B. UNE SITUATION COMPARABLE À CELLE DES AUTRES PAYS EUROPÉENS
L'étude publiée au mois de septembre 2002 par le service des études juridiques du Sénat sur le référendum communal en Allemagne, en Belgique, au Danemark, en Espagne, en Italie, aux Pays-Bas, au Portugal et en Suède révèle que les règles régissant les consultations locales en France ne diffèrent guère de celles des autres Etats membres de l'Union européenne, sauf en matière d'initiative.
Dans tous les pays étudiés, sauf au Danemark, des dispositions législatives encadrent l'utilisation du référendum communal.
En Allemagne, en Belgique, en Italie, aux Pays-Bas et au Portugal, les habitants de la commune peuvent obtenir l'organisation d'un référendum, contrairement aux autres pays qui réservent l'initiative d'une telle consultation aux élus.
Sauf en Allemagne et au Portugal, les référendums communaux n'ont qu'une valeur consultative.
Dans tous les pays, le champ du référendum communal est limité aux questions d'intérêt local.
1. Un encadrement législatif
Aucun texte n'encadre l'utilisation du référendum communal au Danemark . Malgré l'absence de dispositions législatives explicites, il est admis que, sans demander l'autorisation des autorités de tutelle, les conseils municipaux danois organisent des référendums à caractère consultatif.
Dans tous les autres pays, le référendum communal se déroule dans un cadre juridique plus ou moins précis.
En Allemagne , le droit des collectivités locales relève de la compétence des Länder. Les dispositions relatives au référendum communal sont donc incluses dans les différents codes des communes, tous les Länder, à l'exception de celui de Berlin, ayant instauré ce mécanisme. Par conséquent, les règles varient selon les Länder, voire selon les communes, car les codes des Länder ne déterminent que des principes généraux.
La Belgique a complété sa loi communale en 1995 pour y insérer un titre consacré aux référendums locaux.
La loi espagnole de 1985 sur les collectivités locales ne comporte quant à elle qu'un article sur les référendums.
En Italie , afin de promouvoir la participation des citoyens, la loi de 1990 portant organisation des provinces et des communes autorise ces dernières, sans les y obliger, à prévoir dans leurs statuts des dispositions sur les référendums. Les règles applicables varient donc d'une commune à l'autre.
La loi néerlandaise de 2001 portant dispositions transitoires en matière de référendum introduit, notamment au niveau municipal, le référendum d'initiative populaire sur les textes qui viennent d'être adoptés. Auparavant, il était déjà admis que les conseils municipaux puissent organiser des référendums consultatifs. La loi autorise la poursuite de cette pratique. Les référendums d'initiative municipale se déroulent dans le cadre prévu par des arrêtés municipaux, la loi de 2001 ne leur étant pas applicable.
Au Portugal , la Constitution comprend des dispositions sur le référendum municipal depuis 1982. Elles ont été modifiées par la révision constitutionnelle de 1997 et le régime juridique de ces consultations est déterminé par une loi organique adoptée en 2000.
En Suède , la loi sur les collectivités locales cite les référendums parmi les dispositifs permettant au conseil municipal de connaître l'opinion des administrés.
2. Une initiative partagée entre les élus, les électeurs et, parfois, les habitants
L'initiative des consultations locales appartient toujours aux élus, parfois aux électeurs, rarement aux habitants.
• Une initiative populaire souvent reconnue
En Allemagne, en Belgique, en Italie, aux Pays-Bas et au Portugal, une fraction du corps électoral peut présenter aux élus locaux une demande de référendum.
Le pourcentage minimum des électeurs inscrits, qui varie généralement en fonction du nombre d'habitants de la commune, est le plus souvent compris entre 10 % et 20 %.
En Belgique , l'initiative populaire en matière de référendum n'est pas réservée aux seuls électeurs. Elle peut également être présentée par des résidents majeurs qui ne sont pas inscrits sur les listes électorales, les étrangers par exemple, ainsi que par des jeunes âgés de plus de seize ans. Il en va de même dans certaines villes italiennes .
En Allemagne , en Italie et aux Pays-Bas , les demandes qui satisfont aux critères fixés par la loi entraînent automatiquement l'organisation d'un référendum. En revanche, au Portugal , la décision d'organiser le référendum est prise par l'instance délibérante locale à la majorité absolue, sous réserve de l'approbation du Tribunal constitutionnel. De même, en Belgique , le conseil municipal n'est juridiquement pas tenu de déférer à une demande de référendum.
L'initiative des électeurs n'exclut pas nécessairement celle des élus. Il en va ainsi au Portugal de même que dans certaines communes italiennes , les statuts municipaux prévoyant des dispositions variées à cet égard (initiative du maire, de l'exécutif collégial ou du conseil municipal, selon des règles de majorité diverses). De même, en Allemagne , sept Länder prévoient l'organisation de référendums communaux, à l'initiative du conseil municipal, à la suite d'une délibération adoptée à la majorité simple ou à la majorité des deux tiers.
Par ailleurs, la loi néerlandaise autorise les communes qui avaient pris des décisions en ce sens avant le 15 février 2001 à continuer d'organiser des référendums à l'initiative des conseils municipaux.
• Une initiative parfois réservée aux élus
Au Danemark, en Espagne et en Suède, l'initiative du référendum est, au moins formellement, réservée aux élus.
Les lois espagnole et suédoise font de l'organisation du référendum communal une prérogative du conseil municipal.
En outre, la loi espagnole requiert l'autorisation du Gouvernement national.
3. Une valeur généralement consultative
Sauf en Allemagne et au Portugal, les référendums communaux n'ont qu'une valeur consultative.
• Les résultats du référendum s'imposent aux autorités locales en Allemagne et au Portugal
Tous les codes des communes des Länder allemands précisent que les décisions prises par référendum ont la même valeur que les délibérations du conseil municipal, dans la mesure où elles ont recueilli la majorité des suffrages exprimés et où la participation électorale a atteint un minimum en général fixé 20 % ou 30 % des électeurs inscrits.
Au Portugal , lorsque la participation électorale dépasse 50 %, les résultats du référendum lient la collectivité, le non respect de cette disposition entraînant la dissolution du conseil.
• Dans les autres pays, les référendums communaux ont une valeur purement consultative
Toutefois, la loi néerlandaise invite le conseil à reconsidérer sa position lorsque la moitié des votants se prononce contre le texte qui lui est proposé.
Par ailleurs, en Italie , si le référendum communal prévu par la loi a une valeur purement consultative, les statuts de certaines communes précisent que le conseil municipal a l'obligation de délibérer sur une question ayant fait l'objet d'un référendum, voire de se conformer au résultat du scrutin. D'autres statuts ont même prévu des référendums qui visent à abroger un arrêté municipal.
4. Un champ limité aux questions d'intérêt local
Toujours limité aux questions susceptibles de faire l'objet de délibérations du conseil municipal, le champ du référendum est parfois encore plus restreint.
Ainsi, en Italie , les communes ne peuvent consulter la population que sur les sujets relevant de leur compétence exclusive. De même, dans certains Länder allemands , le code des communes comporte la liste limitative des questions susceptibles d'être soumises à référendum.
A l'exception de la loi suédoise sur les collectivités locales, tous les textes, même les moins détaillés comme la loi espagnole, excluent du champ du référendum communal certains sujets.
En règle générale, les questions financières ainsi que celles qui se rapportent au statut des élus ou à l'organisation de l'administration municipale en sont écartées.