, dans un souci de clarification.

Afin d'organiser et de faciliter les changements d'entreprise d'entretien qui peuvent être parfois sources de difficultés, votre commission vous propose d'adopter un amendement tendant à préciser que le décret fixe les obligations de ces entreprises en fin de contrat. Une telle précision permettra au décret de prévoir, qu'au terme du contrat, l'entreprise doive laisser les installations en parfait état de sécurité, de fonctionnement et de propreté, constaté par un état des lieux contradictoire. Le décret pourra également imposer aux entreprises de fournir les documentations techniques de l'ascenseur et les outils de diagnostic.

En outre, comme cela a été expliqué à l'article L. 125-2-2, le propriétaire de l'ascenseur peut pourvoir par ses propres moyens à l'obligation d'entretien s'il dispose des capacités techniques nécessaires. Votre commission vous propose un amendement tendant à prévoir, dans le décret, la définition de cette notion.

Votre commission vous propose également d'adopter un amendement à la première phrase du dernier alinéa de l'article L. 125-2-4 précisant que le décret doit fixer la liste précise des exigences et des dispositifs de sécurité sur lesquels le contrôle technique porte.

Enfin, votre commission vous propose un amendement tendant à prévoir la réalisation par le Gouvernement, tous les cinq ans, d'un bilan d'application de ces dispositions, dont il sera rendu compte au Parlement. Cela permettra d'apprécier dans quelle mesure l'obligation de réalisation des dispositifs de sécurité aura été respectée, notamment dans les petites copropriétés et d'apprécier si la loi est d'application aisée.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 8 bis (nouveau) -
(Article L. 131-5 du code de la construction et de l'habitation) -

Prévention des intoxications par monoxyde de carbone

Ce nouvel article, introduit lors de la discussion du projet de loi à l'Assemblée nationale, tend à prévenir les intoxications par monoxyde de carbone. Ce gaz mortel incolore et inodore provoque l'intoxication de plus de 6 000 personnes et entraîne environ 300 décès par an, selon les statistiques du Ministère de l'intérieur. Ce gaz est le produit du fonctionnement défectueux d'appareils ménagers ou d'appareils de chauffage ou de cheminée.

Un bilan des intoxications dressé pour l'année 2001 par le ministère chargé de la santé fait état de 2 500 hospitalisations, chiffre stable depuis quelques années. Selon ce bilan, l'incidence de cette affection en France n'est pas homogène dans la mesure où 70 % des cas sont signalés au nord de la Loire. La population la plus touchée concerne les enfants de moins de 14 ans. Ce même bilan révèle que les chaudières, essentiellement en raison d'anomalies de l'évacuation des gaz brûlés, sont la principale cause d'intoxications par le monoxyde de carbone. Dans la majorité des cas, le manque d'aération accroît le risque d'intoxication.

Environ 65 % de ces intoxications se produisent dans des immeubles d'habitation collective et 35 % dans l'habitat non locatif ou dans les lieux publics. Il est toutefois difficile d'évaluer avec précision le nombre de logements pouvant être concernés par ce risque.

Un certain nombre d'actions ont été prévues en 2002 et seront mises en oeuvre en 2003 par le Ministère de la santé pour mieux prévenir et guérir ces intoxications :

- amélioration de la prise en charge des intoxications par le monoxyde de carbone (diagnostic médical et protocoles de traitement) par l'élaboration de recommandations émises par le Conseil supérieur d'hygiène publique de France et l'Agence nationale de l'accréditation et de l'évaluation en santé (ANAES) ;

- rationalisation des enquêtes techniques à domicile et de leur exploitation via un nouveau système informatisé ;

- mise en place d'un nouveau dispositif national de surveillance des intoxications par monoxyde de carbone en cours d'examen par le Conseil supérieur d'hygiène publique de France, permettant d'englober les signalements des situations à risques (appareils défectueux, installations précaires, ventilation obturée, malaises ressentis par les occupants), la réalisation d'enquêtes techniques, la mise en sécurité des installations dangereuses, la prescription et l'exécution des travaux nécessaires avant toute occupation des locaux.

Cet article 8 bis vient compléter ce dispositif.

Le paragraphe I tend à insérer un nouvel alinéa à l'article L. 131-5 du code de la construction et de l'habitation. Cet article prévoit que des décrets définissent des normes d'équipement, de fonctionnement et de contrôle des installations destinées à assurer le chauffage ou le conditionnement d'air pour les constructions neuves. Ces normes peuvent être rendues applicables aux locaux existants s'ils font l'objet de travaux donnant lieu à autorisation ou déclaration préalable ou s'ils sont réalisés avec l'aide financière de l'Etat ou d'une collectivité publique.

Ce nouvel alinéa ouvre le champ de ces décrets qui devront déterminer des dispositifs à installer ou des mesures à mettre en oeuvre pour prévenir les intoxications par le monoxyde de carbone dans les locaux existants et les constructions nouvelles. Le décret devra par ailleurs fixer les catégories de locaux et de constructions soumises à ces obligations, ainsi que les délais impartis aux propriétaires et aux occupants des locaux existants pour installer ces dispositifs et mettre en oeuvre ces mesures.

Le renvoi à ces décrets permettra au Ministère de l'équipement, des transports et du logement de mener un travail de recensement des risques et d'identifier les locaux d'habitation qui sont les plus exposés, comme cela a été prévu pour les ascenseurs.

Le paragraphe II est un alinéa de coordination.

Propositions de votre commission :

Votre commission vous propose la suppression de cet article afin de la placer après l'article 9, dans un souci de cohérence dans la mesure où l'article 9 traite de la sécurité des ascenseurs.

Votre commission vous propose de supprimer cet article.

Article 9 -
(Article L. 131-5 du code de la construction et de l'habitation) -

Article de coordination des dispositions
relatives à la sécurité des ascenseurs

Cet article procède à plusieurs coordinations dans le code de la construction et de l'habitation compte tenu des nouvelles dispositions relatives à la sécurité des ascenseurs. L'Assemblée nationale a adopté des amendements rédactionnels et de coordination à cet article.

Le paragraphe I tire les conséquences de la suppression de l'interdiction d'installation d'ascenseurs dépourvus de portes de cabine dans l'article du code de la construction et de l'habitation prévoyant les modalités de constatation des infractions à certaines dispositions du même code.

Le paragraphe II tire les conséquences de cette même suppression dans l'article relatif aux peines applicables en cas d'infraction.

Le paragraphe III est relatif à l'application de ces nouvelles dispositions à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 9 -
(Article L. 131-5 du code de la construction et de l'habitation) -

Prévention des intoxications par monoxyde de carbone

Votre commission vous propose de réinsérer l'article 8 bis, introduit par l'Assemblée nationale, à un endroit plus pertinent du projet de loi, tout en en modifiant légèrement la rédaction dans un souci rédactionnel. Par ailleurs, votre commission vous propose deux modifications aux dispositions votées par l'Assemblée nationale :

- il est proposé de créer un article spécifique dans le code de la construction et de l'habitation relatif aux mesures de prévention des intoxication par monoxyde de carbone, afin d'éviter toute confusion avec les dispositions prévues à l'article L. 131-5 du code précité, que l'Assemblée proposait de compléter. En effet, les dispositions de cet article sont relatives aux règles de construction et d'aménagement pour les constructions neuves qui peuvent être rendues applicables aux locaux existants si elles font l'objet de travaux donnant lieu à autorisation ou déclaration préalable ou réalisés avec l'aide financière de l'Etat, d'une collectivité publique. Or les dispositions de prévention des intoxications par monoxyde de carbone concernent tous les types de constructions aidées ou non, qu'elles soient existantes ou nouvelles ;

- il est également proposé d'introduire la définition des exigences à respecter, ce qui permettra au décret de définir, avant de déterminer les dispositifs à installer et les mesures à mettre en oeuvre, les objectifs auxquels ils devront satisfaire, les situations à prendre en compte et les risques à réduire.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

TITRE III -

DISPOSITIONS RELATIVES A LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS A L'EFFORT DE CONSTRUCTION

Le décret n° 53-701 du 9 août 1953, portant application de la loi n° 53-611 du 11 juillet 1953 portant redressement économique et financier a institué une participation obligatoire des employeurs au financement de la construction, qui est aujourd'hui codifiée aux articles L. 313-1 à L. 313-33 du code de la construction et de l'habitation.

Cette participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) appelée également « 1 % logement », instituée afin de répondre à une pénurie de logements après la deuxième guerre mondiale, incombe aux entreprises de plus de 10 salariés ayant une activité industrielle ou commerciale.

Ces dernières devaient à l'origine verser 1 % de leur masse salariale. Le taux de cette participation a été abaissé à 0,45 % en 1991, en compensation de l'instauration d'un prélèvement de 0,5 % en faveur du Fonds national d'aide au logement (FNAL), qui finance l'allocation de logement à caractère social.

La PEEC ne constitue pas un prélèvement fiscal mais revêt un caractère obligatoire. Elle a été définie par les partenaires sociaux, qui ont en charge la gestion des fonds ainsi collectés, comme un investissement social privé.

L'article R. 313-9 du code de la construction et de l'habitation précise que les employeurs, pour s'acquitter de cette obligation, peuvent :

- accorder des prêts à leurs salariés pour faciliter la construction de leur propre logement ;

- à titre exceptionnel, investir dans la construction de logements locatifs ou les travaux d'amélioration d'immeubles anciens leur appartenant, loués ou destinés à être loués à leurs salariés ;

- effectuer des versements auprès d'un organisme collecteur.

Dans ce dernier cas, la contribution, effectuée à titre de prêt sans intérêt ou à titre de subvention, est versée :

- à des collecteurs constructeurs, comme les organismes HLM, pour leurs besoins propres ;

- ou à des collecteurs spécialisés agréés. Il existe deux types de collecteurs spécialisés : les chambres de commerce et d'industrie (CCI) au nombre de 31, ou les comités interprofessionnels du logement (CIL) au nombre de 123.

Les CIL, pour être habilités à collecter la participation des employeurs, doivent être constitués sous la forme d'associations déclarées, régies par la loi du 1 ^er juillet 1901 et avoir pour objet exclusif de promouvoir l'acquisition et l'aménagement de terrains destinés à la construction de logements ou l'acquisition, l'aménagement ou la remise en état de logements existants. Les CIL sont agréés par arrêté conjoint des ministres chargés du logement et de l'économie.

Plus de 3 milliards d'euros sont collectées au titre du « 1 % logement » chaque année. Le patrimoine total accumulé du fait des sommes collectées au titre du 1 % est estimé à environ 18 milliards d'euros (encours de prêts et patrimoine immobilier).

Les collecteurs agréés (CIL et CCI) sont regroupés obligatoirement au sein de l'Union d'économie sociale du logement (UESL) créée par la loi n° 96-1237 du 30 décembre 1996 et dont les statuts ont été approuvés par le décret n° 97-143 du 14 février 1997. L'UESL est gérée de façon paritaire par les partenaires sociaux mais l'Etat est représenté au conseil d'administration.

L'UESL constitue l'interlocuteur des pouvoirs publics et peut émettre des recommandations, procéder à une péréquation financière entre les collecteurs et contrôler a priori certaines de leurs opérations.

Les CIL et les CCI se trouvent donc sous la tutelle a priori de l'UESL et sous le contrôle a posteriori de l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction (ANPEEC), établissement public industriel et commercial, créée par la loi n° 87-1128 du 31 décembre 1987.

L'ANPEEC est chargée d'une mission générale d'élaboration des règles régissant les conditions d'activité des collecteurs de fonds issus du « 1 % logement ». Elle contrôle également l'utilisation de ces fonds et est dotée, à cet effet, de pouvoirs d'investigation, de contrôle et de sanction. L'Agence gère également un fonds de garantie, apportant des concours financiers exceptionnels, afin de faciliter la bonne fin des opérations engagées par les collecteurs.

Article 10 -
(Articles L. 313-16-1 à L. 313-16-4 [nouveau]
du code de la construction et de l'habitation) -

Contrôle de l'Agence nationale pour la participation
des employeurs à l'effort de construction

L'article 10 du présent projet de loi tend à mieux organiser le contrôle de l'ANPEEC sur l'utilisation des fonds issus du « 1 % logement », notamment les fonds gérés par les organismes, non agréés, qui construisent, acquièrent ou améliorent des logements-foyers destinés aux personnes qui éprouvent des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de leurs ressources ou de leur situation, à se loger.

En effet, des dérives ont été constatées dans les années 1990, l'Agence nationale étant, dans le même temps, dépourvue des moyens d'exercer son contrôle sur ces organismes, gérant notamment des foyers pour travailleurs-migrants.

Depuis 1975, une partie de la participation des employeurs à l'effort de construction, fixée à 1/9 ^ème depuis 1978, doit en effet être consacrée au logement des travailleurs immigrés et de leur famille et au logement des populations défavorisées.

Cette fraction est versée par les employeurs sous forme de subvention aux collecteurs agréés, et ensuite utilisée par les organismes construisant et gérant des logements-foyers. Ces organismes, au nombre d'une centaine, dont 15 concentrent la majorité des ressources, sont des établissements à caractère social et ont reçu plus de 213 millions d'euros sur les dix dernières années.

L'article 10 prévoit donc d'étendre le contrôle de l'ANPEEC, qui pourra désormais porter sur la gestion de ces organismes.

Cet article complète les pouvoirs de l'Agence dans différents domaines :

- les organismes construisant, acquérant ou améliorant des foyers ou des résidences sociales pour les populations exposées devront être agréés pour bénéficier des fonds du « 1 % logement » ;

- une procédure de redressement et des sanctions, notamment pécuniaires, sont créées ;

- les pouvoirs de contrôle de l'ANPEEC sont renforcés et pourront s'exercer sur les autres activités de l'organisme et un régime de contrôle associant l'ANPEEC, la Mission interministérielle d'inspection du logement social (MIILOS) et l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) sera organisé par le Gouvernement.

L'Assemblée nationale n'a, à cet article, adopté que des amendements de nature rédactionnelle.

Le paragraphe I supprime les 15 ^ème et 16 ^ème alinéas de l'article L. 313-7 du code de la construction et de l'habitation. Ces alinéas prévoyaient le contrôle de l'Agence nationale sur les organismes collecteurs non agréés, à l'exception des organismes HLM et des sociétés d'économie mixte. Ces dispositions sont réinsérées à l'article L. 313-16-2.

Le paragraphe II insère quatre nouveaux articles (articles L. 313-16-1 à L. 313-16-4) relatifs à l'agrément et au contrôle de ces organismes.

Article L. 313-16-1 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation -

Agrément des organismes

Cet article prévoit que, pour bénéficier des fonds provenant de la participation des employeurs à l'effort de construction, les organismes construisant, acquérant ou améliorant des logement-foyers doivent être agréés par l'autorité administrative. Cet agrément devra notamment tenir compte des conditions financières et de gestion dans lesquelles l'organisme exerce son activité.

Article L. 313-16-2 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation -

Modalités de contrôle et sanctions en cas de faute de gestion

Cet article fixe le cadre général du contrôle de l'Agence nationale sur les organismes n'ayant pas le statut de collecteur agréé. L'Assemblée nationale a corrigé une erreur de référence qui restreignait le champ des organismes couverts par le contrôle de l'Agence nationale.

Le premier alinéa de cet article précise notamment que l'Agence peut obtenir de l'organisme la communication de tout document se rapportant à des activités autres que celles au titre desquelles il a bénéficié des fonds du « 1 % logement », alors que ce contrôle est aujourd'hui impossible.

Selon le deuxième alinéa de l'article, si le contrôle de l'Agence se conclut par un rapport, celui-ci doit être communiqué à l'organisme dont la gestion a été mise en cause. L'organisme dispose alors d'un mois pour présenter ses observations.

L'autorité administrative peut alors mettre en demeure l'organisme de procéder à la rectification des irrégularités ou carences constatées.

Le troisième alinéa précise, qu'en cas d'irrégularité ou de faute grave de gestion, l'Agence peut mettre en demeure l'organisme de prendre toute mesure de redressement utile. Si cette mise en demeure reste vaine, l'Agence peut alors décider d'appliquer une des sanctions suivantes :

- suspension ou retrait de l'agrément ;

- interdiction pour des membres ou anciens membres des organes dirigeants de participer aux instances dirigeantes des organismes ayant un objet semblable, ou aux organes délibérants et de direction des organismes HLM ou des sociétés d'économie mixte ;

- nomination d'un administrateur provisoire ;

- sanction pécuniaire n'excédant pas un dixième du montant des loyers perçus au cours du dernier exercice clos.

De manière générale, ces sanctions ne peuvent être prononcées qu'après que l'organisme mis en cause a été mis en mesure de présenter ses observations.

Propositions de votre commission :

Votre commission vous propose d'adopter deux amendements rédactionnels. Par ailleurs, elle vous propose, dans un souci de clarification, de fusionner le deuxième et le troisième alinéa de cet article et de supprimer la deuxième phrase du deuxième alinéa.

Article L. 313-16-3 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation -

Sanctions en cas d'obstacles au contrôle de l'ANPEEC

Cet article prévoit que tout obstacle au contrôle de l'Agence nationale rend passible, après mise en demeure restée vaine, l'organisme contrôlé d'une amende pouvant atteindre 15.000 euros au maximum.

Article L. 313-16-4 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation -

Non application de ces dispositions aux organismes HLM et aux SEM

Cet article prévoit que les articles L. 313-16-1 à L. 313-16-3 ne s'appliquent pas aux organismes HLM et aux SEM exerçant à titre principal une activité de construction, d'acquisition ou de gestion de logements sociaux. Ces organismes sont, en effet, déjà contrôlés par la MIILOS.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 11-
(Articles L. 313-19 du code de la construction et de l'habitation) -

Extension des contrôles de l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL) aux concours nouveaux apportés par les comités interprofessionnels du logement (CIL) aux organismes constructeurs

L'UESL et l'Etat ont signé une convention quinquennale le 3 août 1998 afin de préciser la gestion des fonds provenant du 1 % logement. Cette convention a été amendée le 7 mars 2001 et a fait l'objet d'un avenant de prolongation signé le 11 octobre 2001, prévoyant la prorogation de la convention de 1998 jusqu'en 2006 et l'implication des fonds du « 1 % logement » dans la politique de rénovation urbaine entreprise par l'Etat.

Par ailleurs, une nouvelle convention a été signée entre l'Etat et l'UESL le 11 décembre 2001 prévoyant notamment la création d'une association foncière logement. Cette association, gérée de manière paritaire par les partenaires sociaux, est appelée à jouer un rôle très important dans la mesure où il est prévu, qu'à terme, elle investisse plus d'un milliard d'euros par an provenant du « 1 % logement ». Cette contribution doit permettre la réalisation d'environ 15.000 logements, dans les quartiers faisant l'objet de mesures de rénovation urbaine (40 % des investissements) et dans les communes ne respectant pas le seuil des 20 % de logements sociaux prévus par l'articles 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU). Dans ces communes un tiers des logements devra être soumis à des plafonds de ressources pour permettre le logement des plus démunis (PLA-I), un tiers en prêts locatifs à usage social (PLUS) et le dernier tiers en logements intermédiaires (prêts locatifs sociaux).

A plus long terme, les investissements réalisés par cette association devraient venir consolider les régimes de retraite complémentaire (ARCCO, AGIRC), soit par la vente des logements ainsi réalisés, soit grâce aux produits de ces investissements.

L'article 11 du projet de loi a pour objet de donner un fondement légal à l'article 2 de la convention signée le 11 octobre 2001 entre l'Etat et l'UESL.

L'Assemblée nationale, dans un souci de clarification, a amendé cet article afin de procéder à une réécriture du 4° de l'article L 313-19 du code de la construction et de l'habitation qui précise les compétences de l'UESL.

Cet article 11 étend ainsi les contrôles effectués par l'UESL aux concours nouveaux apportés par les comités interprofessionnels du logement (CIL) aux organismes constructeurs, afin de rationaliser et d'accroître l'efficacité de la participation des employeurs à l'effort de construction.

Il prévoit donc que l'UESL donne un avis, qui devra désormais être conforme, sur les délibérations relatives à la transformation des prêts en cours délivrés par le collecteur, les cessions ou prises de participation et les prêts nouveaux accordés à des conditions avantageuses, c'est-à-dire qui dérogent aux conditions générales fixées par l'UESL. L'article 11 renforce donc les pouvoirs de contrôle de l'UESL sur l'utilisation des fonds du « 1 % logement ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE IV -

DISPOSITIONS RELATIVES A L'ACTIVITE DES ORGANISMES D'HABITATIONS A LOYER MODERE ET AUX COPROPRIETES

L'Assemblée nationale a modifié l'intitulé du titre IV du projet de loi pour y mentionner les copropriétés, par coordination avec l'article additionnel qu'elle a adopté, reportant d'un an l'entrée en vigueur des dispositions de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative aux règles comptables applicables aux copropriétés.

Elle a, en outre, introduit trois nouveaux articles prévoyant les conditions dans lesquelles les organismes HLM peuvent intervenir pour le compte de l'association foncière logement.

Propositions de votre commission :

Votre commission vous propose de compléter l'intitulé du titre IV du projet de loi afin d'y mentionner les sociétés d'économie mixte, ce titre comportant, notamment à l'article 13, des dispositions les concernant.

Article 12 -
(Article L. 411-3 du code de la construction et de l'habitation) -

Sortie des logements sociaux vendus aux locataires par le biais d'une société civile immobilière (vente progressive) du champ du logement social

L'article 12 du projet de loi complète l'article L. 411-3 du code de la construction et de l'habitation pour assurer la cohérence de deux dispositions de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

L'article L. 411-3 du code de la construction et de l'habitation, résultant de l'article 145 de la loi précitée, vise à maintenir le caractère social des logements appartenant aux organismes HLM, y compris après transfert de propriété, notamment en ce qui concerne les règles d'attribution sous conditions de ressources et les maxima de loyer. Des exceptions sont toutefois prévues dans le cas des logements vendus par les organismes d'HLM à leurs locataires, ou de logements construits par ces mêmes organismes dans le cadre d'un bail à construction ou d'un bail emphytéotique.

Par ailleurs, l'article 159 de la loi précitée créé un nouveau dispositif de vente des logements HLM à leurs locataires prévu à l'article à L. 443-7-1 du code de la construction et de l'habitation. Ce mécanisme de vente progressive est permis par un transfert de propriété du logement à une société civile immobilière (SCI) dont le locataire acquière progressivement les parts, un deuxième transfert de propriété se faisant à son bénéfice lorsqu'il a acquis la totalité des parts de la SCI. Ce dispositif facilite l'acquisition de leur logement par des locataires disposant de faibles ressources. Il prévoit, en outre, en cas de difficultés financières rencontrées par l'acquéreur, que ce dernier puisse redevenir locataire de l'organisme.

L'article 12 mentionne expressément cette nouvelle forme de vente progressive parmi les exceptions au principe de la pérennisation du caractère social des logements HLM, au même titre que la vente directe du logement au locataire, dans l'article L. 411-3 du code de la construction et de l'habitation.

L'Assemblée nationale a complété cette liste d'exceptions pour y faire également figurer les logements sociaux acquis par le biais d'un démembrement de propriété à terme. Ce mécanisme juridique, déjà utilisé pour la construction de logements intermédiaires, permet à des particuliers d'investir dans l'immobilier tout en confiant de façon temporaire la gestion locative de ces logements à des organismes d'HLM.

Propositions de votre commission :

Votre commission vous propose de préciser que l'exception au principe de pérennisation du caractère social des logements HLM ne s'applique, s'agissant des logements sociaux faisant l'objet d'un démembrement de propriété à terme, qu'à l'issue de la convention au terme de laquelle l'usufruit a été détenu par l'organisme d'habitations à loyer modéré.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 13 -
(Article L. 411-4 du code de la construction et de l'habitation) -

Maintien du caractère social des logements des sociétés d'économie mixte

L'article 13 du projet de loi complète la rédaction et modifie l'ordonnancement de l'article L. 411-4 du code de la construction et de l'habitation afin de prendre en compte les observations formulées par le Conseil d'Etat lors de l'examen du décret n° 2002-995 du 9 juillet 2002 pris pour l'application des articles L. 411-3 et L. 411-4 du code de la construction et de l'habitation.

Le Conseil d'Etat avait notamment attiré l'attention du Gouvernement sur la nécessité d'informer les acquéreurs de logements sociaux des sociétés d'économie mixte sur le maintien du caractère social des dits logements, même après expiration de la convention.

L'article 13 du projet de loi prévoit donc que l'information des acquéreurs successifs de ces logements doit se faire par le biais de l'acte de transfert de propriété ou de jouissance. Cette disposition reproduit des dispositions analogues à celles prévues à l'article L. 411-3 du code de la construction et de l'habitation pour les logements des organismes d'HLM. Il est ainsi précisé que, si cette information n'est pas reproduite dans l'acte de transfert, celui-ci sera nul de plein droit et que cette action en nullité pourra être intentée par tout intéressé, ou par l'autorité administrative, dans un délai de cinq ans à compter de la publication de l'acte au fichier immobilier.

Propositions de votre commission :

L'article L. 411-4 du code de la construction et de l'habitation fait application du principe de pérennisation du caractère social d'un logement social aux logements des sociétés d'économie mixte, faisant l'objet d'un transfert de propriété ou de jouissance. Il mentionne également les exceptions à ce principe, à savoir les logements vendus à leurs locataires, ou encore les logements construits dans le cadre d'un bail à construction, ou d'un bail emphytéotique, à l'expiration de ce bail.

Il vous est proposé, comme cela est prévu pour les logements des organismes HLM à l'article 12 du projet de loi, de compléter la liste de ces exceptions en mentionnant les logements vendus par les sociétés d'économie mixte à leur locataire par l'intermédiaire d'une société civile immobilière, dans les conditions fixées à l'article L. 443-7-1 du code de la construction et de l'habitation ainsi que les logements ayant fait l'objet d'un démembrement de propriété à terme.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 14 -
(Article L. 451-1-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) -

Contrôle du maintien du caractère social des logements sociaux
après transfert de propriété

L'article 14 du projet de loi introduit un nouvel article après l'article L. 451-1 du code de la construction et de l'habitation pour préciser les modalités de contrôle du respect du caractère social des logements sociaux après un transfert de propriété ou de jouissance.

Le paragraphe I introduit un nouvel article L. 451-1-1 qui soumet au contrôle des agents de la Mission interministérielle d'inspection du logement social (MIILOS) les bailleurs de ces logements, quel que soit leur statut.

Le premier alinéa de l'article L. 451-1-1 précise que ce contrôle porte sur le respect des règles de conditions de ressources pour l'accès au logement et de plafonnement des loyers ainsi que leurs conditions d'application.

Le deuxième alinéa de cet article autorise les agents de la MIILOS à exercer un contrôle sur pièces ou sur place.

Le troisième alinéa de cet article prévoit que le bailleur doit être averti préalablement de ce contrôle, et qu'il peut se faire assister d'un conseil pendant le déroulement de cette opération. Pour exécuter leur mission, les agents chargés du contrôle ont accès aux locaux professionnels du bailleur entre 8 heures et 20 heures, et ils peuvent se faire communiquer tout document, renseignement ou justificatif qu'ils peuvent photocopier.

Le quatrième alinéa de cet article précise que le rapport, éventuellement établi par l'administration après ce contrôle, est transmis au bailleur qui dispose d'un mois pour présenter ses observations.

Enfin, le cinquième alinéa de cet article prévoit, qu'à l'issue de ce délai, l'autorité administrative peut mettre, en tant que de besoin, en demeure le bailleur de régulariser sa situation. Le délai qui lui est alors imparti est fonction de la gravité des faits et de l'urgence de la régularisation.

Le paragraphe II procède à une modification rédactionnelle de coordination de l'article L. 451-2 du code précité.

Propositions de votre commission :

L'article 14 du projet de loi étend le champ d'application du contrôle de la mission interministérielle d'inspection du logement social (MIILOS) pour s'assurer du maintien du caractère social des logements sociaux ayant appartenus aux organismes d'HLM ou aux sociétés d'économie mixte, après un transfert de propriété.

Il vous est proposé, dans un souci de simplification et s'agissant des modalités de ce contrôle, de faire expressément référence aux modalités de contrôle prévues par l'article L. 451-1 du code de la construction et de l'habitation puisqu'elles sont identiques. Il n'apparaît pas nécessaire de les recopier dans ce nouvel article L. 451-1-1 du code précité.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 15 -

Report de la mise en place de la société de garantie de
l'accession à la propriété

L'article 15 du projet de loi modifiait le II de l'article 164 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains afin de reporter la date de mise en place de la société de garantie des organismes d'habitations à loyer modéré.

Cette société de garantie a pour objet de garantir les opérations d'accession à la propriété menées par les organismes HLM. Ces opérations -sociales, voire très sociales- présentent des risques d'impayés plus importants que les opérations traditionnelles de location effectuées par les organismes d'HLM.

La création de la société de garantie s'étant heurtée à d'importantes difficultés, notamment en ce qui concerne la dotation initiale de cet organisme, un premier report de six mois de l'entrée en vigueur du dispositif au 1 ^er janvier 2003, a été prévu par l'article 25 de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier (MURCEF).

L'article 15 du projet de loi proposait de proroger une nouvelle fois ce délai de six mois, pour fixer l'entrée en vigueur des dispositions relatives à la société de garantie de l'accession à la propriété au 1 ^er juillet 2003. Cette disposition ayant été introduite et votée par amendement du Sénat dans le cadre de la loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 portant loi de finances pour 2003, l'article 15 n'a plus de justification et a été supprimé par l'Assemblée nationale.

Votre commission vous propose de maintenir cette suppression.

Article 16 (nouveau) -

Vente d'immeubles à construire

Cet article offre la possibilité aux organismes HLM de réaliser, pour le compte de l'association foncière logement ou des sociétés civiles immobilières pour lesquelles elle détient au moins 99 % des parts, des ventes d'immeubles à construire, à terme ou en l'état futur d'achèvement, dans les conditions définies aux articles L. 261-1 à L. 261-22 du code de la construction et de l'habitation, qui constituent, pour certains d'entre eux, une reprise de dispositions juridiques définies dans le code civil. Ces immeubles devront être à usage principal d'habitation et destinés à la location.

Le paragraphe I ouvre cette nouvelle possibilité aux offices publics d'aménagement et de construction (OPAC), qui peuvent, en conséquence, pratiquer la vente d'immeubles à construire pour le compte de l'association et de ses sociétés civiles immobilières (article L. 421-1) du code précité.

Le paragraphe II ouvre cette même possibilité aux sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré (article L. 422-1) du code précité.

Le paragraphe III ouvre cette même possibilité aux sociétés anonymes coopératives de production d'habitations à loyer modéré (article L. 422-3) du code précité.

Propositions de votre commission :

Votre commission vous propose de compléter cet article en y insérant les dispositions prévues à l'article 17 en donnant aux organismes HLM une compétence générale leur permettant d'intervenir pour le compte de l'association foncière logement en tant que prestataires de services.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 17 (nouveau) -

Prestation de services

Cet article ouvre la possibilité aux organismes HLM d'intervenir en tant que prestataires de service afin de réaliser de la maîtrise d'ouvrage déléguée dans la plupart des cas, pour le compte de l'association foncière logement ou des sociétés civiles immobilières dans lesquelles elle détient au moins 99 % des parts.

A nouveau cette possibilité est offerte à trois types d'organismes HLM.

Le paragraphe I ouvre cette possibilité aux offices publics d'aménagement et de construction (OPAC), qui peuvent, en conséquence, réaliser pour le compte de l'association et de ses sociétés civiles immobilières, dans des conditions précisées par décret, des prestations de service pour des opérations ou des actions de nature à favoriser l'insertion sociale des personnes et la mixité urbaine et sociale des villes (article L. 421-1) du code de la construction et de l'habitation.

Le paragraphe II ouvre cette même possibilité aux sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré dans des conditions définies par leurs statuts pour des prestations de services ayant le même objet qu'au paragraphe I (article L. 422-1) du code précité.

Le paragraphe III ouvre cette même possibilité aux sociétés anonymes coopératives de production d'habitations à loyer modéré, dans des conditions prévues par leurs statuts (article L. 422-3) du code précité.

Propositions de votre commission :

Votre commission vous propose la suppression de cet article afin de tenir compte de la modification proposée à l'article 16 donnant une compétence générale aux organismes HLM leur permettant d'intervenir en tant que prestataires de service pour l'association foncière, et de ne pas assortir cette possibilité aux conditions fixées par décret ou par le statut des organismes HLM.

Votre commission vous propose de supprimer l'article 17.

Article 18 (nouveau) -

Gestion d'immeubles

Cet article offre la possibilité aux organismes HLM d'effectuer, pour le compte de l'association foncière logement ou des sociétés civiles immobilières pour lesquelles elle détient au moins 99 % des parts, la gestion d'immeubles.

Le paragraphe I ouvre cette possibilité aux offices publics d'aménagement et de construction (OPAC), qui peuvent, en conséquence, pour le compte de l'association et de ses sociétés civiles immobilières, gérer des immeubles à usage principal d'habitation (article L. 421-1).

Le paragraphe II ouvre une possibilité, plus générale, aux sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré de gérer les immeubles à usage principal d'habitation appartenant à l'Etat, à une collectivité territoriale ou à un groupement de collectivités territoriales, à une société d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux, à des organismes à but non lucratif et à l'association foncière et à ses sociétés civiles immobilières (article L. 422-1).

Le paragraphe III ouvre la possibilité aux sociétés anonymes coopératives de production d'habitations à loyer modéré, de gérer des immeubles à usage principal d'habitation pour le compte de l'association et de ses sociétés civiles immobilières (article L. 422-3).

Le paragraphe IV précise que si les organismes HLM prennent en gérance les logements appartenant à l'Etat, à une collectivité territoriale, à une société d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux, à des organismes à but non lucratif et à l'association foncière et à ses sociétés civiles immobilières, ils doivent bénéficier de toutes les délégations nécessaires à l'exercice de cette mission, dans des conditions fixées par décret.

Cette faculté est donc insérée dans l'article L. 442-9 relatif à la gérance d'immeuble par les organismes HLM et étend son champ (n'étaient concernés que les logements appartenant aux SEM et aux collectivités territoriales), tout en l'encadrant avec des conditions qui seront fixées ultérieurement par décret.

Propositions de votre commission :

Votre commission vous propose d'élargir la liste, prévue au IV de cet article, des propriétaires des immeubles aux groupements de collectivités territoriales, qui sont pourtant mentionnées au paragraphe II, ce qui résulte d'un oubli.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 19 (nouveau) -

Règles comptables des syndics

Cet article additionnel, introduit par l'Assemblée nationale, tend à repousser d'un an, au 1 ^er juillet 2005 au lieu du 1 ^er juillet 2004, l'application de l'article 14-3 et du quatrième alinéa de l'article 18 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, relatif aux règles comptables des syndicats de copropriété, introduit par l'article 75 de la loi SRU.

Ces dispositions prévoient que les comptes du syndicat sont établis conformément à des règles comptables spécifiques et obligent le syndic à établir un budget prévisionnel et à tenir, pour chaque syndicat, une comptabilité séparée qui fait apparaître la position de chaque copropriétaire à l'égard du syndicat.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE V -

DISPOSITIONS RELATIVES AUX PAYS

Article 20 -

Nouveau régime des « pays »

Les auteurs de la loi d'orientation du 4 février 1995 sur l'aménagement et le développement du territoire, dite loi « Pasqua », avaient prévu, s'agissant des « pays », des règles très souples.

Ce dispositif était fondé sur cinq principes :

- le « pays » devait être un « outil » de la politique d'aménagement et de développement du territoire ;

- la démarche devait être fondée sur la seule volonté locale ;

- le « pays » devait être l'expression d'une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale fondée sur une réalité spatiale qui se constate ;

- toute formule contraignante de coopération intercommunale devait être rejetée ;

- l'objet du « pays » était l'élaboration d'un « projet commun de développement ».

Au 15 décembre 1998, 71 « pays » avaient été constatés par les commissions départementales de la coopération intercommunale, chiffre auquel pouvaient être ajoutés 22 « pays-test » qui avaient participé à une expérimentation mais qui n'avaient pas fait l'objet d'une constatation par les commissions départementales.

Globalement, quelque 160 pays étaient en cours d'organisation sur le territoire national.

Sur ce, est intervenue la loi du 25 juin 1999 dite loi « Voynet ».

Cette réforme qui a créé une lourde procédure de reconnaissance des « pays » nécessitant sous la « houlette » des préfets de région une kyrielle d'avis, a prévu l'élaboration d'une « charte », institué un « conseil de développement » (dont elle a détaillé la composition), et précisé les conditions légales dans lesquelles les collectivités appartenant à un pays pourront contracter avec l'Etat ou les autres collectivités.

Ce dispositif, rappelons-le, a représenté sept pages dans le tableau comparatif du rapport de notre commission spéciale chargée d'étudier la loi « Voynet » ! Qu'il nous soit permis d'utiliser, à son sujet, l'expression déjà bien « galvaudée », mais tellement pertinente dans le cas précis, « d'usine à gaz » !

Le nouveau dispositif avait ainsi prévu qu'un périmètre d'étude du « pays » serait arrêté par le ou les préfets de région après avis conforme de la ou des conférences régionales pour l'aménagement et du développement du territoire (CRADT) et après avis simple de la ou des commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI) compétentes ainsi que du ou des préfets de département et du préfet de région concerné.

Si les communes ou leur groupement prenaient l'initiative de proposer une modification du périmètre du « pays », celle-ci intervenait selon les mêmes procédures.

Après la décision du préfet de région relative au périmètre d'étude, les communes ainsi que leur groupement étaient tenues d'élaborer, en association avec les départements et les régions, une charte exprimant un « projet commun de développement durable du territoire », s'inspirant notamment des recommandations inscrites dans un certain nombre de programmes prévus par les engagements internationaux « finalisés lors du sommet de Rio de Janeiro des 1 ^er et 15 juin 1992 » !

Un conseil de développement, composé de représentants de milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs, était créé par les communes et leur groupement. Il devait être associé à l'élaboration de la charte de pays.

Le dispositif de la loi « Voynet » prévoyait encore que lorsque la charte de pays était adoptée, les préfets de région devaient arrêter le périmètre définitif du « pays » dans les formes et selon les procédures prévues pour le périmètre d'étude : c'est-à-dire, une fois encore, l'avis conforme de la ou des CRADT, l'avis de la ou des CDCI, l'avis du ou des préfets de département, l'avis simple des conseils généraux, l'avis des conseils régionaux.

La loi de 1999 a encore prévu qu'en vue de conclure un contrat particulier portant sur « les principales politiques qui concourent au développement du pays », les communes et les groupements de communes qui constituent le « pays » devaient soit créer un groupement d'intérêt public de développement local, soit se constituer en syndicat mixte.

Par exception à cette règle, le « pays » préalablement organisé sous la forme d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, pouvait cependant contracter sans qu'il soit nécessaire de créer un groupement d'intérêt public de développement local (GIP) ou un syndicat mixte.

Quels furent les effets de la loi nouvelle ?

Au 1 ^er février 2003, on comptait 278 périmètres de pays dont 210 périmètres d'étude et seulement 68 périmètres définitifs .

Relevons qu'une cinquantaine de pays était constatée au moment de la promulgation de la loi « Pasqua ».

Notons aussi que 9 périmètres de pays sont inter-régionaux , 17 % des périmètres comprennent une communauté d'agglomération ou une communauté urbaine , 25 % recouvrent pour partie celui d'un ou plusieurs parcs naturels régionaux, 7 % sont inter-départementaux , 3 % enfin sont inter-régionaux.

Au 1 ^er février 2003, 11 contrats de pays avaient été signés (au mois de septembre 2002, on ne dénombrait que 5 contrats de pays) :

- Pays Basque (Aquitaine) ;

- Pays d'Ancenis (Pays-de-la-Loire) ;

- Pays du Centre-Ouest-Bretagne (Bretagne) ;

- Pays de Vitré-Porte de Bretagne (Bretagne) ;

- Pays de Fougères (Bretagne) ;

- Pays du Val d'Adour (Aquitaine Midi-Pyrénées) ;

- Pays de Puisaye-Forterre (Bourgogne) ;

- Pays du Tonnerrois (Bourgogne) ;

- Pays de Redon et Vilaine (Bretagne Pays-de-la-Loire) ;

- Pays du Nivernais-Morvan (Bourgogne) ;

- Pays de Cornouaille (Bretagne).

Une vingtaine de « pays » ont choisi un statut de groupement d'intérêt public (GIP) de développement local ; une quarantaine de pays ont opté pour un statut de syndicat mixte ; moins de dix pays se sont organisés par convention fédérant des communautés de communes.

Les concepteurs des « pays-Voynet » ont assuré que les « pays » de la « nouvelle génération » restaient des « espaces de projet » fondés sur la libre volonté des collectivités locales et surtout pas un nouvel échelon de structures territoriales.

Mais alors, pourquoi l'avis conforme des CRADT pour la « reconnaissance » ? Pourquoi le pouvoir d'arrêter le périmètre du « pays » confié au seul préfet de région ?

Pourquoi cette « usine à gaz » autour des modalités de constitution, de fonctionnement et de « contractualisation » ?

N'est-il pas préférable d'en revenir à des règles plus simples permettant à des communes ou à des intercommunalités de mettre en place, de façon concertée, les « espaces de projet » de leur choix (c'est-à-dire en décidant librement du degré d' « institutionnalisation » à leur conférer), le législateur se limitant à dessiner un cadre très général.

A l'article 20, l'Assemblée nationale a fait ce choix en adoptant une nouvelle rédaction pour l'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

Le premier paragraphe reprend, pour l'essentiel, le premier alinéa de l'actuel article 22. Ce dernier précise que lorsqu'un territoire présente une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale, il peut être reconnu à l'initiative de communes ou de leurs groupements, comme ayant vocation à former un « pays ».

Le texte proposé énonce, quant à lui, que lorsqu'un territoire présente une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale, à l'échelle d'un bassin de vie ou d'emploi , les communes ou les établissements publics de coopération communale à fiscalité propre qui le composent ont vocation à se regrouper en « pays ».

Les députés ont donc souhaité que les « pays » s'organisent à partir des communes ou des intercommunalités dotées d'une autonomie financière.

Le deuxième paragraphe reprend, pour l'essentiel, une rédaction de la loi « Pasqua » que la loi « Voynet » avait abandonnée. Aux termes de ce texte, le « pays » exprime la communauté d'intérêts économiques, culturels et sociaux de ses membres. Il constitue le cadre de l'élaboration d'un projet commun de développement durable destiné à développer les atouts du territoire considéré et à renforcer les solidarités réciproques entre la ville et l'espace rural.

Dans un troisième paragraphe , le texte proposé dispose que les représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs seront associés à l'élaboration du projet de « pays » au sein d'un conseil de développement librement organisé.

Le quatrième paragraphe vise à harmoniser les « pays » avec les EPCI à fiscalité propre, les parcs naturels régionaux ainsi que les schémas de cohérence territoriale (SCOT).

Il prévoit ainsi que le périmètre du « pays » respectera les limites des EPCI à fiscalité propre.

Il énonce ensuite que lorsque le périmètre d'un « pays » inclura des communes situées dans un parc naturel régional, le projet de « pays » devra être compatible avec la charte de ce parc. L'organisme de gestion de ce parc sera, par ailleurs, chargé d'assurer la cohérence et la coordination des actions menées au titre du « pays » sur le territoire commun.

Il précise encore que lorsque le périmètre d'un projet de « pays » recouvrera en tout ou partie celui d'un SCOT approuvé, ce projet tiendra compte du projet d'aménagement et du développement durable du schéma. Si le projet de « pays » a déjà été arrêté, le projet d'aménagement et de développement durable du SCOT en tiendra compte.

L'Assemblée nationale a ensuite mis au point, dans un cinquième paragraphe , une procédure simplifiée de constitution du « pays ».

Fidèle à l'esprit de la loi « Pasqua », le nouveau texte dispose qu'il reviendra désormais aux communes ou aux EPCI à fiscalité propre d'approuver le projet de « pays » et son périmètre. Les préfets de région n'auront plus qu'une mission : celle de soumettre ce projet assorti de son périmètre, pour avis simple, aux CDCI et aux conseils régionaux concernés.

En l'absence de réponse dans un délai de trois mois, les avis seront réputés favorables.

Selon le sixième paragraphe , les préfets de région n'assureront plus qu'un seul « contrôle de légalité » (et non plus d'opportunité ). Ils vérifieront, au vu du projet présenté et des avis formulés, que le « pays » peut être formé (notamment au regard des critères de la loi sur l'existence avérée d'un « bassin de vie ou d'emploi ») avant d'en publier le périmètre par arrêté.

Le septième paragraphe du texte proposé consacre le rétablissement de la liberté locale. Il précise, en effet, que les communes ou les EPCI à fiscalité propre définiront librement les modalités d'organisation du « pays ».

La nouvelle disposition précise que les communes ou les intercommunalités pourront désigner un ou plusieurs « chefs de file » pour assurer la mise en oeuvre de leurs projets.

Le huitième et dernier paragraphe du texte proposé pour l'article 22 de la loi du 4 février 1995 prévoit la faculté pour le « pays » de « contracter » afin d'appuyer la mise en oeuvre du projet de « pays ».

La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale prévoit que pour mettre en oeuvre le projet qu'ils ont approuvé, les communes ou les EPCI à fiscalité propre, pourront conclure un contrat avec l'Etat, la région et le ou les départements concernés. Par ce contrat, l'Etat et les collectivités locales concernées s'engageront à coordonner leurs actions et à faire converger leurs moyens en vue de la réalisation du projet de « pays ».

L'Assemblée nationale a, enfin, précisé que l'Etat et les collectivités locales tiendront compte du projet de « pays » pour l'organisation des services publics .

Propositions de votre commission

La commission approuve pleinement le dispositif proposé par l'Assemblée nationale. Sa « philosophie » rejoint les principes de la loi « Pasqua » tels qu'ils avaient été notamment rappelés par un groupe de travail mis en place, à l'automne dernier, au Sénat, pour réfléchir à une réforme de la loi « Voynet ».

Elle vous propose néanmoins d'adopter deux amendements.

Un premier amendement qui, au paragraphe IV du texte proposé pour l'article 22 de la loi « Pasqua », clarifie les dispositions applicables lorsque le pays « chevauche » un parc naturel régional. Le texte adopté précise que lorsque le périmètre d'un pays inclura des communes situées dans un parc naturel régional, le projet de pays devra être compatible avec la charte de ce parc sur le territoire commun.

Il prévoit encore que l'organisme de gestion du parc assurera la cohérence et la coordination des actions menées au titre du pays, et qui relèvent des compétences statutaires du parc sur le territoire commun.

Le second amendement vise le paragraphe V du texte proposé pour l'article 22 de la loi « Pasqua ». Il prévoit que tout comme les conseils régionaux et les commissions départementales de la coopération intercommunale, les conseils généraux concernés formuleront un avis simple sur les projets de pays proposés par les communes ou les intercommunalités.

La commission a adopté cet article ainsi amendé.

Article 21 -

Dispositions transitoires

Après l'article 20 (nouveau ), l'Assemblée nationale a adopté un nouvel article additionnel -l'article 21 nouveau- qui prévoit des dispositions de validation et de transition par rapport à la loi du 25 juin 1999 dite loi « Voynet ».

Le premier paragraphe de l'article 21 dispose ainsi que les « pays » dont le périmètre définitif a été reconnu avant la date de publication de la loi nouvelle seront réputés constitués dans les conditions prévues à l'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 (dans sa rédaction issue de la réforme, bien sûr).

Le deuxième paragraphe dispose que les GIP de développement local créés en application de la loi « Voynet » seront prorogés pour une durée de deux ans à compter de la publication de la loi nouvelle.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 22 -

Dispositions de coordination

L'article 22 nouveau, adopté par l'Assemblée nationale, est de pure coordination.

Les deux premières coordinations visent le cinquième alinéa de l'article 2 de la loi « Pasqua », ainsi que l'article premier de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, dite loi « SRU », où il est fait référence à un « treizième alinéa » de l'article 22 de la loi « Pasqua », qui n'a plus de raison d'être avec le nouveau texte.

Une troisième coordination vise l'article 54 de la loi de finances rectificative pour 2000 où il est fait référence à l'article 22 de la loi « Pasqua » pour évoquer les GIP de développement local.

Avec la réforme, ceux-ci ne sont plus visés que par l'article 21 de la nouvelle loi. La coordination proposée tient compte de cette modification.

Enfin, la dernière coordination propose la modification de l'article L. 333-4 du code de l'environnement en harmonisant avec la nouvelle loi un texte qui prévoit le cas de coïncidence partielle ou totale entre le périmètre d'un « pays » et celui d'un parc naturel régional.

La commission a adopté cet article sans modification.

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Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve de l'adoption des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter l'ensemble du projet de loi ainsi amendé.

* ¹ Cf. rapport Sénat n° 46, 2002-2003

* ² Journal Officiel, Débats, Assemblée nationale, 28 juin 2000, p. 5933.

* ³ Journal Officiel, Questions, Sénat 12 décembre 2002.