CHAPITRE IV
LES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS
Le traité de Rome du 25 mars 1957, instituant les Communautés européennes, mentionne dans son préambule l'objectif de développement harmonieux et de réduction des écarts entre les différentes régions.
En pratique, l'Union européenne n'a développé une véritable politique structurelle régionale régie par un ensemble de textes communautaires transposés en droit français qu'à partir de 1988.
L'évolution récente de ces textes est marquée par la volonté d'améliorer l'accès des collectivités locales aux programmes communautaires grâce à la mise en oeuvre d'un plan de simplification de la gestion des fonds structurels européens pour la programmation 2000-2006.
La politique de cohésion économique et sociale de la Communauté européenne représente 35 % du budget communautaire , soit 213 milliards d'euros pour la période 2000-2006.
Elle est divisée en trois branches , très inégalement dotées en crédits : les programmes d'initiative nationale (94 % des crédits) ; les programmes d'initiative communautaire (5,35 %) et les actions innovatrices (0,65 %).
Sur la période couverte par la programmation 2000-2006, la France devait bénéficier de 14,62 milliards d'euros 1999 au titre des premiers programmes ; de 1,046 milliard d'euros au titre des seconds et de quelques dizaines de millions d'euros au titre des actions innovatrices, soit un total de 16 milliards d'euros .
La politique de cohésion économique et sociale de la Communauté européenne est financée, outre le Fonds de cohésion auquel la France n'est pas éligible, par quatre fonds structurels :
- le Fonds européen de développement régional (FEDER) participe au développement des régions les plus défavorisées en facilitant leur ajustement structurel, notamment par le cofinancement d'infrastructures ou d'investissements ;
- le Fonds social européen (FSE) a pour mission d'améliorer les possibilités d'emploi en particulier dans les zones ayant un retard de développement ;
- le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole , section orientation (FEOGA-orientation) participe au cofinancement de régimes nationaux d'aide à l'agriculture et facilite le développement et la diversification économique des zones rurales ;
- l' instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP) qui existe depuis 1993, apporte un soutien à l'adaptation de l'industrie de la pêche à la politique communautaire de la pêche.
La programmation d'initiative nationale donne la liberté aux Etats membres de déterminer leurs priorités de développement, dans un cadre défini par l'Union européenne. Les interventions des fonds structurels sont concentrées sur trois objectifs prioritaires, territorialisés (objectifs 1 et 2) ou non (objectif 3) :
- l' objectif 1 est consacré au développement et à l'ajustement structurel des régions en retard de développement, c'est-à-dire des régions dont le niveau de vie est inférieur à 75 % du niveau de vie moyen de l'Union européenne. Il ne concerne, en France, que les départements d'outre-mer. La dotation attribuée, d'un montant de 3,254 milliards d'euros, est substantielle puisque que 70 % des crédits de la politique régionale communautaire seront jusqu'en 2006 destinés aux seules régions de l'objectif 1 ;
- l' objectif 2 a pour objet la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle. Il correspond aux anciens objectifs 2 et 5 b de la période de programmation 1994-1999. Du fait de la réorientation de la politique régionale européenne, la population française éligible à cet objectif est moins importante qu'auparavant. Cet objectif 2 fait l'objet d'un zonage régionalisé. Les zones retenues se voient attribuer une dotation totale de 5,437 milliards d'euros (soit 35,5 milliards de francs environ).
- l' objectif 3 , non régionalisé, concerne l'adaptation et la modernisation des politiques et systèmes nationaux d'éducation, de formation et d'emploi. Il tient compte de la stratégie européenne pour l'emploi et sert de cadre de référence pour l'ensemble des actions en faveur des ressources humaines. Son financement repose exclusivement sur le FSE, soit 4,5 milliards d'euros (29,6 milliards de francs environ) pour la France au titre de la période 2000-2006.
Les objectifs 1 et 3 sont exclusifs l'un de l'autre pour une même région.
La procédure dite d'initiative communautaire permet à la Commission de mener des actions qui contribuent à résoudre des problèmes ayant une incidence particulière au niveau européen. Cette procédure se distingue de la procédure d'initiative nationale par le fait que la Commission définit elle-même les axes d'actions prioritaires que doivent respecter les Etats membres dans leurs documents de programmation appelés Programmes opérationnels ou Programmes d'initiative communautaire (PIC).
Ces programmes ne représentent qu'une petite partie des fonds structurels programmés de 2000 à 2006 (5,35 % au niveau européen, 6,68 % pour la France). Ils sont au nombre de quatre :
- LEADER + porte sur le développement local en milieu rural ; le montant des crédits dont bénéficie la France est de 252 millions d'euros ;
- INTERREG III est consacré à la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale ; le montant des crédits dont bénéficie la France est de 397 millions d'euros ;
- EQUAL finance la lutte contre les discriminations et les inégalités en relation avec le marché du travail ; le montant des crédits dont bénéficie la France est de 301 millions d'euros ;
- URBAN II a pour objet réhabilitation économique et sociale des villes et des quartiers en crise afin de promouvoir le développement urbain durable ; le montant des crédits dont bénéficie la France est de 96 millions d'euros ;
Pour un solde minime, les fonds structurels (la FEDER, le FSE et l'IFOP) financent des actions dites « innovatrices » à côté des initiatives nationales et communautaires. Ces actions sont décidées et gérées par la Commission.
Les actions innovatrices sont destinées, notamment, à explorer des voies nouvelles en matière de développement économique et social et à permettre ainsi à la Commission de tester, à petite échelle, les futures actions de la politique régionale communautaire. Il s'agit d'études ou de projets pilotes.
La Commission européenne a approuvé 58 programmes d'actions innovatrices pour 12 Etats membres, qui bénéficieront d'une contribution communautaire d'environ 150 millions d'euros pour 2002-2006. Pour la France, cette contribution s'élève à 12,5 millions d'euros répartis entre les régions Aquitaine, Lorraine, Pays de la Loire, Provence-Alpes-Côte d'Azur et la Réunion.
Le présent chapitre, composé d'un article 35, a pour objet d'améliorer l'efficacité de la gestion des fonds structurels.
Article 35
Transfert, à titre expérimental, des fonctions
d'autorité de gestion
et d'autorité de paiement des fonds
structurels européens
aux collectivités territoriales,
à leurs groupements
ou à des groupements
d'intérêt public
Cet article a pour objet d'autoriser le transfert, à titre expérimental, des fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de paiement des fonds structurels européens aux collectivités territoriales, à leurs groupements ou à des groupements d'intérêt public.
1. Une sous-consommation des crédits européens
Les règles communautaires
Pour la mise en oeuvre des projets financés par les fonds structurels , le règlement général n° CE 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999, portant dispositions générales sur les fonds structurels a distingué deux autorités : une autorité de gestion et une autorité de paiement.
Cette distinction a pour objet une séparation des tâches dans un objectif de meilleur contrôle entre les fonctions liées à la mise en oeuvre du programme (gestion, suivi et contrôle) et celles concernant la stricte gestion financière.
L' autorité de gestion est responsable de l'efficacité et de la régularité de la gestion ainsi que de la mise oeuvre des opérations financées par les fonds structurels. A ce titre, elle est notamment chargée de collecter les données statistiques pour l'évaluation des opérations financées, de présenter le rapport annuel d'exécution à la Commission et de mettre en oeuvre des mesures de contrôle interne.
Quant à l' autorité de paiement , le coeur de sa fonction réside dans la certification des états de dépenses réalisées par les maîtres d'ouvrage, ces états devant être adressés à la Commission. L'autorité de paiement est également chargée de recevoir les crédits communautaires et, si l'autorité de gestion le décide, de payer les maîtres d'ouvrage après contrôle du service fait.
Les modalités d'exécution du règlement du 21 juin 1999 sont définies par le règlement CE/1685/2000 de la Commission du 28 juillet 2000, en ce qui concerne l'éligibilité des dépenses dans le cadre des opérations cofinancées par les fonds structurels.
Depuis 1994, les Etats membres peuvent présenter leurs programmes éligibles aux fonds structurels sous forme d'un document unique de programmation (DOCUP).
Le DOCUP comprend le plan de développement découpé en axes prioritaires décrivant les interventions souhaitées, une description résumée des mesures envisagées pour mettre en oeuvre les axes prioritaires, un plan de financement correspondant à ces propositions et les dispositions de mise en oeuvre du programme (désignation d'une autorité de gestion, description des modalités de gestion, de suivi et d'évaluation, description des flux financiers, modalités de contrôle du programme).
Les DOCUP élaborés par chaque Etat membre sont transmis à la Commission européenne pour adoption et décision d'allocation de fonds structurels par type d'objectifs.
L'option de présentation sous forme de DOCUP est celle qui a été retenue par la France pour la période 2000-2006. Les DOCUP français 2000-2006 ont été adoptés par la Commission durant les mois de novembre et décembre 2000 pour l'objectif 1, et le 22 mars 2001 pour les objectifs 2 et 3.
Le choix français d'une gestion déconcentrée
La France a fait le choix d'une gestion déconcentrée des fonds structurels européens, en confiant aux préfets de région la double fonction d'autorité de gestion et d'autorité de paiement .
L'article 5 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 d'orientation pour l'administration territoriale de la République a complété l'article 21-1 de la loi n° 72-619 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions, afin de prévoir que le préfet de région « met en oeuvre les politiques nationale et communautaire concernant le développement économique et social et l'aménagement du territoire . »
Le bilan effectué après deux années de mise en oeuvre des programmes 2000-2006 en France a fait état d'un niveau d'avancement préoccupant, que ce soit en termes de programmation ( 15 % au lieu de 30 %) ou de réalisation ( 6 % ).
La synthèse réalisée par la DATAR au 1 er septembre 2003 montre que la consommation des crédits reste insuffisante.
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Etat d'avancement des programmes européens au 1 er septembre 2003 Programmes régionaux objectif 1 et objectif 2 Programmation : La programmation continue de progresser favorablement. Le niveau atteint (41,5% en crédits communautaires) est supérieur au niveau optimal (39,3%). Réalisation : Les taux de réalisation (20,5% en coût total et 11,2% en crédits communautaires payés) demeurent insuffisants. Situation au regard du dégagement d'office 81 ( * ) fin 2003 : La situation est très différente suivant les régions et les fonds. Sur le FEDER, on constate une augmentation globale de 5% du taux de justification. On note que trois régions Objectif 2 et une région Objectif 1 ont un taux de justification inférieur à 60%. La situation du FSE est délicate en raison des retards persistants de saisie. Six régions Objectif 2 sont à un taux de justification inférieur à 50% et deux régions Objectif 1 sont à un taux inférieur à 30%. Elle a fortement évolué pour la Guyane et la Réunion (avec des taux supérieurs à 60 %). Subventions globales : Le niveau de programmation (37,8% en crédits communautaires) est toujours en retrait sur l'ensemble des programmes mais la situation est très différenciée suivant les régions. Programmes régionaux objectif 3 Programmation : Le niveau de conventionnement des tranches 2000-2001 (67,4%) est satisfaisant au regard de l'objectif de 85% fixé par la Directive Nationale d'Orientation (DNO). Au 1 er janvier 2003, ce taux s'établissait à 50,8 %. Réalisation : Malgré sa progression de près de six points depuis janvier 2003, le taux de réalisation des crédits FSE demeure inférieur à un taux optimal (20,6 % contre 33,3 %). URBAN - Le rythme d'avancement est toujours aussi préoccupant puisqu'il a peu évolué en soulignant néanmoins qu'il est très différencié selon les programmes. Les sites de Bordeaux et de Grigny / Viry-Chatillon présentent des situations sensiblement plus satisfaisantes. LEADER + - La situation a très peu évolué. EQUAL - Le taux de conventionnement de 15,8% de la maquette est préoccupant, d'autant plus qu'il masque des disparités importantes entre les axes. Ainsi, l'axe 3 affiche un bon taux de conventionnement (23,9%) tandis que l'axe 5 demeure à un niveau critique (5,3%). Plus globalement, les montants réalisés sont particulièrement faibles (4,7% en moyenne). Source : DATAR |
Dans ce contexte, la règle de dégagement d'office pourrait se traduire par des pertes importantes de crédits communautaires dès l'application des premières échéances de dégagement d'office. Bien plus, si la France ne consommait pas les crédits de la génération 2000-2006, elle pourrait se voir refuser les fonds de la prochaine génération .
Les causes de ce retard sont multiples. Elles tiennent à l'adoption tardive des documents uniques de programmation par la Commission européenne, en mars 2001 au lieu de 2000, à la complexité des procédures, aux rigidités des documents uniques de programmation, au manque de moyens des préfectures et aux critères de sélection des projets parfois trop rigoureux, mais également parfois au manque de coordination entre les différents co-financeurs. Paradoxalement, les financements croisés entre collectivités territoriales sont parfois trop élevés, minorant mécaniquement le montant de l'aide européenne.
Devant ces difficultés, plusieurs mesures de simplification ont été annoncées par le Gouvernement à la suite du Conseil des ministres du 31 juillet 2002.
Dans le cadre de la procédure dite de « subvention globale », les collectivités peuvent dorénavant assumer, dans leur domaine de compétences, la gestion déléguée d'une partie du programme de leur région, au-delà du seuil de 25 % de son montant total qui était fixé jusqu'à présent (lettre du Premier ministre aux préfets de région du 7 août 2002). Toutefois, la gestion du programme reste exercée sous la responsabilité du préfet de région, qui conserve les fonctions d'autorité de gestion et de paiement.
Parallèlement au développement de la subvention globale, le Gouvernement a décidé d'expérimenter le transfert des fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de paiement des fonds structurels aux collectivités territoriales ou à diverses organismes.
Le préfet de région et le conseil régional d'Alsace ont ainsi signé, le 6 septembre 2002, un protocole confiant l'autorité de gestion et l'autorité de paiement à la région. Depuis le 1er janvier 2003, la région Alsace bénéficie de la maîtrise directe des fonds structurels européens et en assume la responsabilité financière devant la Commission européenne, en lieu et place des services de l'Etat.
Pour répondre au besoin exprimé d'un appui accru aux préfectures de région pour l'exercice des fonctions d'autorité de paiement, le Gouvernement a donné la possibilité aux autorités de gestion de confier les fonctions d'autorité de paiement au Trésor public ou à un autre organisme.
La mise en oeuvre de ces dispositions nécessite non seulement l'accord de la Commission européenne pour la révision du DOCUP, qui devrait être obtenu avant la fin de l'année, mais également une base légale. Tel est l'objet du présent article.
2. Le dispositif proposé par le projet de loi
L'expérimentation aurait pour objet le transfert des fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de paiement des programmes relevant, pour la période 2000-2006, de la politique de cohésion économique et sociale de la Communauté européenne.
Les bénéficiaires en seraient :
- en priorité les régions ou la collectivité territoriale de Corse ;
- en l'absence de candidature d'une région, les autres collectivités territoriales situées sur son territoire, leurs groupements ou même un groupement d'intérêt public.
L'expérimentation serait conduite dans le cadre d'une convention précisant :
- le programme mis en oeuvre ;
- les conditions dans lesquelles l'autorité retenue devrait satisfaire aux obligations de l'Etat résultant des règlements communautaires.
Il est précisé que la personne publique chargée de l'expérimentation supporterait la charge - cette charge constituant une dépense obligatoire -des corrections et sanctions financières décidées à la suite des contrôles nationaux et communautaires ou par des arrêts de la Cour de justice des Communautés européenne, pour l'ensemble des actions entrant dans le champ de l'expérimentation, et quel que soit le mode d'exercice choisi pour la conduire et qu'elle conserverait, bien entendu, la possibilité d'intenter une action à l'encontre des personnes dont les actes auraient été à l'origine de la procédure.
Enfin, une évaluation de l'expérimentation est prévue : la personne publique chargée de l'expérimentation devrait adresser au préfet de région le bilan de l'expérimentation, établi au 31 décembre 2005. Le Gouvernement adresserait ensuite, au cours du premier semestre 2006, un rapport au Parlement portant sur l'ensemble des expérimentations mises en oeuvre au titre du présent article
3. La position de la commission des Lois
Votre commission des Lois observe en premier lieu que les conditions de validité exigées par le Conseil constitutionnel et, désormais, par l'article 37-1 de la Constitution, sont respectées : l'expérimentation aurait un objet et une durée limités ; elle ferait l'objet d'une évaluation avant son terme.
Elle s'interroge toutefois sur l'utilité de recourir à une telle procédure. En effet, les règlements communautaires laissent les Etats membres libres d'exercer eux-mêmes les fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de paiement des fonds structurels ou de les confier à des tiers, en particulier des collectivités territoriales.
Sur ce fondement, des régions comme la Haute-Normandie, l'Aquitaine ou l'Alsace, des départements comme le Bas-Rhin, des établissements publics de coopération intercommunale comme la communauté urbaine de Strasbourg et même des établissements comme le CNASEA se sont vu confier la fonction d'autorité de gestion des programmes INTERREG, URBAN ou LEADER.
Toutefois, si elle est pleinement conforme au droit communautaire, cette pratique ancienne s'avère peut-être en contradiction avec les dispositions de la loi du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions qui confie au représentant de l'Etat dans la région la mise en oeuvre des les politiques nationale et communautaire concernant le développement économique et social et l'aménagement du territoire.
L'article 35 du présent projet de loi a donc pour objet de donner une base légale à ces pratiques. Cependant, sa rédaction garantit la sécurité juridique des décisions à venir mais pas celle des décisions passées.
En conséquence, votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet d'opérer la validation législative des décisions passées. Il s'agit d'une simple mesure de précaution dans la mesure où, d'une part, aucun contentieux n'est recensé à ce jour, d'autre part, il n'est pas certain que la loi de 1972 confie un monopole au préfet de région pour la mise en oeuvre des fonds structurels.
Rappelons que la jurisprudence du Conseil constitutionnel soumet les lois de validation à deux conditions essentielles :
- le respect de l'autorité de la chose jugée , conformément au principe de la séparation des pouvoirs - et une loi de validation ne peut revenir sur une décision de justice devenue définitive car « il n'appartient ni au législateur ni au Gouvernement de censurer les décisions des juridictions 82 ( * ) » ;
- et la justification de la validation par un motif d'intérêt général .
Ces conditions sont, en l'espèce, pleinement satisfaites.
Pour que les expérimentations aient un sens, il convient qu'elles puissent commencer le plus rapidement possible. Telle est la raison pour laquelle, votre commission vous soumet un second amendement prévoyant l' entrée en vigueur des dispositions du présent article à compter de la date de publication de la présente loi.
La nouvelle rédaction de ce texte proposée par l'article 94 du projet de loi, relatif au rôle des préfets de région, permettra d'ailleurs, à l'avenir, de confier aux collectivités territoriales en toute sécurité juridique les fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de paiement de la prochaine génération de fonds structurels.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 35 ainsi modifié .
* 81 La règle de dégagement d'office, dite « n+2 » est prévue par l'article 31, paragraphe 2, du règlement n° 1260/1999, ainsi rédigé : « La part d'un engagement qui n'a pas été réglé par l'acompte ou pour laquelle aucune demande de paiement recevable (...) n'a été présentée à la Commission à l'issue de la deuxième année suivant celle de l'engagement, ou le cas échéant et pour les montants concernés :
- dans les deux ans suivant la date d'une décision prise ultérieurement par la Commission pour autoriser une mesure ou une opération, ou encore
- à l'issue du délai de transmission du rapport final fixé à l'article 37, paragraphe 1,
est dégagée d'office par la Commission.
La participation des Fonds à cette intervention en est réduite d'autant. (...) »
Cette règle s'appliquera pour la première fois le 31 décembre 2003.
* 82 Cf. décision n° 80-119-DC du 22 juillet 1980.