Projet de loi modifiant la loi du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

Modalités d'édiction des prescriptions archéologiques

I. Texte du projet de loi

Cet article introduit deux modifications à l'article 2 de la loi du 17 janvier 2001 afin de préciser les modalités d'édiction des prescriptions de sondages et de fouilles.

* La première modification proposée vise à prévoir que les prescriptions seront édictées après consultation de la personne projetant d'exécuter les travaux. Elle répond au souci de mieux faire accepter la contrainte archéologique aux aménageurs et de conférer à l'action de l'Etat une dimension pédagogique.

Il est évident qu'un des effets pour le moins paradoxal de la loi de 2001 a été de rendre insupportable une obligation de protection du patrimoine, jusque là assez bien comprise par les aménageurs.

Il semble toutefois que les critiques aient été suscitées, moins par le pouvoir de prescription du préfet de région, que la loi s'est bornée à préciser, que par le fait que les prescriptions constituent le fait générateur des redevances.

En effet, les procédures administratives fixées par le décret n° 2002-89 du 16 janvier 2002 précité pour l'application des dispositions de la loi du 17 janvier 2001 prévoient que dès lors que des prescriptions sont établies, elles sont transmises à l'INRAP qui émet un titre de paiement.

Ces mécanismes ont manifestement accentué le caractère unilatéral des compétences détenues par l'Etat et nourri les préventions des aménageurs à l'égard de procédures complexes qu'ils maîtrisaient encore assez mal.

Dans la mesure où le projet de loi ne conditionne plus la perception de la redevance à l'édiction de prescriptions et supprime la redevance pour fouilles -qui était la plus coûteuse-, il y a fort à parier que la principale source de mécontentement disparaîtra.

Au-delà, on voit mal dans quelle mesure la précision proposée permettra de mieux faire accepter les prescriptions de diagnostics et de fouilles.

Votre rapporteur s'est, en effet, interrogé sur la finalité exacte de la consultation prévue par le projet de loi et s'est demandé quelle pourra en être l'issue dans le cas où l'aménageur s'oppose à la prescription. Si l'aménageur conteste la prescription, la seule solution dont il disposera sera de renoncer à son projet qu'il y ait eu ou non consultation. Il y a en revanche à craindre que cette procédure ne conduise mécaniquement à un rallongement des délais d'instruction des dossiers par les services des directions régionales des affaires culturelles. Il convient de rappeler que le décret du 16 janvier 2002 prévoit un délai d'un mois à compter de la réception d'un dossier pour la prescription de diagnostics et un délai de trois mois à compter de la réception du rapport de diagnostics pour prescrire des fouilles.

Enfin, votre rapporteur craint que cette disposition ne laisse entendre que les prescriptions archéologiques sont négociables, ce qui serait inadmissible à plus d'un titre.

* Par ailleurs, cet article précise que les prescriptions peuvent porter sur des opérations soumises à la redevance.

Cette mention semble largement inutile même si on comprend le souci du Gouvernement de souligner que le champ du pouvoir de prescription n'est pas défini par rapport à l'assiette de la redevance archéologique.

II. Position de notre commission

Votre commission vous propose d'adopter deux amendements .

• Le premier vise à une nouvelle rédaction du premier alinéa du texte proposé par cet article. Cette rédaction substitue à la consultation préalable de la personne projetant d'exécuter des travaux, dont les inconvénients l'emportent sur les avantages, l'obligation de motiver les prescriptions de l'Etat.

Les décisions prises en application de la loi du 17 janvier 2001 ont, en effet, souvent été considérées par les aménageurs comme arbitraires. Le ministre de la culture, dans sa circulaire du 3 janvier 2003, a relevé que « le nombre très important de diagnostics négatifs laisse penser que la présomption de présence de vestiges sur l'emprise des travaux d'aménagement n'est pas appréciée avec suffisamment de rigueur ».

A cet égard, la motivation des prescriptions présente plusieurs avantages, en obligeant l'administration à examiner attentivement le bien-fondé des décisions qu'elle projette, notamment au regard de l'objectif de conciliation des exigences respectives de la recherche scientifique, de la conservation du patrimoine et du développement économique et social, et en garantissant la transparence de son action à l'égard des aménageurs.

• Le deuxième amendement vise à prévoir les conditions dans lesquelles l'Etat peut prescrire la conservation de la totalité ou d'une partie d'un site renfermant des vestiges archéologiques.

En effet, alors que la loi de 2001 ne prévoit pas explicitement cette possibilité, le décret du 16 janvier 2002 précité, dans son article 11, précise que la prescription peut avoir pour objet d'imposer la conservation de la totalité ou d'une partie du site. Dans ce cas, le texte dispose, d'une part, que « la prescription de la conservation du site vaut interdiction d'exécuter les travaux » et, d'autre part, que « lorsqu'il prescrit la conservation du site, le préfet de région définit les modalités de maintien en l'état des éléments du patrimoine archéologique ».

L'interprétation de ces dispositions réglementaires suscite des interrogations sur les droits à indemnisation dont disposent dans ce cas les propriétaires du terrain.

Considérer que toute indemnisation est exclue par le décret conduirait à penser que ses dispositions sont sur ce point entachées d'illégalité, car contraires au principe d'égalité devant les charges publiques. On peut donc se demander si, dans cette hypothèse, ne doivent pas trouver à s'appliquer les dispositions de la loi du 27 septembre 1941 qui précisent les compétences de l'Etat pour prendre les « mesures définitives » à l'égard des découvertes archéologiques à caractère immobilier. La logique de la loi de 1941 est en effet qu'exclure les fouilles impose à l'Etat de classer le site. Pour les fouilles autorisées par l'Etat comme pour les découvertes fortuites, les articles 4 et 16 prévoient dans ce cas qu'une instance de classement peut être ouverte. S'agissant des fouilles exécutées par l'Etat, l'article 10 prévoit que les terrains doivent être rétablis dans leur état antérieur à moins que l'Etat « ne poursuive le classement des terrains parmi les monuments historiques ou leur acquisition ». On rappellera que la procédure de classement est précisée par la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques : en cas de désaccord du propriétaire, l'article 5 prévoit que le classement peut donner lieu à indemnisation à son profit, « s'il résulte, des servitudes et obligations qui lui sont imposées, une modification à l'état ou à l'utilisation des lieux déterminant un préjudice direct, matériel et certain ».

Pour dissiper toute ambiguïté, votre commission estime qu'il convient de compléter l'article 2 de la loi du 17 janvier 2001 afin de préciser que la conservation du site entraîne pour l'Etat une obligation de classement, et, donc éventuellement, d'indemnisation de son propriétaire.

Article additionnel après l'article 1er

Etablissement d'un zonage
dans le cadre de la carte archéologique

Le développement des prescriptions archéologiques impose que soit engagé un effort afin d'assurer une meilleure connaissance du sous-sol et de permettre ainsi aux aménageurs d'anticiper le « risque archéologique ».

A cet égard, la réalisation de la carte archéologique, dont l'élaboration incombe à l'Etat, constitue un enjeu majeur. Initiée en 1978 dans le cadre de l'inventaire national des sites archéologiques, cette entreprise n'a été véritablement lancée qu'en 1991. Dans la mesure où les services régionaux de l'archéologie ne disposaient pas de moyens suffisants, la réalisation de ce document a été confiée à l'AFAN. La loi du 17 janvier 2001 en a fait une mission de l'Etat.

La carte archéologique est cependant encore loin d'être achevée. Par ailleurs, il faut constater que le zonage du territoire, qui devait être entrepris dans le cadre de la loi du 17 janvier 2001, n'est encore qu'à l'état d'ébauche.

Cette situation est regrettable dans la mesure où les prescriptions de l'Etat seraient d'autant mieux comprises par les aménageurs qu'elles seraient prévisibles et édictées de manière transparente.

Pour cette raison, votre rapporteur, conscient de l'ampleur des travaux qu'implique l'élaboration de la carte archéologique, estime nécessaire de réaliser, à plus court terme, dans le cadre de ce document, un zonage du territoire destiné à indiquer aux aménageurs les territoires sur lesquels les opérations d'aménagement seront vraisemblablement soumises à prescriptions. La rédaction proposée n'induit pas que, dans ces zones, les opérations de détection seront systématiques. L'objectif poursuivi est de permettre aux services de l'Etat de disposer d'un outil destiné à alerter les aménageurs sur la probabilité de prescriptions pour les projets qui y seraient implantés.

Article additionnel après l'article 1er

Services archéologiques des collectivités territoriales

Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel afin de préciser le cadre dans lequel les collectivités territoriales exerceront les compétences que leur accorde le projet de loi en matière de protection du patrimoine archéologique.

Si le texte traduit une incontestable ouverture à l'égard de ces services, il conditionne l'exercice des compétences que leur accorde la loi au respect de conditions qui seront définies par voie réglementaire selon des procédures qui ne sont guère satisfaisantes au regard, tant du principe d'autonomie des collectivités locales, que de l'objectif affiché par le Gouvernement, et auquel adhère votre rapporteur, d'inciter à la création de services archéologiques territoriaux.

En effet, le projet de loi reprend le mécanisme d'agrément qu'avait institué la loi du 17 janvier 2001 pour l'octroi de l'exonération prévue par l'actuel article 9 pour les travaux d'aménagement exécutés par une collectivité territoriale pour elle-même.

Ce dispositif, qui avait dans le texte actuel un objet limité, a vocation à l'avenir à déterminer si une collectivité territoriale a les moyens d'exercer les compétences, très larges, que lui accordent les articles 4-2 (nouveau) et 5, respectivement pour les diagnostics et les fouilles.

Selon les indications fournies à votre rapporteur par le ministère de la culture, les modalités de délivrance de l'agrément seraient peu ou prou reprises des dispositions du décret du 16 janvier 2002, dispositions qui laissent une large place à l'appréciation de l'administration.

Dans ce cadre, il y a fort à craindre que les collectivités hésitent à constituer des services archéologiques dès lors qu'elles ne seront pas assurées d'obtenir l'agrément.

Par ailleurs, votre rapporteur s'est interrogé sur les garanties qu'offrait un agrément qui, une fois octroyé, laissait aux services toute latitude -sous réserve de la menace du retrait de l'agrément- pour intervenir sur le terrain.

Cet argument s'applique surtout aux fouilles, opérations pour lesquelles les services des collectivités pourront s'affranchir de leur compétence territoriale et réaliser toutes sortes d'opérations, dont la nature ne pourra guère être anticipée lors de la délivrance de l'agrément.

On peut d'ailleurs légitimement se demander au vu de ces observations, si l'agrément ne fait pas double emploi avec la procédure d'autorisation des fouilles prévue par le projet de loi à l'article 5 (nouveau).

A l'évidence, le Gouvernement, s'il marque sa volonté d'ouvrir l'archéologie préventive aux collectivités territoriales, encadre leurs compétences dans un dispositif très contraignant. A trop vouloir se prémunir contre le risque d'un désengagement de l'Etat en introduisant des mécanismes de contrôle, le projet de loi risque d'aller à l'encontre de l'objectif poursuivi, en décourageant les collectivités de se doter de services archéologiques.

Votre commission vous proposera donc de substituer à la procédure d'agrément un dispositif reposant sur l'exercice par l'Etat d'un contrôle scientifique et technique sur les services archéologiques des collectivités territoriales, dispositif plus conforme à la logique qui préside aux dispositions du code général des collectivités territoriales et aux lois de décentralisation relatives aux compétences culturelles des collectivités territoriales.

Le texte proposé précise que les collectivités peuvent se doter de services archéologiques. Il s'agit donc là d'une compétence facultative, ce qui n'est pas différent de ce que prévoit le projet de loi.

Ces services, en vertu du principe d'autonomie des collectivités territoriales, sont organisés et financés par les collectivités.

Leur activité sera soumise au contrôle scientifique et technique de l'Etat, dont les modalités seront précisées par le pouvoir réglementaire auquel il appartiendra notamment de définir les conditions auxquelles doivent satisfaire les personnels.

S'agissant du déroulement des opérations de terrain, l'activité des services archéologiques des collectivités locales sera soumise au contrôle de l'Etat dans les conditions prévues par les lois de 1941, de 1989 et de 2001.

Enfin, votre commission estime nécessaire de prévoir que l'Etat pourra transférer, par convention, aux services territoriaux l'élaboration de la carte archéologique. Cette mission s'inscrit dans le droit fil du rôle qu'assument aujourd'hui ces services et constitue le complément logique des compétences qui leur sont dévolues par le projet de loi en matière de réalisation de diagnostics et de fouilles. Cette faculté ne peut qu'accélérer le rythme d'élaboration de la carte archéologique qui est actuellement ralentie par les difficultés que rencontrent les services régionaux d'archéologie dans l'exécution de leurs tâches.

Article 2

Réalisation des diagnostics d'archéologie préventive

I. Texte du projet de loi

Cet article modifie et complète les dispositions de la loi du 17 janvier 2001 afin de préciser les conditions dans lesquelles seront réalisés les diagnostics d'archéologie préventive.

Le texte propose de conserver le principe d'un monopole public pour la réalisation de ces opérations, mais en le partageant entre l'établissement public et les services archéologiques des collectivités territoriales.

• Paragraphe I

Le paragraphe I de cet article propose une nouvelle rédaction de l'article 4 de la loi du 17 janvier 2001 qui définit les missions de l'INRAP.

Le projet de loi limite les missions de cet établissement public, dont le caractère administratif est maintenu, à deux compétences :

- la première, partagée avec les services des collectivités territoriales, consiste à exécuter les diagnostics d'archéologie préventive. Le maintien d'un monopole public est justifié par le souci de « garantir l'objectivité du diagnostic » selon les termes de l'exposé des motifs ;

- la seconde, pour laquelle l'établissement détient une mission spécifique, est d'assurer l'exploitation scientifique des opérations d'archéologie préventive et la diffusion de leurs résultats.

Cette rédaction de l'article 4 de la loi du 17 janvier 2001 a pour effet d'abroger le monopole attribué à l'établissement public pour la réalisation des fouilles préventives.

* La réalisation des diagnostics d'archéologie préventive

Sous réserve de la compétence des services archéologiques des collectivités territoriales, qui est définie par l'article 4-2 (nouveau) que le projet de loi propose d'insérer dans la loi du 17 janvier 2001, les conditions dans lesquelles l'établissement procédera aux diagnostics ne sont pas modifiées par rapport à ce que prévoyait la législation actuelle.

Ces opérations seront exécutées conformément aux décisions et aux prescriptions imposées par l'Etat et sous la surveillance de ses représentants en application des dispositions de la loi du 27 septembre 1941, de la loi ^{7 ( * )} du 1er décembre 1989 relative aux biens culturels maritimes et de la présente loi.

Par ailleurs, comme le prévoyait l'article 4 de la loi de 2001 dont cet article reprend sur ce point la rédaction -au demeurant maladroite-, l'établissement public associe pour l'exécution de sa mission, les services archéologiques des collectivités territoriales, précision qui peut apparaître à certains égards redondante -ou à tout le moins source de confusion- avec les termes de l'article 4-2 (nouveau), mais également les autres personnes morales de droit public, en pratique les universités et les organismes de recherche. En outre, l'établissement peut faire appel, par voie de convention, à d'autres personnes morales dotées de services archéologiques, disposition qui répondait à la volonté du législateur de prévoir la possibilité de recours à des sous-traitants.

Jusqu'ici, ces dispositions ont été peu appliquées, du fait des difficultés rencontrées dans la mise en place de l'INRAP, qui s'est révélée plus laborieuse que prévu. En ce qui concerne la réalisation d'opérations archéologiques, seules deux conventions cadre ont été signées avec des services archéologiques de collectivités territoriales ; six autres sont en cours de négociation. S'agissant des missions scientifiques, pour lesquelles les mêmes possibilités de conventionnement étaient ouvertes par la loi, deux conventions ont été signées et dix-sept sont en cours d'élaboration.

Votre rapporteur estime souhaitable qu'au-delà de la part prise par les services territoriaux, l'INRAP puisse à l'avenir faire évoluer sur ce point ses pratiques afin de nouer des collaborations susceptibles d'encourager des opérateurs privés à développer une activité archéologique, mais également d'initier avec les universités ou les organismes de recherche des relations qui s'avèrent indispensables à l'affirmation de sa vocation scientifique.

* Une mission scientifique

Le projet de loi, tout en réaffirmant le rôle scientifique de l'établissement public, adapte les modalités selon lesquelles il s'en acquitte au cadre nouveau que définit le projet de loi.

En effet, la loi de 2001 tirant les conséquences du monopole accordé à l'INRAP, prévoyait que l'établissement assurait l'exploitation de ses activités, tout en précisant, selon une formule très générale, qu'il concourait à « l'enseignement, à la diffusion culturelle et à la valorisation de l'archéologie ».

Confortant cette mission, le projet de loi attribue à l'établissement la responsabilité de l'exploitation scientifique de l'ensemble des opérations d'archéologie préventive, qu'ils les ait ou non réalisées.

Afin de lui permettre d'assumer cette responsabilité, la nouvelle rédaction proposée par le projet de loi pour l'article 7 de la loi du 17 janvier 2001 définit les modalités selon lesquelles les rapports de fouilles sont communiqués par les opérateurs à l'établissement public et peuvent être exploités à des fins scientifiques par l'établissement public et par les organismes qui lui sont associés.

Par ailleurs, la rédaction proposée pour l'article 4 prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'exploitation scientifique des résultats des opérations d'archéologie préventive. Ce texte aura pour vocation de normaliser le contenu des rapports de fouilles et d'éviter que ne soient élaborés des documents incomplets.

• Paragraphe II

Cette redéfinition des missions de l'établissement n'emporte pas de conséquence sur son organisation et son fonctionnement. L'article 4 (nouveau) conserve, en effet, à l'INRAP son statut d'établissement public à caractère administratif.

En conséquence, le paragraphe II de cet article insère dans la loi du 17 janvier 2001 un article 4-1 (nouveau), qui reprend, sans en modifier les termes, les quatre derniers alinéas de l'actuel article 4 qui prévoient :

- d'une part, la composition du conseil d'administration ;

- d'autre part, l'existence d'un conseil scientifique ;

- et enfin, le statut du personnel de l'établissement. Rappelons que par dérogation à la règle posée par l'article 3 du statut général de la fonction publique selon laquelle les emplois permanents des établissements publics administratifs de l'Etat sont occupés par des fonctionnaires, la loi du 17 janvier 2001 dispose que les personnels permanents de l'établissement sont des agents contractuels. Le statut de ces personnels est fixé par le décret n °2002-450 du 2 avril 2002 précité.

Votre rapporteur s'est interrogé sur l'adéquation de cette organisation administrative aux nouvelles missions de l'établissement public et aux conditions dans lesquelles il les exercera. Si, pour la réalisation des diagnostics, elle ne pose pas de difficultés particulières, le statut d'établissement public à caractère administratif n'apparaît guère compatible avec le cadre fixé par le nouvel article 4-2 qui le place dans une situation concurrentielle pour la mise en oeuvre des fouilles. Ce statut risque fort d'imposer à l'opérateur public des contraintes incompatibles avec les exigences particulières d'une activité par définition tributaire du volume d'opérations à réaliser.

• Paragraphe III

Ce paragraphe insère dans la loi du 17 janvier 2001 un article 4-2 (nouveau) qui définit les compétences des services archéologiques des collectivités territoriales pour l'exécution des diagnostics d'archéologie préventive.

En effet, si le projet de loi conserve le principe d'un monopole public pour l'exécution des diagnostics, il en partage l'exercice entre l'établissement public prévu à l'article 4 -en pratique l'INRAP- et les services archéologiques des collectivités territoriales.

A la différence de l'INRAP, qui bénéficie d'un monopole de droit, la capacité des services territoriaux à réaliser des diagnostics d'archéologie préventive est soumise à plusieurs conditions.

En premier, le projet de loi n'instaure pas au profit des collectivités territoriales une compétence obligatoire. Il reviendra à l'organe délibérant de la collectivité territoriale -ou du groupement de collectivités territoriales- de décider si son service archéologique est compétent pour réaliser des diagnostics.

Cette décision peut avoir une portée limitée à un projet spécifique ou bien instituer une compétence plus générale.

En effet, le texte proposé pour l'article 4-2 (nouveau) de la loi du 17 janvier 2001 ouvre deux possibilités.

L'organe délibérant de la collectivité territoriale dont dépend le service peut décider de sa compétence sur une opération d'aménagement déterminée réalisée sur son territoire, quel qu'en soit le maître d'ouvrage. La collectivité peut également décider, selon les mêmes formes, pour une période de trois ans minimum, d'exercer cette compétence pour l'ensemble des opérations d'aménagement donnant lieu à prescription de diagnostic sur son territoire.

Afin d'éviter qu'une collectivité -par exemple, une commune- soit dissuadée de se doter d'un service archéologique lorsqu'une collectivité d'un niveau supérieur -région ou département sur le territoire duquel elle se trouve- dispose déjà d'un tel service, le projet de loi précise que la collectivité en question peut se déclarer compétente pour établir les diagnostics sur son territoire, alors même qu'existent de tels services au niveau départemental ou régional.

Ces dispositions constituent une avancée très positive qui ouvre la voie vers une décentralisation de la compétence archéologique, décentralisation dont la mise en oeuvre effective et le rythme seront déterminés par les collectivités territoriales elles-mêmes.

Pour exercer ces compétences, le texte précise que ces services devront être agréés par l'Etat. Le projet de loi ne prévoit toutefois pas les modalités de délivrance de cet agrément, qui s'appliquera également aux autres opérateurs publics ou privés -autres que l'INRAP- pour la réalisation des fouilles. Votre rapporteur s'est toutefois interrogé sur le point de savoir si cet agrément recouvrait celui visé à l'article 5 (nouveau) pour la réalisation de fouilles.

On rappellera que la loi du 17 janvier 2001 prévoyait d'ores et déjà un mécanisme d'agrément pour la mise en oeuvre de l'exonération prévue par l'actuel article 9 pour les travaux d'aménagement exécutés par une collectivité territoriale pour elle-même, lorsque cette collectivité réalisait, à la demande de l'établissement public, les opérations archéologiques prescrites.

Les conditions d'octroi de cet agrément sont pour l'heure précisées par les dispositions du chapitre VI du décret du 16 janvier 2002 précité dont la nouvelle procédure devrait s'inspirer selon les réponses fournies à votre rapporteur par le ministère de la culture. L'agrément, qui peut être limité à certains domaines de la recherche archéologique, est accordé pour une durée de cinq ans renouvelable, par le ministre de la culture, après avis du Conseil national de la recherche archéologique, au vu :

- des qualifications, statut et expérience des personnels employés par le service ;

- des moyens financiers et matériels mis à sa disposition ;

- de son organisation administrative ainsi que de « sa place dans l'organisation générale de la collectivité », formule assez obscure.

Il convient de souligner qu'à l'encadrement résultant de cet agrément, s'ajoutera le contôle exercé par les représentants de l'Etat sur les opérations de terrain en vertu des dispositions des lois de 1941, de 1989 ^{8 ( * )} sur les fouilles sous-marines et de 2001, contrôle qui s'applique également aux diagnostics réalisés par l'INRAP.

• Paragraphe IV

Ce paragraphe prévoit que la réalisation par un service archéologique territorial de diagnostics pour le compte d'une autre collectivité, d'un groupement de collectivités ou de l'Etat est soumise à l'accord de cette collectivité, de ce groupement ou de l'Etat, qui se trouvent ainsi investis d'un pouvoir de récusation.

• Paragraphe V

L'article 4-4 (nouveau) ouvre la possibilité aux collectivités territoriales de recruter en qualité d'agents non titulaires les agents de l'INRAP qui bénéficient d'un contrat de travail à durée indéterminée.

Cette possibilité est dérogatoire à plusieurs titres : d'une part, au regard des modalités de recours à des agents publics non titulaires par les collectivités territoriales, qui reposent sur le principe général à l'ensemble de la fonction publique selon lequel les emplois permanents de l'administration doivent normalement être occupés par des fonctionnaires et, d'autre part, au regard des conditions d'emploi de ces agents. En effet, les agents de l'INRAP ainsi recrutés pourront conserver le bénéfice de leur contrat à durée indéterminée, de la rémunération qu'ils percevaient ainsi que celui de leur régime de retraite complémentaire et de prévoyance.

Votre rapporteur s'est interrogé sur la pertinence de cette disposition qui place les agents concernés dans une situation quelque peu complexe et n'est guère de nature à les inciter à rejoindre les services territoriaux.

La mobilité des personnels entre l'INRAP et les services territoriaux, objectif louable s'il en est, pourrait se trouver plus efficacement assurée à travers la mise en oeuvre de la possibilité de mise à disposition prévue par l'article 25 du décret n° 2002-450 du 2 avril 2002 précité.

• Paragraphe VI

Le paragraphe VI propose d'insérer un article 4-5 (nouveau) dans la loi du 17 janvier 2001 afin de préciser le contenu des conventions passées entre les aménageurs et les opérateurs chargés de réaliser les diagnostics, à savoir selon les cas, l'établissement public ou les services archéologiques des collectivités territoriales, compétents en application de l'article 4-2 (nouveau).

On rappellera que la loi de 2001 avait prévu dans son article 5 que les modalités de réalisation des opérations d'archéologie préventive faisaient l'objet d'une convention entre la personne projetant d'exécuter des travaux et l'établissement public. Cette convention avait pour objet de fixer les diverses conditions matérielles d'exécution de ces opérations, et notamment les modalités de mise à disposition des terrains, les délais de réalisation des opérations archéologiques et les conséquences d'un éventuel dépassement de ces délais.

Lors des débats au Sénat, votre rapporteur avait souligné que cette procédure contractuelle n'était guère de nature à limiter les contraintes pesant sur les aménageurs compte tenu du caractère fortement déséquilibré des rapports de force en présence. Il y avait fort à craindre que l'établissement public doté de droits exclusifs, ne soit tenté d'imposer ses conditions, l'aménageur ne disposant d'aucun moyen pour faire prévaloir ses vues.

Le mécanisme proposé par le projet de loi est très sensiblement différent du dispositif prévu par l'actuel article 5.

En premier lieu, il n'y a plus dans le dispositif un opérateur doté de droits exclusifs mais un monopole partagé, ce qui est de nature à rééquilibrer la relation contractuelle au profit de l'aménageur.

Par ailleurs, le texte précise qu'à défaut d'accord entre les parties sur les délais de réalisation, qui constituent l'aspect essentiel de cette négociation pour les aménageurs, il revient à l'Etat de les fixer à l'initiative de la partie la plus diligente. Une telle disposition présente le mérite de permettre la résolution d'éventuels conflits mais également, en ménageant une possibilité de recours, de prévenir des comportements abusifs de l'établissement public ou des services territoriaux qui conduiraient à faire supporter aux aménageurs des contraintes de temps inadmissibles au regard des conditions de réalisation de leurs projets.

Enfin, et surtout, la sanction applicable en cas de dépassement des délais fixés par la convention imputable à l'opérateur est prévue par la loi elle-même : dans cette hypothèse, le projet de loi précise que la prescription est réputée caduque à l'expiration d'un délai fixé par voie réglementaire. Cette disposition ne signifie pas pour autant que le patrimoine archéologique cesse d'être protégé dans la mesure où en cas de mise à jour de vestiges, s'appliquent les dispositions de la loi de 1941 relatives aux découvertes fortuites.

II. Position de la commission

• Paragraphe I

Outre un amendement rédactionnel , votre commission vous propose d'adopter deux amendements visant :

- d'une part, à préciser dans les missions de l'établissement public la réalisation de fouilles d'archéologie préventive. C'est en effet dans la mesure où la loi attribue cette mission à l'établissement public que ce dernier est dispensé de l'octroi de l'agrément prévu à l'article 5 (nouveau) pour les autres opérateurs publics ou privés ;

- et, d'autre part, à prévoir que l'établissement peut recourir à la possibilité qui lui est ouverte de s'associer avec d'autres opérateurs pour l'ensemble de ses missions, y compris la réalisation de fouilles, possibilité qu'avait pour effet de supprimer la nouvelle rédaction de l'article 4.

• Paragraphe II

Votre commission vous propose d'adopter un amendement rédactionnel destiné à assurer une meilleure lisibilité de la loi.

• Paragraphe III

Votre commission vous propose d'adopter deux amendements de coordination avec le dispositif adopté après l'article 1 ^er qui supprime la procédure d'agrément pour les services archéologiques des collectivités territoriales.

• Paragraphe IV

Votre commission vous propose d'adopter un amendement de coordination.

• Paragraphe V

Votre commission vous propose d'adopter ce paragraphe sans modification .

• Paragraphe VI

Votre commission vous propose d'adopter deux amendements .

Le premier vise à préciser les conditions dans lesquelles l'Etat peut décider d'opérations d'archéologie préventive en cas de caducité de la prescription de diagnostic dans l'hypothèse où, du fait de l'opérateur, les délais de réalisation prévus par la convention n'ont pas été tenus.

Le texte prévoit que s'appliquent les dispositions du titre III de la loi du 27 septembre 1941 relatif aux découvertes fortuites. En cas de mise à jour de vestiges, son article 14 précise que l'inventeur des vestiges et le propriétaire de l'immeuble où ils sont découverts sont tenus d'en faire la déclaration au maire de la commune, qui doit la transmettre sans délai au préfet. Par ailleurs, si des fouilles doivent être poursuivies à l'issue de ces découvertes, l'article 15 prévoit qu'elles « ne peuvent être poursuivies que par l'Etat ou après l'autorisation de l'Etat » dans le cadre des dispositions des titres Ier et II. Ces dispositions sont à l'évidence peu adaptées à la réalisation d'opérations d'archéologie préventive pour lesquelles la loi du 17 janvier 2001 édicte au demeurant un régime spécifique. Il semble donc plus cohérent de prévoir qu'en cas de découverte fortuite, les prescriptions de l'Etat sont prises en application de l'article 2 de la loi du 17 janvier 2001 et que les opérations archéologiques se dérouleront conformément aux dispositions de cette loi.

Le deuxième amendement tend à préciser que les conclusions des diagnostics sont adressées, non seulement au propriétaire du terrain -comme le prévoit le projet de loi mais également à l'aménageur quand il ne s'agit pas de la même personne. Il semble nécessaire d'améliorer l'information des aménageurs sur les obligations qui leur ont été imposées pour mieux leur faire comprendre la légitimité d'éventuelles fouilles prescrites au vu des diagnostics.

Article 3

Réalisation des fouilles d'archéologie préventive

I. Texte du projet de loi

Cet article qui propose une nouvelle rédaction de l'article 5 de la loi du 17 janvier 2001 constitue une des modifications majeures proposées par le projet de loi en supprimant le monopole confié à l'INRAP pour la réalisation des fouilles d'archéologie préventive.

En effet, le premier alinéa du dispositif proposé par cet article introduit le principe selon lequel la réalisation des fouilles incombe à la personne projetant d'exécuter les travaux ayant donné lieu à prescription, qui en assure la maîtrise d'ouvrage au lieu et place de l'INRAP.

Ces fouilles, à la différence de ce que prévoyait l'actuel article 4 de la loi de 2001 qui en confiait la réalisation à l'INRAP, seront exécutées par l'opérateur choisi par l'aménageur.

L'aménageur pourra faire appel à l'établissement public, qui de monopolistique, devient dans les textes, sinon dans la pratique, un opérateur parmi d'autres, ou, dès lors qu'ils seront agréés, aux services archéologiques des collectivités territoriales ou à d'autres opérateurs privés ou publics.

Il convient de souligner que, d'après les indications fournies par le ministère de la culture à votre rapporteur, la compétence des services archéologiques locaux en matière de réalisation de fouilles ne sera pas limitée au territoire de la collectivité dont ils relèvent. Ainsi, il est envisageable que tel service communal soit désigné par un aménageur pour réaliser des fouilles sur un terrain situé sur le territoire d'une autre commune. Cette possibilité constitue une incitation pour les collectivités à se doter de services archéologiques. En effet, dans la mesure où leur compétence ne se limitera pas aux seules opérations d'aménagement situées sur le territoire de la collectivité dont ils relèvent, leurs perspectives de rentabilité s'en trouveront accrues.

Si le projet de loi abroge le monopole institué au bénéfice de l'INRAP par la loi de 2001 pour la réalisation des fouilles d'archéologie préventive et soumet le choix de l'opérateur de fouilles aux règles du droit de la concurrence, le texte encadre le choix des aménageurs de manière à garantir l'intégrité du patrimoine archéologique.

Le projet de loi prévoit, en effet, des dispositions de nature à permettre à l'Etat de s'assurer non seulement des compétences des opérateurs auxquels pourront recourir les aménageurs, mais également à vérifier la conformité des conditions de réalisation des fouilles aux prescriptions.

Outre l'INRAP, seules pourront réaliser des fouilles les personnes de droit public ou privé dont la compétence scientifique sera garantie par la délivrance d'un agrément délivré par l'Etat.

La procédure d'agrément pour les personnes morales de droit public peut susciter des interrogations. La question pour ces dernières est plutôt de savoir si la réalisation de fouilles entre ou non dans leurs compétences telles qu'elles sont définies, selon les cas, par la loi ou le règlement et, si c'est le cas, l'agrément apparaît superfétatoire. S'agissant des collectivités territoriales, le rapporteur renverra aux analyses qu'il a développées plus haut.

En ce qui concerne les personnes privées, entreprises ou associations, l'agrément est de nature à apporter des garanties à la fois au regard de l'aménageur -capacité à respecter les délais, qualifications nécessaires pour se conformer aux prescriptions- et de l'Etat qui a en charge la protection du patrimoine archéologique. Il convient de souligner que le décret en Conseil d'Etat qui précisera les modalités d'octroi de l'agrément devra prévoir les modalités d'accès à ces marchés des ressortissants communautaires.

Votre rapporteur observera que l'ouverture à la concurrence de la réalisation des fouilles archéologiques, du moins dans un premier temps, constituera plus un principe qu'une réalité. Il est vraisemblable qu'à court et moyen terme, seuls l'INRAP et les services archéologiques des collectivités territoriales disposeront des moyens et des qualifications nécessaires pour exécuter les opérations prescrites. De plus, la concurrence entre l'INRAP et les services territoriaux sera également limitée aux seules collectivités qui se sont dotées d'un service archéologique et, parmi ces dernières, aux rares qui disposent de capacités opérationnelles suffisantes.

Au-delà de l'agrément, la qualification de l'opérateur de fouilles est garantie par une procédure d'autorisation des fouilles qu'introduit l'article 5 (nouveau).

L'autorité administrative devra, en quelque sorte, approuver le choix de l'aménageur afin de vérifier la conformité des modalités de réalisation des fouilles proposées par l'opérateur avec les prescriptions qu'elle aura édictées.

Si l'on comprend les préoccupations -au demeurant louables- qui ont inspiré cette disposition, on peut se demander, au regard des délais supplémentaires qu'elle induit dans la réalisation des fouilles, si cette autorisation se justifie dès lors qu'existe une procédure d'agrément et que les représentants de l'Etat disposent des prérogatives nécessaires pour assurer la surveillance des fouilles. On doit, en outre, rappeler que l'article 2 de la loi du 17 janvier 2001 prévoit d'ores et déjà que l'Etat désigne le responsable scientifique des fouilles, prérogative qui fait pour une large part double emploi avec la procédure d'autorisation ainsi introduite. Dans la mesure où cette procédure doit être maintenue, votre rapporteur soulignera la nécessité de prévoir dans les textes d'application des délais aussi courts que possible afin que la délivrance de cette autorisation ne se traduise pas par un allongement excessif de la durée pendant laquelle la réalisation des projets d'aménagement sera suspendue.

Bien qu'ouvrant la réalisation des fouilles à la concurrence, le projet de loi précise toutefois le cadre contractuel de la relation entre l'aménageur et l'opérateur de fouilles. Dans le contrat qui les lie, ces derniers doivent fixer le prix et les délais de réalisation des fouilles ainsi que les indemnités en cas de dépassement de ces délais. Dans le cadre nouveau établi par le projet de loi, on voit mal comment les parties pourraient oublier de définir ces points. Cette disposition présente toutefois le mérite de rappeler que l'exécution des fouilles doit faire l'objet d'un contrat, même lorsqu'il s'agit de deux personnes morales de droit public.

Le texte proposé pour l'article 5 (nouveau) prévoit que l'établissement public chargé des diagnostics est tenu de réaliser les fouilles dès lors qu'aucun opérateur n'a été désigné, hypothèse qui recouvre le cas d'appels d'offres infructueux et celui où aucun opérateur ne remplit les conditions pour réaliser les fouilles. L'INRAP a donc bien vocation à constituer une « armée de réserve » et à assurer les fouilles d'archéologie préventive en tout temps et en tout lieu.

Afin d'éviter que dans ce cas, l'INRAP ne soit tenté d'abuser de sa position dominante, le projet de loi prévoit une procédure d'arbitrage -dont les modalités seront définies par un décret en Conseil d'Etat- pour régler les désaccords qui pourraient survenir entre l'aménageur et l'opérateur sur les modalités de réalisation des fouilles ou sur le prix.

II. Position de votre commission

Outre un amendement rédactionnel, votre commission vous propose d'adopter un amendement de coordination avec le dispositif adopté après l'article 1 ^er afin de tirer les conséquences de la suppression de la procédure d'agrément pour les services archéologiques de collectivités territoriales.

Article 4

Modalités d'exploitation scientifique
des fouilles d'archéologie préventive

I. Texte du projet de loi

Cet article a pour objet de déterminer les modalités d'exploitation scientifique des opérations de fouilles d'archéologie préventive lorsque ces dernières ne sont pas réalisées par l'établissement public.

Afin de permettre à cet établissement d'accomplir la mission de recherche que lui attribue l'article 4 (nouveau), est proposée une nouvelle rédaction de l'article 7 de la loi du 17 janvier 2001.

Cet article, dans sa rédaction actuelle, dispose que le mobilier archéologique issu des opérations d'archéologie préventive est confié à l'établissement le temps nécessaire à son étude scientifique pour une durée, qui ne peut excéder cinq ans. Par ailleurs, il précise qu'au terme de ce délai, la propriété du mobilier est régie par les dispositions de l'article 11 de la loi du 27 septembre 1941 qui prévoit que : « la propriété des découvertes de caractère mobilier effectuées au cours des fouilles est partagée entre l'Etat et le propriétaire du terrain selon les règles du droit commun » .

Le projet de loi modifie ces dispositions afin de prévoir que :

- l'opérateur de fouilles est tenu de remettre à l'Etat et à l'établissement public le rapport de fouilles afin que ce dernier puisse être informé de leur déroulement et des découvertes réalisées. Le texte précise que l'auteur du rapport ne peut s'opposer à l'utilisation de ces documents à des fins scientifiques par l'établissement public et les organismes de recherche et les établissements publics d'enseignement supérieur, avec lesquels il collabore ;

- le mobilier archéologique est confié, sous le contrôle des services de l'Etat, à l'opérateur de fouilles pour la durée nécessaire à la rédaction de ce rapport ;

- la documentation afférente aux opérations de fouilles est remise à l'Etat ;

- dans le cas où l'autorisation de fouilles est retirée ainsi que dans celui où l'opérateur cesse son activité, le mobilier archéologique et la documentation sont remis à l'établissement public afin qu'il en achève l'étude scientifique.

II. Position de la commission

Votre commission vous propose d'adopter deux amendements de coordination.

Par ailleurs, elle vous propose d'adopter un amendement visant à préciser le délai maximal dont bénéficiera l'opérateur de fouilles pour procéder à l'étude du mobilier archéologique. Un délai de deux ans semble pertinent.

Article additionnel après l'article 4

Régime de propriété du mobilier archéologique
issu des opérations d'archéologie préventive

Votre commission vous propose d'adopter un amendement tendant à insérer un article additionnel destiné à préciser le régime de propriété du mobilier issu des opérations d'archéologie préventive.

En effet, la nouvelle rédaction de l'article 7 de la loi du 17 janvier 2001 proposée par le projet de loi supprime le texte actuel qui appliquait à ces découvertes le régime de propriété prévu pour les découvertes effectuées dans le cadre du titre II de la loi du 27 septembre 1941, c'est-à-dire de fouilles exécutées par l'Etat, solution qui présentait l'avantage de la logique dans la mesure où l'on pouvait considérer que les fouilles étaient exécutées par l'Etat à travers l'INRAP.

La rédaction proposée par le projet de loi créée donc une incertitude sur la propriété des vestiges découverts à l'occasion d'opérations d'archéologie préventive.

Il convient de souligner que la loi du 27 septembre 1941 ne crée pas un régime uniforme de propriété pour les découvertes mobilières.

S'agissant des fouilles autorisées par l'Etat, la loi se borne à prévoir la possibilité pour ce dernier de classer les découvertes immobilières et de revendiquer les vestiges mobiliers. Dans cette hypothèse, les dispositions de l'article 716 du code civil relatives à la propriété des trésors ne peuvent pas s'appliquer dans la mesure où les découvertes ne résultent pas du « pur effet du hasard » pour citer le code civil mais d'une entreprise volontaire visant leur exhumation. En l'absence de convention conclue entre le propriétaire du terrain et le titulaire de l'autorisation de fouiller sur ce point, le premier pourrait soutenir que les objets sont sa propriété dans la mesure où ils ont été trouvés dans son fonds. L'article 539 du code civil prévoit en effet que « la propriété du sol emporte la propriété du dessus et du dessous ».

Pour les fouilles exécutées par l'Etat, l'article 11 de la loi du 27 septembre 1941 modifié prévoit qu'à l'issue de leur étude par l'Etat, la propriété des vestiges mobiliers est partagée entre l'Etat et le propriétaire du terrain selon les règles du droit commun, c'est-à-dire celles de l'article 716 du code civil qui, on le rappelle, dispose que « la propriété d'un trésor appartient à celui qui le trouve dans son propre fonds ; si le trésor est trouvé dans le fonds d'autrui, il appartient pour moitié à celui qui l'a découvert, et pour moitié au propriétaire du fonds ». L'application de l'article 716 du code civil se justifie dans les deux cas dans la mesure où l'Etat est le maître d'ouvrage de la fouille et peut être assimilé à « l'inventeur ». C'est cette solution qui avait été retenue par la loi du 17 janvier 2001 pour régler le sort des découvertes mobilières faites à l'occasion d'opérations d'archéologie préventive.

En ce qui concerne les découvertes fortuites, l'article 16 de la loi du 27 septembre 1941, modifiée par la loi du 17 janvier 2001, prévoit qu'après leur étude par l'Etat, leur propriété est réglée par l'article 716 du code civil, c'est-à-dire partagée entre l'inventeur et le propriétaire du fonds, sous réserve d'un droit de revendication ouvert à l'Etat moyennant une indemnisation de ces derniers.

En l'absence de dispositions spécifiques, il semble difficile d'appliquer l'un ou l'autre de ce régime dans le cadre de l'organisation des fouilles prévue par le projet de loi.

Le dispositif que votre commission vous proposera d'adopter vise à concilier deux objectifs considérés jusque là comme incompatibles : le respect du droit de la propriété et la nécessité d'éviter la dispersion des archives du sol.

Il est proposé, à l'image de ce que prévoyait la loi de 1941 pour les fouilles autorisées par l'Etat et par la loi de 2001 pour les opérations d'archéologie préventive, que la propriété des vestiges mobiliers est partagée pour moitié entre l'Etat et le propriétaire du terrain.

Il reviendra au propriétaire, à l'issue d'un délai d'un an à compter de la transmission du rapport de fouilles de déclarer s'il souhaite exercer ce droit ou non. S'il ne le fait pas, il sera réputé avoir renoncé à son droit de propriété sur les vestiges. Ce droit de propriété sera alors transféré à titre gratuit à l'Etat.

Dans le souci de permettre aux communes de bénéficier des découvertes réalisées sur leur territoire, le texte prévoit qu'à leur demande, l'Etat peut à son tour leur en transférer la propriété à titre gratuit, à condition qu'elles s'engagent à en assurer la bonne conservation.

Article 5

Recettes de l'établissement public

I. Texte du projet de loi

Cet article tire les conséquences de la modification des modalités de financement des fouilles sur la rédaction de l'article 8 de la loi du 17 janvier 2001 qui précise les recettes de l'établissement public.

En premier lieu, cet article assure la coordination de ses dispositions avec la suppression proposée à l'article 9 de la redevance d'archéologie préventive pour fouilles.

En second lieu, sont ajoutées, dans la liste des ressources de l'établissement public, les rémunérations qu'il perçoit en contrepartie des opérations de fouilles qu'il réalise.

II. Position de la commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 6

Redevance d'archéologie préventive

I. Texte du projet de loi

Tirant les conséquences du principe de financement des fouilles par les aménageurs proposé par l'article 3, cet article instaure un nouveau mécanisme de redevance d'archéologie préventive.

Aux deux redevances prévues par le texte en vigueur, l'une forfaitaire, pour les diagnostics, et la seconde variable, selon la nature des sols, pour les fouilles, le projet de loi substitue une imposition unique, qui conserve l'appellation de redevance d'archéologie préventive.

La nouvelle rédaction de l'article 9 proposée par le projet de loi fixe le taux, l'assiette et les modalités de recouvrement de cette imposition.

• L'assiette de la redevance d'archéologie préventive

Une des modifications principales introduites par le projet de loi concerne l'assiette de la redevance.

En effet, la loi du 17 janvier 2001 assujettissait à la redevance les opérations d'aménagement pour lesquelles des prescriptions de diagnostics ou de fouilles avaient été édictées.

Dorénavant, l'ensemble des travaux d'aménagement visés par la loi, qu'ils nécessitent ou non la réalisation d'opérations d'archéologie préventive, seront soumis au paiement de la redevance.

Les travaux qui entrent dans l'assiette de la redevance sont définis par la combinaison de deux critères, le premier étant lié à la nature des travaux, et le second, à la superficie des terrains sur lesquels ils sont exécutés.

Sont concernés les travaux :

- qui sont soumis à une autorisation ou à une déclaration préalable en application du code de l'urbanisme ;

- qui donnent lieu à une étude d'impact en application du code de l'environnement ;

- ou, pour les autres affouillements, ceux soumis à une déclaration administrative préalable.

Sur ces opérations, seuls les travaux effectués sur un terrain d'une superficie de plus de 5 000 m ² seront taxés.

Votre rapporteur observe que ce seuil, qui semble justifié pour des raisons liées au coût de perception de la redevance, a pour effet d'exclure de l'assiette de la redevance la quasi-totalité des opérations situées en zone urbaine. Par ailleurs, le principe d'un taux d'imposition forfaitaire conduit à imposer plus lourdement les projets en zone rurale, souvent plus étendus mais moins rentables, que les aménagements réalisés dans les agglomérations, pour lesquels la taxe sera relativement moins lourde.

En l'état actuel du droit, le fait générateur de la redevance était constitué par l'édiction de prescriptions archéologiques par le préfet de région. En effet, dès lors que des diagnostics ou des fouilles étaient prescrits, le préfet de région adressait le dossier à l'INRAP, qui calculait le montant des redevances et émettait un titre de recette envoyé à l'aménageur en même temps qu'un projet de convention destiné à préciser les modalités de réalisation des opérations archéologiques. Cette procédure fixée par le décret du 16 janvier 2002, qui a fait l'objet de nombreuses critiques, est pour une large part à l'origine de l'échec de la loi du 17 janvier 2001.

Dans la mesure où l'impôt n'est plus lié à l'édiction de prescriptions archéologiques, le fait générateur de la redevance sera désormais constitué soit :

- pour les travaux soumis à autorisation ou à déclaration préalable en application du code de l'urbanisme, par la délivrance de cette autorisation ou par la non-opposition à ces travaux ;

- pour les travaux autres qui donnent lieu à étude d'impact, par l'acte qui décide, éventuellement après enquête publique, la réalisation du projet et en détermine l'emprise ;

- pour les autres types d'affouillements, par le dépôt de la déclaration administrative préalable.

Les aménageurs disposeront de la possibilité de lever « l'hypothèque archéologique » en amont des travaux. En effet, le projet de loi prévoit le cas où l'aménageur souhaite réaliser les diagnostics avant la délivrance de l'autorisation d'urbanisme. Le fait générateur est alors le dépôt de la demande de diagnostics. Cette disposition permet d'éviter que soient effectués des diagnostics sans perception de la redevance.

Le texte proposé reprend la disposition, qui figure dans le dernier alinéa du I de l'article 9 actuellement en vigueur, prévoyant le cas des lotissements et des zones d'aménagement concertées. Dans ce cas, la personne privée ou publique qui réalise ou fait réaliser le projet d'aménagement est débitrice de la redevance pour l'ensemble du projet d'aménagement sous réserve des exonérations prévues par la loi.

Enfin, le dernier alinéa du I vise à éviter que la redevance soit perçue deux fois pour un même terrain. De même, la redevance n'est pas due lorsque le terrain a déjà fait l'objet d'opérations archéologiques.

• Le taux de la redevance

Les modalités de calcul de la redevance sont fixées par le paragraphe II du texte proposé pour l'article 9.

Le taux, forfaitaire, indexé sur le coût de la construction, est fixé à 0,32 euro par mètre carré.

Ce taux s'applique selon des bases différentes en fonction de la nature des travaux d'aménagement.

Est retenue :

- pour les zones d'aménagement concerté, la surface des périmètres composant la zone ;

- pour les travaux soumis à autorisation en application du code de l'urbanisme, la surface du terrain d'assiette de l'opération ;

- pour les travaux soumis ou non à autorisation d'urbanisme et précédés d'une étude d'impact, la surface au sol des installations, aménagements ou ouvrages ;

- et, pour les cas où l'aménageur souhaite procéder à des opérations de détection du patrimoine archéologique, la surface du terrain sur laquelle porte la demande de diagnostics.

• Les modalités de recouvrement de la redevance

Le calcul de la redevance et son recouvrement sont effectués, selon les cas, par l'agent comptable de l'établissement public ou par la collectivité territoriale dès lors que cette dernière est compétente pour exécuter les diagnostics d'archéologie préventive sur l'ensemble de son territoire, c'est-à-dire, dans le cas visé au 2° de l'article 4-2 (nouveau).

Le projet de loi prévoit dans cette dernière hypothèse les modalités de perception de la taxe afférente à une opération conduite par une collectivité qui se serait opposée à l'intervention du service territorialement compétent : la redevance est alors perçue par la collectivité qui en reverse le montant à l'établissement public.

Dans la situation visée au 1° de l'article 4-2 (nouveau) où une collectivité réalise des diagnostics sur un projet ponctuel, la redevance lui est reversée, selon les cas, par l'établissement public ou la collectivité territoriale compétente.

Le mécanisme de remboursement des redevances prévu par la loi de 2001 est repris dans son esprit. La redevance est remboursée si deux conditions sont réunies : d'une part, les travaux ayant donné lieu à perception n'ont pas été réalisés par le redevable et, d'autre part, les diagnostics n'ont pas été engagés. Par ailleurs, sont déduits, du montant à reverser, les frais d'établissement de dossier qui sont fixés à 300 euros, indexés sur le coût de la construction.

Le projet de loi prévoit des pénalités de retard en cas de retard de paiement, d'un montant de 10 % des sommes restant dues.

Enfin, il est précisé que la redevance est prescrite à l'expiration d'un délai de quatre ans.

II. Position de la commission

Votre commission vous proposera d'adopter plusieurs amendements rédactionnels ou de précision.

Au-delà, votre commission a souhaité corriger le déséquilibre qu'induisent au détriment des opérations implantées en zone rurale les dispositions du projet de loi.

En effet, l'assiette retenue par le projet de loi conjuguée à un mécanisme de redevance forfaitaire ne permet pas de corriger un des aspects les plus critiqués du dispositif en vigueur.

Par ailleurs, au regard de l'objectif poursuivi par le Gouvernement de développer les services territoriaux, il y a fort à craindre que l'exonération de fait des opérations en zone urbaine décourage la plupart des communes de créer de tels services qui, pour leur activité de diagnostics, devront être financés pour l'essentiel par les seules recettes communales.

Enfin, il importe de prévoir une assiette assez large pour garantir le rendement de la redevance. En limitant son assiette, on risque de ne pas disposer d'un produit suffisant pour assurer le financement des diagnostics, ce qui reviendrait à retomber dans les errements du système actuel, mais également à réduire les recettes dont bénéficiera le fonds de péréquation prévu par l'article 7 et donc de priver d'effet le mécanisme mutualisateur fondé sur les subventions qu'il accorde.

Compte tenu de ces observations, votre commission vous proposera d'adopter un amendement visant à élargir l'assiette de la redevance en abaissant à 1 000 mètres carrés, au lieu de 5 000 mètres carrés, le seuil à partir duquel les projets d'aménagement y sont soumis afin d'y inclure les opérations en zone urbaine ou péri-urbaine.

Pour les aménagements réalisés sur un terrain d'une superficie comprise entre 1 000 et 5 000 mètres carrés, un amendement propose de fixer de manière forfaitaire son montant à 1 000 euros, indexé sur le coût de la construction.

Par ailleurs, dans le souci de ne pas faire peser des charges trop lourdes sur les opérations en zone rurale, un amendement vise à exonérer du paiement de la redevance les affouillements liés à la réalisation de travaux agricoles et forestiers.

Enfin, un amendement vise à corriger un des effets pervers du mode de calcul de la redevance en prenant, pour les constructions agricoles, comme référence l'emprise au sol de la construction envisagée et non la superficie du terrain d'assiette.

La seconde préoccupation de votre commission a été d'alléger autant que possible les frais de recouvrement de la redevance.

Afin d'éviter d'imputer sur l'INRAP des frais de structure qui pèseront in fine sur les sommes disponibles pour la réalisation des opérations archéologiques, un amendement vise à faire assurer le recouvrement de la redevance par les services de l'Etat. Par ailleurs, il précise les modalités de versement de la redevance pour le cas de travaux dont la réalisation dépasse cinq ans, tels les opérations liées à l'exploitation d'une carrière.

Article additionnel après l'article 6

Frais d'assiette et de recouvrement de
la redevance d'archéologie préventive

Dans la mesure où il est proposé que la redevance d'archéologie préventive soit perçue par les services de l'Etat pour le compte de l'INRAP et des collectivités territoriales compétentes pour réaliser des diagnostics, votre commission vous propose de prévoir un prélèvement de 1,5 % sur le produit de la redevance au profit de l'Etat.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'adopter.

Article 7

Exonération du paiement de la redevance
et régime de subventionnement des fouilles archéologiques

I. Texte du projet de loi

Cet article prévoit les cas d'exonération de la redevance (paragraphe I) et les conditions de subventionnement des fouilles d'archéologie préventive (paragraphe II).

• Paragraphe I

Le projet de loi maintient les exonérations prévues par l'actuel article 9 de la loi du 17 janvier 2001 pour les travaux relatifs, d'une part, à la construction de logements locatifs aidés, et d'autre part, pour la construction de logements réalisés par une personne physique pour elle-même.

Ces dispositions figureront dans un article 9-1 (nouveau).

Il convient de souligner que ces exonérations n'ont pas la même portée que dans le cadre de la loi du 17 janvier 2001. En effet, dans le nouveau mécanisme, si les diagnostics seront pris en charge par la redevance, le coût des fouilles elles-mêmes demeurent à la charge de ces aménageurs, ce qui confère toute son importance à l'existence d'un mécanisme de subventionnement dont le paragraphe II prévoit les modalités.

• Paragraphe II

Le paragraphe II de cet article insère dans la loi du 17 janvier 2001 un article 9-2 (nouveau) qui créé un fonds destiné à financer les subventions versées aux aménageurs dont les projets ont donné lieu à des prescriptions de fouilles d'archéologie préventive.

Ce mécanisme est inspiré du dispositif qui prévalait avant l'entrée en vigueur de la réforme de 2001. Le coût des fouilles incombait alors à l'aménageur, qui pouvait éventuellement, dans la pratique rarement, bénéficier d'une subvention de l'Etat pour assurer leur réalisation. Dans les faits, cette subvention se traduisait par une réduction du montant du devis de l'AFAN.

Le projet de loi systématise cette possibilité en mettant en place un mécanisme mutualisateur grâce aux ressources dégagées par la redevance.

En effet, le projet de loi prévoit que 30 % des sommes collectées au titre de la redevance d'archéologie préventive sont versées à un fonds géré par l'établissement public. Les recettes de ce fonds seront destinées à financer les subventions attribuées aux aménageurs pour la réalisation de fouilles d'archéologie préventive.

Ces subventions seront attribuées par l'Etat selon des modalités définies par un décret en Conseil d'Etat après avis d'une commission composée, en nombre égal, de représentants de l'Etat, des collectivités territoriales et de personnalités qualifiées.

Le projet de loi prévoit d'ores et déjà que les subventions versées par le fonds auront notamment pour objet de prendre en charge le coût des fouilles pour les constructions exonérées, à savoir le logement social et la construction individuelle.

Votre rapporteur formulera à l'égard de ce mécanisme deux observations.

La première concerne le mécanisme de prise en charge automatique par le fonds du coût des fouilles pour les travaux exonérés de redevance. Une prise en charge par le fonds des fouilles nécessaires à la réalisation de logements sociaux et de constructions individuelles, aussi légitime soit-elle, risque d'introduire une très grande rigidité dans la gestion de ce fonds. En effet, dans l'hypothèse de faibles rentrées de redevances, la quasi-totalité des ressources du fonds sera affectée au subventionnement de ces fouilles, ce qui risque de priver certaines opérations, dont la réalisation est tout aussi légitime, de la possibilité de bénéficier du mécanisme mutualisateur. De surcroît, le mécanisme de subvention automatique a pour effet de déresponsabiliser les aménageurs qui n'auront pas à assumer le coût de la fouille et, de ce fait, ne seront pas incités à modifier leurs projets si ce dernier s'avère trop élevé.

La seconde observation a trait au mode de gestion du fonds. Votre rapporteur regrette que le texte cantonne la commission créée par le projet de loi à un simple rôle consultatif. Sans dénuer à l'Etat la compétence qui lui est attribuée par le projet de loi, il serait opportun que les modalités d'octroi des subventions par l'autorité administrative puissent être arrêtées de manière transparente et démocratique.

II. Position de la commission

• Paragraphe I

Votre commission vous propose d'adopter un amendement visant à exonérer de redevance d'archéologie préventive les affouillements liés à la réalisation de travaux agricoles ou forestiers.

• Paragraphe II

Votre commission vous propose d'adopter un amendement visant à modifier la rédaction du texte proposé par le paragraphe II de cet article pour l'article 9-2 (nouveau) de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001.

Ces modifications ont pour objet de renforcer le rôle du fonds :

- en accentuant son autonomie. Ce fonds sera administré par un conseil composé à parité de représentants de l'Etat, des collectivités territoriales, d'aménageurs et de personnalités qualifiées, auxquels s'ajouteront un député et un sénateur désignés par leur assemblée respective. Ce conseil élira au sein de ses membres son président ;

- de confier au conseil d'administration du fonds un réel pouvoir. Il reviendra au conseil d'administration du fonds d'arrêter les modalités selon lesquelles seront attribuées par l'Etat les subventions destinées à prendre en charge le coût des fouilles. Ces modalités devront être établies au regard de critères scientifiques permettant de garantir que les fouilles présentant un intérêt historique majeur puissent être conduites indépendamment des capacités contributives des aménageurs.

Ce dispositif apparaît de nature à garantir la souplesse de gestion des recettes du fonds au regard des recettes disponibles d'une année sur l'autre, tout en assurant la transparence de la procédure de subventionnement.

Il apparaît en effet essentiel d'éviter de retomber dans un des inconvénients de la situation qui prévalait avant la loi du 17 janvier 2001 où l'attribution des subventions relevait de décisions au coup par coup, dont la logique échappait aux aménageurs.

Article 8

Contentieux de la redevance d'archéologie préventive

I. Texte du projet de loi

Cet article introduit dans la loi du 17 janvier 2001 un article 10 (nouveau) qui précise les règles applicables aux litiges relatifs à la redevance d'archéologie préventive afin de lever toute ambiguïté sur la juridiction compétente.

Ces litiges ressortissent de la compétence de la juridiction administrative selon les règles applicables en matière d'impôts directs.

II. Position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 9

Modalités d'application de la loi

I. Texte du projet de loi

Cet article a un double objet.

• Le paragraphe I vise à modifier l'article 14 de la loi du 17 janvier 2001 qui prévoyait le dépôt sur le bureau des assemblées d'un rapport sur l'exécution de la loi avant le 31 décembre 2003.

Compte tenu du calendrier probable d'adoption de la présente loi et de l'ampleur des modifications apportées aux dispositions de la loi du 17 janvier 2001, le dépôt de ce rapport ne se justifie plus.

Le projet, tout en conservant le principe d'un rapport permettant d'établir un bilan de la loi, précise que son dépôt s'effectuera avant le 31 décembre 2006.

• Le paragraphe II de cet article introduit dans la loi de 2001 une « disposition balai » visant à prévoir que ses modalités d'exécution sont déterminées par un décret en Conseil d'Etat.

II. Position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter un amendement qui a pour objet :

- d'avancer la date de dépôt du rapport d'application de la loi au 31 décembre 2005, cela dans le souci d'insister sur la nécessité d'assurer une mise en oeuvre rapide de ses dispositions, à la différence de ce qui a prévalu pour la loi du 17 janvier 2001 dont les dispositions n'ont été appliquées que près d'un an et demi après son adoption par le Parlement ;

- d'actualiser la rédaction de l'article 14 de la loi de 2001 au regard des dispositions proposées par le projet de loi.

Article 10
(art. L. 421-2-4 du code de l'urbanisme)

Coordination

I. Texte du projet de loi

L'article 10 actualise la rédaction de l'article L. 421-2-4 du code de l'urbanisme afin de prévoir que lorsque des prescriptions archéologiques sont édictées à l'occasion de la délivrance d'un permis de construire, ce dernier indique que les travaux ne peuvent être entrepris avant l'achèvement des opérations archéologiques.

Dans la rédaction actuelle, l'obligation d'information ne portait que sur les fouilles.

II. Position de votre commission

Votre commission vous propose d' adopter cet article sans modification.

Article 11

Entrée en vigueur de la loi

I. Texte du projet de loi

Cet article précise les conditions d'entrée en vigueur de la loi.

La présente loi entrera en vigueur dans les conditions de droit commun sous réserve des dispositions suivantes.

• Le paragraphe I précise que la concertation préalable à l'édiction des prescriptions archéologiques ne sera obligatoire qu'à compter de l'entrée en vigueur du décret qui en fixe les modalités.

• Le paragraphe II prévoit que les dispositions de l'article 4-5 (nouveau) de la loi du 17 janvier 2001 relatives aux conventions conclues pour la réalisation de diagnostics ne s'appliquent qu'aux conventions conclues postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi et non pas aux conventions en cours.

• Le paragraphe III vise à appliquer le nouveau régime des fouilles archéologiques fixé par les articles 5 et 7 issus de la rédaction proposée par le projet de loi à compter du premier jour du troisième mois qui suit la publication de la présente loi aux prescriptions n'ayant pas donné lieu à la signature de conventions avec l'INRAP. Ces opérations d'aménagement ne seront pas soumises aux redevances archéologiques prévues sous l'empire de l'ancienne loi ;

• Le paragraphe IV dispose que la nouvelle redevance d'archéologie préventive n'est due que pour les travaux pour lesquels le fait générateur de la redevance archéologique intervient à compter du premier jour du troisième mois qui suit la publication de la présente loi, soit à compter de la date à partir de laquelle s'appliqueront les articles 5 et 7 fixant le nouveau régime des fouilles.

II. Position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter un amendement de coordination.

* ⁷ N° 89-874

* ⁸ Loi n° 89-874 du 1 ^er décembre 1989 relative aux biens culturels maritimes.