B. DES LIBERTÉS LOCALES PROTÉGÉES
La cohérence de cette démarche doit être soulignée : la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a offert des garanties aux collectivités territoriales, en consacrant le caractère décentralisé de l'organisation de la République. Le Parlement a ensuite été saisi de projets de loi organique précisant les nouvelles dispositions de la Constitution puis de projets de loi ordinaire prévoyant le transfert de compétences nouvelles aux collectivités territoriales et la refonte des lois relatives à l'intercommunalité, aux pays, aux agglomérations et à la démocratie de proximité.
1. Une révision constitutionnelle
La loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a posé les fondations de la « nouvelle architecture des pouvoirs » voulue par le Président de la République, M. Jacques Chirac, dans son message au Parlement du 2 juillet 2002.
Elle a élargi le champ des possibilités offertes aux collectivités territoriales en créant, selon l'expression du Premier ministre, cinq leviers de changement : le principe de subsidiarité et de proximité, le droit à la spécificité, le droit à l'expérimentation, l'autonomie financière locale et la participation populaire.
• Le principe de subsidiarité et de proximité
La révision constitutionnelle a permis d'inscrire à l'article premier de la Constitution, aux côtés de l'indivisibilité du territoire et de l'égalité des citoyens devant la loi, le principe selon lequel l'organisation de la République est décentralisée. Cette disposition consacre symboliquement la décentralisation et marque l'irréversibilité du processus.
En conséquence, et en application du principe de subsidiarité , les collectivités territoriales ont désormais « vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à l'échelle de leur ressort » ( article 72 ).
Elles se voient en outre reconnaître, dans les conditions prévues par la loi, un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences. En l'absence de modification de l'article 21 de la Constitution, ce pouvoir réglementaire, qui était déjà reconnu mais encadré par les jurisprudences du Conseil d'Etat et du Conseil constitutionnel, demeure subordonné à celui du Premier ministre.
Une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales pourra se voir confier le rôle de « chef de file » pour l'exercice de compétences croisées, la Constitution autorisant la loi à « confier à l'une d'entre elles ou à un de leurs groupements, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités, le pouvoir d'organiser les modalités de leur action commune ».
Tout en acceptant cette disposition destinée à remédier à l'enchevêtrement des compétences, le Sénat a inscrit dans la Constitution le principe, déjà consacré par le Conseil constitutionnel mais qui aurait pu être contredit par les nouvelles dispositions, de l' interdiction de la tutelle d'une collectivité sur une autre.
Par ailleurs, la Constitution dispose désormais, afin de marquer l'unité de l'Etat et l'autorité du préfet sur l'ensemble des services déconcentrés, que le représentant de l'Etat dans les collectivités territoriales, auparavant appelé délégué du Gouvernement, est le représentant de chacun des membres du Gouvernement . Il conserve la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois.
• Le droit à la spécificité
Les régions figurent enfin, aux côtés des communes, des départements et des collectivités d'outre-mer, parmi les collectivités territoriales de la République reconnues par la Constitution.
Le Sénat a ajouté à cette liste les collectivités à statut particulier , catégorie consacrée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel et à laquelle appartiennent déjà la collectivité territoriale de Corse et la ville de Paris.
Le Constituant a en revanche jugé prématuré de reconnaître la qualité de collectivité territoriale aux établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre, au motif qu'ils restent régis par le principe de spécialité et sont administrés par des représentants désignés par leurs communes membres, alors que les collectivités territoriales disposent d'une compétence générale et sont administrées par des conseils élus au suffrage universel direct.
Est également absente de cette énumération la Nouvelle-Calédonie, régie par le titre XIII de la Constitution, même si la ministre de l'outre-mer, Mme Brigitte Girardin, a confirmé au Sénat qu'il s'agissait bien d'une collectivité territoriale de la République.
Toute autre collectivité territoriale restera créée par la loi, celle-ci pouvant désormais en substituer une à des collectivités reconnues par la Constitution.
• Le droit à l'expérimentation
Disposant d'un pouvoir normatif, les collectivités territoriales pourront déroger, à titre expérimental et dans des conditions définies par une loi organique, aux dispositions législatives et réglementaires régissant l'exercice de leurs compétences. Le Sénat a étendu le bénéfice de cette disposition aux groupements de collectivités territoriales. L'Assemblée nationale a, quant à elle, précisé que les expérimentations devraient avoir un objet et une durée limités.
D'une manière plus générale, les lois et règlements pourront comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental ( article 37-1 )
• L'autonomie financière
L'affirmation du principe de l'autonomie financière des collectivités territoriales constitue l'une des principales garanties qui leur ont été offertes par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. Elles la doivent largement à la ténacité du Sénat .
A l'initiative du Président Christian Poncelet et sur le rapport de notre collègue Patrice Gélard au nom de votre commission des Lois, le Sénat avait en effet adopté, le 26 octobre 2000, une proposition de loi constitutionnelle relative à la libre administration des collectivités territoriales et à ses implications fiscales et financières. Destiné à garantir l'autonomie financière, en particulier fiscale, des collectivités territoriales, ce texte ne fut jamais inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale sous la précédente législature mais a inspiré la démarche de l'actuel Gouvernement.
Le nouvel article 72-2 de la Constitution reconnaît aux collectivités territoriales une liberté de dépenses . Cette liberté restera toutefois encadrée par la loi, qui pourra notamment leur imposer des dépenses obligatoires. Le Conseil constitutionnel avait déjà posé les limites dans lesquelles le législateur pouvait imposer des charges aux collectivités territoriales, en précisant que « si le législateur est compétent pour définir les catégories de dépenses qui revêtent pour les collectivités territoriales un caractère obligatoire (...), toutefois les obligations ainsi mises à la charge d'une collectivité territoriale doivent être définies avec précision quant à leur objet et à leur portée et ne sauraient méconnaître la compétence propre des collectivités territoriales ni entraver leur libre administration . »
Les collectivités territoriales se sont vues reconnaître la possibilité de recevoir tout ou partie des impositions de toutes natures et , dans les limites fixées par la loi, d'en fixer l'assiette et le taux . Aux termes de l'article 34 de la Constitution, il revient toujours à la loi de fixer les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures.
Le Conseil constitutionnel n'en avait pas moins admis que « le législateur [pouvait] déterminer les limites à l'intérieur desquelles une collectivité territoriale peut être habilitée à fixer elle-même le taux d'une imposition établie en vue de pourvoir à ses dépenses 2 ( * ) . »
Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales, c'est-à-dire les produits des domaines et d'exploitation, devront représenter une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources . Le projet initial incluait les dotations entre collectivités dans le calcul de leurs ressources propres mais le Sénat, suivi par l'Assemblée nationale, a supprimé cette mention. Jusqu'à présent, le Conseil constitutionnel avait clairement affirmé que « les règles posées par la loi ne sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales au point d'entraver leur libre administration 3 ( * ) » mais s'était refusé à définir le seuil en deçà duquel toute nouvelle suppression de recettes fiscales serait considérée comme une entrave à la libre administration.
Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales devra s'accompagner de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice . Cette disposition, qui figurait à l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, revêt désormais une valeur constitutionnelle.
Le Sénat et l'Assemblée nationale ont également prévu la compensation , dans les conditions déterminées par la loi, des charges induites par toute création ou toute extension de compétence pour les collectivités territoriales, telle que l'allocation personnalisée d'autonomie.
Enfin, la loi devra prévoir des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales. Jusqu'à présent, le Conseil constitutionnel avait simplement admis, dans une décision relative au Fonds de solidarité de la région Ile-de-France, que la mise en place de dispositifs de péréquation n'était pas contraire au principe de libre administration des collectivités locales 4 ( * ) .
• La participation populaire
La révision constitutionnelle a institué, parallèlement au renforcement des pouvoirs des assemblées délibérantes des collectivités territoriales, de nouveaux mécanismes de démocratie directe, destinés à associer les électeurs à la prise de décision ( article 72-1 ).
Ces derniers bénéficieront, dans les conditions déterminées par la loi, d'un droit de pétition leur ouvrant la possibilité de demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de leur collectivité d'une question relevant de sa compétence, mais l'assemblée restera libre d'y donner suite.
Les collectivités territoriales pourront également prendre l'initiative d'organiser, dans des conditions définies par une loi organique, des référendums locaux à valeur décisionnelle sur des projets de délibération ou d'acte relevant de leur compétence.
Le législateur a désormais la possibilité d'organiser une consultation locale sur la création d'une collectivité territoriale dotée d'un statut particulier se substituant à des collectivités existantes ou la modification de son organisation.
Cette disposition a reçu une première application avec la loi n° 2003-486 du 10 juin 2003 organisant une consultation des électeurs de Corse sur la modification de l'organisation institutionnelle de la Corse. Le projet de statut consistait à substituer une collectivité territoriale unique, subdivisée en deux conseils territoriaux dépourvus de la personnalité morale, à la collectivité territoriale de Corse et aux deux départements de Haute-Corse et de Corse-du-Sud. Le scrutin a été organisé le dimanche 6 juillet 2003. 60,52 % des électeurs de l'île se sont rendus aux urnes et se sont prononcés, à 51 %, contre le projet de statut. Ce résultat revêtait la valeur d'un simple avis mais le Gouvernement a aussitôt indiqué qu'il en tiendrait compte.
Enfin, il reviendra également à la loi de déterminer les conditions dans lesquelles les électeurs pourront être consultés sur la modification des limites des collectivités territoriales , cette consultation n'ayant que la valeur d'un avis.
Trois lois organiques devaient compléter la révision constitutionnelle, sans compter les dispositions spécifiques à l'outre-mer, qui constituaient le second volet de la réforme, non moins essentiel, destiné à prendre en compte les spécificités de ces collectivités.
* 2 Décision n° 90-277 DC du 25 juillet 1990.
* 3 Décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991.
* 4 Décision n° 91-291 DC du 6 mai 1991.