EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est appelé à examiner en première lecture la proposition de loi organique n° 312 présentée par MM. Christian Poncelet, Josselin de Rohan, Michel Mercier et plusieurs de leurs collègues portant réforme de la durée du mandat et de l'élection des sénateurs ainsi que de la composition du Sénat.
Cette proposition de loi organique s'inscrit dans la lignée du rapport du groupe de réflexion présidé par M. Daniel Hoeffel dont les conclusions ont été rendues en juillet 2002, constituant ainsi l'aboutissement de l'oeuvre collective de réflexion des sénateurs sur leur institution.
Elle tend à réformer le régime électoral des sénateurs tout en préservant ses spécificités, traduction du rôle de représentant des collectivités territoriales reconnu par l'article 24 de la Constitution au Sénat, qui enrichit le bicamérisme français.
A ce titre, le présent texte vise en premier lieu à abaisser la durée du mandat sénatorial de neuf ans à six ans en vue de l'inscrire dans la périodicité des élections démocratiques contemporaines et de l'harmoniser avec celle des mandats locaux. Il maintient le renouvellement partiel imposé par la Constitution et instaure le renouvellement du Sénat par moitié pour garantir la stabilité et le rôle modérateur de l'institution.
En second lieu, l'abaissement de l'âge d'éligibilité des sénateurs de trente-cinq à trente ans souligne la prise en compte de l'évolution de la société et témoigne d'une volonté d'ouverture de la Haute Assemblée.
En troisième lieu, l'augmentation du nombre de sénateurs et la modification de la répartition des sièges répondent aux décisions récentes du Conseil constitutionnel et doivent permettre au Sénat d'être vraiment représentatif des collectivités territoriales d'aujourd'hui. L'effectif total du Sénat est aujourd'hui de 322 sièges dont 321 effectivement pourvus. 22 sièges seraient créés dans les départements et 1 siège supplémentaire serait accordé à Mayotte, à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française.
Simultanément, la proposition de loi n°313 des mêmes auteurs complète ce dispositif en rétablissant l'équilibre du pluralisme des modes de scrutin sénatorial.
L'examen de ces textes intervient aujourd'hui au Sénat, par respect pour l'usage républicain selon lequel les règles relatives à une élection ne sont pas modifiées dans l'année précédant sa tenue.
Conforté par la révision constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République, le Sénat prend lui-même l'initiative de sa réforme, ainsi qu'il l'avait fait en 1976.
La réforme proposée, largement acceptée dans son principe, dessine le Sénat de demain. Répondant à l'objectif de rénovation de la Haute Assemblée, elle tend à renforcer sa légitimité et à donner un nouvel élan au bicamérisme.
I. LA NÉCESSITÉ DE RÉFORMER LE RÉGIME ÉLECTORAL SÉNATORIAL POUR RENFORCER LA LÉGITIMITÉ DU SÉNAT EN PRÉSERVANT SES SPÉCIFICITÉS
A. LE RÔLE PARTICULIER DE L'INSTITUTION SÉNATORIALE DANS LE BICAMÉRISME ÉQUILIBRÉ IMPLIQUE UN RÉGIME ÉLECTORAL ORIGINAL
1. Le Sénat, assemblée parlementaire de plein exercice et représentant constitutionnel des collectivités territoriales, contribue par ses particularités et la qualité de ses travaux à la richesse du bicamérisme français
a) Le Sénat offre la garantie d'un « double regard » sur la loi et la politique du Gouvernement
Le bicamérisme français, inscrit aujourd'hui dans un contexte mondial favorable à la dualité du pouvoir législatif 1 ( * ) , est différencié et équilibré depuis 1875.
Cet élément fondateur de notre tradition parlementaire se retrouve dans la Constitution de la Cinquième République, qui applique à l'Assemblée nationale et au Sénat les principes constitutionnels de l'élaboration de la loi dans des conditions égales.
Ainsi, l'initiative des lois appartient concurremment aux membres du Parlement et au Premier ministre 2 ( * ) et le Parlement vote la loi 3 ( * ) . Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique.
Afin de parvenir à un compromis entre les députés et les sénateurs, théoriquement indispensable à l'adoption définitive d'une loi, un mécanisme de navette parlementaire est prévu.
En cas de désaccord après deux lectures par chaque assemblée, ou une seule lecture si le Gouvernement a déclaré l'urgence, une commission mixte paritaire peut être réunie 4 ( * ) .
Néanmoins, la Constitution de 1958 lie l'existence du Gouvernement à celle de la majorité de l'Assemblée nationale, qui peut mettre en cause sa responsabilité 5 ( * ) et l'amener à la démission 6 ( * ) en cas d'opposition majeure.
En contrepartie, le Président de la République, après consultation du Premier ministre et des présidents des assemblées, peut dissoudre l'Assemblée nationale 7 ( * ) .
Par ailleurs, en raison de son élection au suffrage universel direct, l'Assemblée nationale dispose d'une certaine primauté.
Ainsi, si la commission mixte paritaire échoue et si le désaccord entre députés et sénateurs persiste, le Gouvernement peut demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement sur les dispositions restant en discussion 8 ( * ) .
Cette primauté semble plus évidente sur certains textes (lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale) 9 ( * ) pour lesquels l'Assemblée nationale bénéficie d'une priorité d'examen.
b) La part déterminante du Sénat dans l'élaboration de la loi et le contrôle parlementaire
Le bicamérisme différencié n'empêche pas le Sénat d'apporter une contribution essentielle à la qualité de la loi, largement reconnue aujourd'hui.
Lors de la session 2001-2002, 63 % des amendements adoptés par le Sénat ont été adoptés par l'Assemblée nationale. Au cours de cette session, 81,54 % des textes furent adoptés par accord entre les deux assemblées 10 ( * ) .
Même lorsque la majorité politique à l'Assemblée nationale est différente de celle du Sénat, ce dernier parvient à faire entendre sa voix grâce au sérieux de ses travaux.
Cet apport ne se limite pas à des corrections formelles ou techniques , même si certaines sont notables (participation du Sénat à la codification du code général des collectivités territoriales par exemple).
En effet, la modération traditionnelle des débats sénatoriaux n'obère ni la vigilance des sénateurs dans le contrôle de l'exécutif ni leur capacité d'imagination dans leur travail d'élaboration de la loi.
Comme le disait Clemenceau : « Le Sénat, c'est le temps de la réflexion ».
Le travail de contrôle et de réflexion du Sénat permet en effet d'améliorer les textes législatifs , soit directement, par le dépôt d'une proposition de loi, soit en orientant les délibérations du Sénat sur les projets de loi qui lui sont présentés.
A titre d'exemple, il convient de rappeler l'activité régulière du Sénat sur les questions de justice qui lui a permis d'adopter des dispositions importantes souvent retenues dans les textes législatifs.
Il en va ainsi de l'absence de responsabilité pénale pour des faits d'imprudence lorsque l'auteur à accompli « les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses fonctions ou de ses missions, de ses compétences ainsi que du pouvoir ou des moyens dont il disposait » 11 ( * ) , principe initialement élaboré par un groupe de travail sénatorial.
Plus récemment, peuvent être soulignés l'importance et la qualité des travaux de réflexion des sénateurs sur l'état des prisons, la délinquance des mineurs 12 ( * ) ou sur l'évolution des métiers de la justice 13 ( * ) .
Ainsi, les conclusions de la commission d'enquête sur la délinquance des mineurs, rendues le 3 juillet 2002, dont la qualité des travaux a été unanimement reconnue, ont notablement influencé les nécessaires adaptations de la législation en vigueur sur un sujet d'actualité d'intérêt national.
Par exemple, ses propositions de sanctions éducatives spécifiques applicables aux mineurs, de création d'une amende civile à l'encontre des parents ne répondant pas aux convocations des magistrats, d'instauration d'une procédure de jugement à délai rapproché ou d'institution d'établissements pénitentiaires spécialisés, permettant une prise en charge éducative intensive pendant l'incarcération, ont été mises en oeuvre par la loi d'orientation et de programmation pour la justice 14 ( * ) .
Afin d'aggraver les sanctions contre les majeurs et les réseaux d'immigration clandestine exploitant les mineurs, conformément aux conclusions de la commission, la loi pour la sécurité intérieure 15 ( * ) a institué des incriminations de traite des êtres humains et d'exploitation de la mendicité.
La reconnaissance au juge des enfants d'une pleine compétence en matière d'application des peines des mineurs a fait l'objet d'une proposition de loi d'initiative sénatoriale 16 ( * ) .
La primauté de l'Assemblée nationale n'a jamais non plus empêché le Sénat de protéger efficacement le respect des libertés publiques et des droits fondamentaux , faisant obstacle à des projets de loi remettant en cause la liberté d'association (1971) ou la liberté de l'enseignement privé (1984).
Enfin, la Constitution donne un caractère déterminant à la position du Sénat pour l'adoption de certains textes. Ainsi, en cas d'opposition de la Haute Assemblée, les lois organiques doivent être adoptées par l'Assemblée nationale à la majorité absolue de ses membres 17 ( * ) .
Les révisions constitutionnelles 18 ( * ) , d'une part, les lois organiques relatives au Sénat, d'autre part, doivent être adoptées par les deux assemblées dans les mêmes termes. Ainsi, la ratification des traités de Maastricht et d'Amsterdam ou l'instauration de la parité, qui nécessitaient une révision de la Constitution, n'auraient pu aboutir sans l'approbation du Sénat.
Ce rôle essentiel du Sénat en tant que législateur est désormais renforcé par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 19 ( * ) .
c) La représentation des collectivités territoriales et des Français établis hors de France : un bonus constitutionnel pour le Sénat conforté par la révision constitutionnelle du 17 mars 2003
Selon l'article 3 de la Constitution, « la souveraineté appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum ».
Le Sénat n'est pas un « clone » de l'Assemblée nationale. Seconde chambre du Parlement, le Sénat procède, comme l'Assemblée nationale, du suffrage universel , représentant avec elle la souveraineté nationale.
Toutefois, dès son institution en 1875, le Sénat républicain s'est vu conférer une physionomie originale, conservée par notre tradition parlementaire, résultant de son mode de recrutement.
En effet, si l'Assemblée nationale, élue au suffrage universel direct par les citoyens, doit représenter le peuple français sur des « bases essentiellement démographiques », le Sénat a une vocation spécifique de représentation des collectivités territoriales de la République et des Français établis hors de France, établie par l'article 24 de la Constitution 20 ( * ) :
« Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République. Les Français établis hors de France sont représentés au Sénat. »
En résumé, les sénateurs sont les « élus des élus ».
Ce « bonus constitutionnel », selon les termes du Président du Sénat 21 ( * ) , fait de ce dernier « une assemblée de proximité » à l'écoute des quelques 500.000 élus locaux qui constituent son collège électoral. Il dispose ainsi d'une légitimité particulière et d'une fonction d'expertise sur les questions concernant les collectivités territoriales.
Le Sénat a vu sa légitimité renforcée par les progrès de la décentralisation, dont il est le gardien vigilant.
Peuvent être cités les rapports d'information successifs sur l'état de la décentralisation en 1983, 1984, 1990, 1992 et 1998 ou les apports essentiels du Sénat à la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République 22 ( * ) (inscription du principe de l'interdiction de la tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre ; encadrement des expérimentations prévues par la loi ou le règlement et du droit de pétition, clarification de la notion de ressources propres et principe de la compensation des charges induites par la création de compétences nouvelles ; précisions du contenu de la réforme outre-mer...).
De même, grâce aux douze sénateurs représentant les Français établis hors de France 23 ( * ) , le Sénat est particulièrement attaché à la prise en considération des difficultés particulières des quelques deux millions de Français expatriés.
Ainsi, une proposition de loi d'initiative sénatoriale, adoptée à l'unanimité, a autorisé le vote par correspondance électronique pour l'élection du Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE), assemblée représentative des Français établis hors de France, afin de lutter contre un taux d'abstention particulièrement élevé 24 ( * ) .
« Le second acte de la décentralisation » lancé par l'actuel Gouvernement conforte ce rôle spécifique de représentation des collectivités territoriales et des Français établis hors de France.
En effet, la dernière révision constitutionnelle a modifié l'article 39 de la Constitution en vue de prévoir l'examen en premier lieu par le Sénat des projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales et de ceux relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France.
Cette avancée considérable accorde non une primauté mais une priorité d'examen au Sénat pour l'examen de certains textes sur le fondement de l'article 24 de la Constitution 25 ( * ) , consacrant une pratique ancienne.
L'extension des compétences du Sénat ainsi prévue, sans remettre en cause l'action des députés, tend à conforter sa singularité de défenseur privilégié de la démocratie locale et, par conséquent, la richesse du bicamérisme français.
2. Les spécificités du régime électoral du Sénat sont issues de son rôle constitutionnel de représentant des collectivités territoriales
a) Le régime électoral d'un organe représentatif est étroitement lié à sa fonction
L'Assemblée nationale, élue au suffrage universel direct, est assise sur une représentation exclusivement démographique et traduit l'évolution du corps électoral au cours des élections législatives.
Le Sénat , au contraire, est élu au suffrage universel indirect et renouvelable par tiers, représentant l'ensemble des citoyens à travers les territoires où ils vivent.
Par conséquent, la nécessaire prise en compte de la démographie doit s'effectuer à travers le prisme de la nécessaire représentation équilibrée des collectivités territoriales par le Sénat, à moins de méconnaître son rôle constitutionnel.
Assis sur une représentation essentiellement territoriale, prenant ainsi en compte des éléments de stabilité et de continuité inscrits dans notre géographie administrative, le Sénat a ainsi un rôle modérateur dans nos institutions.
Il y a trente ans, Marcel Prélot donnait cette définition qui demeure d'actualité : « La première chambre reflète la démographie et l'opinion publique comme un instantané. La seconde traduit sa géographie, ses termes, ses communautés, c'est-à-dire sa permanence... ».
b) Les caractéristiques du statut électoral sénatorial
La représentativité propre du Sénat implique que les sénateurs soient dotés d'un statut électoral distinct de celui des députés.
Cinq éléments fondamentaux caractérisent le statut électoral des sénateurs depuis 1875.
Tout d'abord, l'âge d'éligibilité des sénateurs (trente-cinq ans) 26 ( * ) est plus élevé que celui des députés (vingt-trois ans) 27 ( * ) .
Par ailleurs, à l'exception des sénateurs représentant les Français établis hors de France, par définition « sénateurs du monde », l'élection des sénateurs est fondée sur une circonscription territoriale , le département ou les collectivités d'outre-mer, tandis que l'élection des députés, qui a lieu dans des circonscriptions purement électorales, est surtout basée sur la démographie.
Il convient de le répéter, à l'élection au suffrage universel direct des députés s'oppose l'élection des sénateurs au suffrage universel indirect, par un collège électoral composé des élus locaux 28 ( * ) (conseillers municipaux, conseillers généraux, conseillers régionaux et conseillers à l'Assemblée de Corse) ainsi que des députés 29 ( * ) depuis l'article 6 de la loi constitutionnelle du 24 février 1875.
Ce système tend à faire du Sénat le « grand Conseil des communes de France » loué par Gambetta, les délégués des conseils municipaux étant largement majoritaires au sein du collège électoral sénatorial.
La Haute Assemblée peut ainsi assurer une représentation équilibrée des collectivités territoriales et traduire fidèlement la réalité des territoires d'aujourd'hui.
Le précédent Gouvernement avait tenté de bouleverser cet équilibre d'une part en supprimant le lien entre le nombre des délégués de la commune et l'effectif du conseil municipal et d'autre part, en instaurant une stricte proportionnalité entre le nombre de délégués supplémentaires, non titulaires d'un mandat municipal, et la population communale (un délégué pour 500 habitants, puis 300 habitants dans le texte amendé par l'Assemblée nationale). Les délégués supplémentaires auraient ainsi représenté plus de 30 % des effectifs totaux.
Mais, dans sa décision du 6 juillet 2000 30 ( * ) , le Conseil constitutionnel a précisé le statut constitutionnel de la représentativité sénatoriale.
« Considérant qu'il résulte des dispositions précitées de l'article 24 de la Constitution que le Sénat doit, dans la mesure où il assure la représentation des collectivités territoriales de la République, être élu par un corps électoral qui est lui-même l'émanation de ces collectivités ; que, par suite, ce corps électoral doit être essentiellement composé de membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ; que toutes les catégories de collectivités territoriales doivent y être représentées ; qu'en outre la représentation des communes doit refléter leur diversité ; qu'enfin (...), la représentation de chaque catégorie de collectivités territoriales et des différents types de communes doit tenir compte de la population qui y réside... ».
Il a, en conséquence, censuré le dispositif qui prévoyait un nombre de délégués supplémentaires allant « au-delà de la simple correction démographique ».
L'élection des sénateurs est également marquée par un système dualiste, faisant coexister deux modes de scrutin, le scrutin majoritaire 31 ( * ) et la représentation proportionnelle 32 ( * ) .
Depuis la loi n° 2000-641 du 10 juillet 2000, celle-ci est appliquée pour l'élection de 224 sièges (dont 212 dans les départements). Ce déséquilibre tend à empêcher une représentation fidèle de l'ensemble des collectivités territoriales par le Sénat.
Enfin, le régime électoral des sénateurs est caractérisé par une durée de mandat plus longue (neuf ans) 33 ( * ) que celle des députés (cinq ans) 34 ( * ) . En corollaire, depuis les lois constitutionnelles de 1875 qui avaient instauré le renouvellement par tiers 35 ( * ) , le Sénat est aujourd'hui divisé en trois séries A, B, C d'importance approximativement égale 36 ( * ) .
*
* *
Les spécificités du régime électoral sénatorial en font une institution stabilisatrice (impossibilité de sa dissolution, durée du mandat, renouvellement partiel) assurant avec l'Assemblée nationale, une représentation différenciée et complémentaire de la Nation.
Par ailleurs, à l'heure d'une nouvelle étape de la décentralisation, le rôle et le régime électoral du Sénat, enraciné dans la démocratie locale, voit sa légitimité confortée.
Cependant, malgré l'appréciation positive des travaux sénatoriaux, la Haute Assemblée est l'objet de critiques persistantes sur certaines modalités de son régime électoral, qui doit l'inciter à se réformer lui-même.
* 1 66 pays connaissaient le bicamérisme en 2000 contre 45 en 1970. Une douzaine d'Etats envisagent de créer un Sénat (voir annexe n° 1).
* 2 Article 39 de la Constitution.
* 3 Article 34 de la Constitution.
* 4 Article 45 de la Constitution.
* 5 Article 49 de la Constitution.
* 6 Article 50 de la Constitution.
* 7 Article 12 de la Constitution.
* 8 Article 45 de la Constitution.
* 9 Article 47 et 47-1 de la Constitution.
* 10 Depuis 1959, 86,75 % des textes sont concernés.
* 11 Loi n° 96-393 du 13 mai 1996.
* 12 Rapport n° 340 (2001-2002) - « Délinquance des mineurs - La République en quête de respect » présenté par M. Jean-Claude Carle au nom de la commission d'enquête présidée par M. Jean-Pierre Schosteck.
* 13 Rapport n° 345 (2001-2002) - « Quels métiers pour quelle justice ? » présenté par M. Christian Cointat au nom de la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice présidée par M. Jean-Jacques Hyest.
* 14 Loi n°2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice.
* 15 Loi n°2003-239 pour la sécurité intérieure.
* 16 Rapport n°291 (2002-2003) de M. Jean-Pierre Schosteck.
* 17 Article 46, alinéa 3 de la Constitution.
* 18 Article 89 de la Constitution.
* 19 Loi constitutionnelle n°2003-276 du 28 mars 2003.
* 20 Ce rôle constitutionnel du Sénat a été affirmé pour la première fois par le juge constitutionnel dans la décision n°138 DC du 25 février 1982-lois de décentralisation.
* 21 Discours d'orientation de M. Christian Poncelet, président du Sénat, du 16 octobre 2001.
* 22 Rapport n°27 (2002-2003) de M. René Garrec au nom de la commission des Lois du Sénat.
* 23 La France est le seul pays de l'Union européenne à prévoir une représentation parlementaire de ses citoyens expatriés avec l'Italie et le Portugal.
* 24 Rapport n°211 (2002-2003) présenté par M. Christian Cointat.
* 25 Cette primeur d'examen ne fait pas obstacle au dépôt de propositions de lois par les députés.
* 26 Article L.O. 296 du code électoral.
* 27 Article L.O. 127 du code électoral.
* 28 Titre II du livre II du code électoral (articles L. 279 à L. 282).
* 29 Bien que ne répondant pas à l'obligation constitutionnelle de représentation des collectivités territoriales, l'élection des sénateurs par les députés du département n'a jamais été remise en cause.
* 30 Décision n° 2000-431 DC du 6 juillet 2000 - Loi relative à l'élection des sénateurs.
* 31 L'article L. 294 du code électoral applique aujourd'hui le scrutin majoritaire dans les départements ayant deux sièges et moins.
* 32 L'article L. 295 du code électoral rend applicable le scrutin proportionnel dans les départements ayant trois sièges et plus.
* 33 Article L.O. 275 du code électoral.
* 34 Article L.O. 121 du code électoral.
* 35 Le principe du renouvellement partiel du Sénat a valeur constitutionnelle, l'article 25, deuxième alinéa, de la Constitution relatif aux personnes appelées à remplacer les sénateurs en cas de vacance de siège et l'article 32 relatif à l'élection du président du Sénat s'y référant de manière explicite.
* 36 Article L.O. 276 du code électoral.