CHAPITRE V
LES PLANS DÉPARTEMENTAUX
D'ÉLIMINATION DES
DÉCHETS
Le code de l'environnement prévoit trois catégories de plans de gestion de déchets : des plans nationaux, prévus à l'article L. 541-11, pour certaines catégories de déchets définis par décret ; des plans régionaux, prévus à l'article L. 541-13, pour les déchets industriels spéciaux ; des plans départementaux, prévus à l'article L. 541-14, pour les déchets ménagers et assimilés.
S'agissant des plans nationaux , seuls les déchets contenant ou contaminés par des PCB (polychlorobiphényls) font l'objet d'un tel plan. Celui-ci a été approuvé par arrêté ministériel du 26 février 2003.
L'article 109 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a transféré aux conseils régionaux la responsabilité de l'élaboration des plans régionaux d'élimination des déchets industriels spéciaux (PREDIS). Un transfert similaire avait été effectué peu de temps auparavant au profit de la collectivité territoriale de Corse, par la loi n° 2002-92 du 20 janvier 2002 relative à la Corse, l'Etat devant toutefois achever le PREDIS. Les plans régionaux d'élimination des déchets industriels spéciaux ont été approuvés dans toutes les régions, à l'exception de la Corse, de la Guadeloupe et de la Guyane. Par ailleurs, le PREDIS de la région Aquitaine a été annulé.
Les plans départementaux d'élimination des déchets ménagers et assimilés sont élaborés à l'initiative et sous la responsabilité de l'Etat sauf si un département demande à exercer cette compétence. Le conseil général a pris la compétence dans 14 départements : l'Aisne, les Bouches-du-Rhône, la Creuse, la Lozère, la Haute-Marne, la Mayenne, la Meuse, le Morbihan, le Haut-Rhin, la Somme, le Tarn-et-Garonne, l'Essonne, la Réunion et le Val d'Oise. 99 plans sur 100 ont été approuvés, dont un plan interdépartemental entre la Drôme et l'Ardèche, dont 4 ont été annulés en septembre 2003, ceux des Alpes-Maritimes, des Bouches-du-Rhône, de la Gironde et du Var. 27 plans seraient en cours d'élaboration ou de révision.
Le 2 mai 2002, la France a été condamnée aux dépens par la Cour de justice des communautés européennes pour des manquements divers relatifs aux plans de gestion des déchets, en particulier l'absence de couverture de l'ensemble du territoire national par des plans de gestion des déchets, la non prise en compte de certains types de déchets (polychlorobyphényls, déchets d'activité de soin pour certaines régions, déchets ménagers spéciaux pour quelques départements) mais également l'absence de dispositions relatives aux emballages dans les plans départementaux d'élimination des déchets ménagers et assimilés.
Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de supprimer le mot : « départementaux » dans l'intitulé de ce chapitre, par coordination avec la compétence reconnue au conseil régional d'Ile-de-France par l'article 36 du présent projet de loi.
Article 36
(art. L. 541-14 du code de
l'environnement)
Transfert aux départements et, en Ile-de-France,
à la région
de l'élaboration des plans
d'élimination des déchets ménagers et assimilés
Cet article a pour objet de modifier l'article L. 541-14 du code de l'environnement afin de transférer aux départements et, en Ile-de-France, à la région l'élaboration des plans d'élimination des déchets ménagers et assimilés.
Les compétences des collectivités territoriales en matière d'élimination des déchets par la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975.
Les plans d'élimination des déchets ménagers et assimilés ont été institués par la loi n° 92-646 du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets ainsi qu'aux installations classées, conformément à l'obligation d'établir des plans de gestion des déchets imposée par la directive 91/156/CEE du 18 mars 1991 modifiant la directive 75/442 du 15 juillet 1975 relative aux déchets.
Leur régime a été modifié par la loi n° 95-810 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, dite « loi Barnier », avant d'être codifié aux articles L. 541-14 et L. 541-15 du code de l'environnement.
1. L'objet des plans
Aux termes du deuxième paragraphe (II) de l'article L. 541-14 du code de l'environnement, ces plans ont pour objet :
- de dresser l'inventaire des types, des quantités et des origines des déchets à éliminer, y compris par valorisation, et des installations existantes appropriées ;
- de recenser les documents d'orientation et les programmes des personnes morales de droit public et de leurs concessionnaires dans le domaine des déchets ;
- d'énoncer les priorités à retenir, compte tenu notamment des évolutions démographiques et économiques prévisibles, non seulement pour la création d'installations nouvelles - à cette fin il peut indiquer les secteurs géographiques qui paraissent les mieux adaptés à cet effet - mais également pour la collecte, le tri et le traitement des déchets.
Les troisième (III) et quatrième (IV) paragraphes leur imposent respectivement, d'une part, de tenir compte des besoins et des capacités des zones voisines hors de leur périmètre d'application et des propositions de coopération intercommunale, d'autre part, de prévoir obligatoirement, parmi les priorités qu'ils retiennent, des centres de stockage de déchets ultimes issus du traitement des déchets ménagers et assimilés.
Ces dispositions resteraient inchangées.
2. L'élaboration des plans
Aux termes du premier paragraphe (I) de l'article L. 541-14 du code de l'environnement, chaque département doit être couvert par un plan départemental ou interdépartemental d'élimination des déchets ménagers et assimilés.
? Le 1° du présent article tend à prévoir que l'Ile-de-France est couverte par un plan régional . Cette dérogation semble justifiée au regard des spécificités de la région Ile-de-France. En effet, l'extrême difficulté d'installer à Paris une installation d'élimination de traitement de déchets (incinérateur, décharge, installation de compostage) et d'implanter dans les départements de la petite couronne des centres de stockage de déchets, impose de prévoir des flux de déchets entre la zone centre et la zone périphérique de la région Ile-de-France.
Plus généralement, certains de nos collègues se sont interrogés sur l'opportunité de substituer des plans régionaux aux plans départementaux. Il est vrai, d'une part, que les plans d'élimination des déchets industriels et spéciaux, à l'instar des plans pour la qualité de l'air, sont élaborés au niveau régional ou interrégional, d'autre part, que le territoire départemental est parfois trop étroit pour permettre d'organiser efficacement l'élimination des déchets ménagers. La possibilité d'élaborer des plans interdépartementaux en témoigne.
L'article L. 4424-37 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse , dispose d'ailleurs que le plan d'élimination des déchets ménagers et assimilés et le plan d'élimination des déchets industriels spéciaux sont approuvés par l'Assemblée de Corse et peuvent faire l'objet d'un document unique.
La question mérite donc d'être posée. Les représentants des conseils régionaux reçus par votre rapporteur n'ont cependant demandé aucun transfert de compétences en ce domaine.
De surcroît, un tel transfert de compétences impliquerait d'élaborer de nouveaux documents alors que le respect de l'obligation communautaire d'une couverture de l'ensemble du territoire national par des plans de gestion des déchets n'a été assuré que très récemment.
Enfin, le ministère de l'écologie et du développement durable a fait valoir que : « Des différents échelons possibles pour réaliser la planification, le département semble le plus adapté, sauf dans le cas de la région Ile-de-France. En effet, l'expérience montre qu'en matière de traitement, les collectivités se structurent par bassin de vie. Un département comprend en règle générale plusieurs bassins de vie. De ce fait, cet échelon semble le plus adapté pour la planification. Il est en particulier important que l'échelon de planification reste proche de l'échelon de mise en oeuvre des investissements . »
Telles sont les raisons pour lesquelles votre rapporteur ne vous propose pas de remettre en cause le choix de l'échelon départemental effectué en 1992 et maintenu par le présent article.
L'élaboration des plans relève de la compétence de l'Etat . Toutefois, depuis la loi « Barnier » cette compétence est transférée aux conseils généraux qui en font la demande.
La procédure a pour objet d'associer tous les acteurs de la politique d'élimination des déchets :
- le projet de plan doit être établi en concertation avec une commission consultative composée de représentants des communes et de leurs groupements, du conseil général, de l'Etat, des organismes publics intéressés, des professionnels concernés et des associations agréées de protection de l'environnement ;
- il doit être ensuite soumis, pour avis au conseil général, au conseil départemental d'hygiène ainsi qu'aux conseils généraux des départements limitrophes ; il peut être modifié pour tenir compte de ces avis ;
- enfin, le projet de plan doit être soumis à enquête publique avant d'être approuvé par l'autorité compétente, soit le département si la compétence lui a été transférée, soit l'Etat.
? Le 2° du présent article a pour objet de confier l'initiative et la responsabilité de l'élaboration du projet de plan au président du conseil général et, s'agissant de la région Ile-de-France, au président du conseil régional .
Aujourd'hui optionnel, ce transfert de compétence deviendrait donc systématique.
Le dossier établi à la suite de la communication présentée au Conseil des ministres le 4 juin 2003 par Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de l'écologie et du développement durable, sur la politique des déchets ménagers et assimilés, explique que :
« Le retour d'expérience des années passées a montré des difficultés à réaliser les équipements prévus dans ces plans, pour une large part en raison du manque d'implication des collectivités concernées : en effet, aujourd'hui seuls une dizaine de départements a choisi de prendre en charge la compétence de l'élaboration des plans. Trop souvent, les collectivités locales se sentent modérément tenues de réaliser les équipements prévus par le plan élaboré par le représentant de l'Etat .
« Un tel transfert de compétence permettra une meilleure implication des collectivités. Il sera également le signe d'une répartition des compétences plus claire entre l'Etat et les collectivités. S'il appartient à l'Etat d'assurer la police des installations de traitement de déchets quand il s'agit, ce qui est le cas dans la plupart des cas, d'installations classées et de veiller au respect des grands objectifs et engagements pris par la France au niveau européen, c'est clairement aux collectivités de définir les orientations en matière de gestion de déchets les plus adaptées au contexte local . »
? Par coordination avec le transfert au conseil régional d'Ile-de-France de la compétence pour élaborer le plan d'élimination des déchets ménagers et assimilés, le 3° du présent article tend à prévoir que, dans cette région, la commission associée à l'élaboration de ce document devrait également comprendre des représentants du conseil régional.
? Aux termes du 4° du présent article, le projet de plan devrait être soumis pour avis non seulement au conseil départemental d'hygiène et aux conseils généraux des départements limitrophes plus au conseil général mais également au représentant de l'Etat dans le département et, dans la région d'Ile-de-France, aux conseils généraux.
Si un conseil général ou le conseil d'Ile-de-France venait à manquer à son obligation d'élaborer le plan d'élimination des déchets ménagers, rendant ainsi nécessaire l'exercice du pouvoir de substitution reconnu au préfet par l'article 37 du présent projet de loi, le représentant de l'Etat serait tenu de le consulter avant d'adopter le plan.
Afin de ne pas paralyser la procédure, votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de prévoir que les avis requis avant l'adoption du plan seraient réputés positifs s'ils n'étaient pas formulés dans un délai de trois mois à compter de la réception du projet. Il tend par ailleurs à préciser qu'en Ile-de-France, le projet de plan est soumis pour avis au représentant de l'Etat dans la région ainsi qu'aux conseils généraux et aux comités départementaux d'hygiène des départements situés sur son territoire.
? Enfin, le 5° tend logiquement à prévoir que le projet de plan serait approuvé par délibération du conseil général et, en Ile-de-France, du conseil régional .
3. La portée des plans et du transfert de compétences
Les plans départementaux d'élimination des déchets ménagers et assimilés constituent un cadre de référence pour les différents acteurs de la gestion des déchets, ils définissent une stratégie en matière de gestion des déchets et présentent les réalisations nécessaires pour obtenir les résultats souhaités.
Ils revêtent une certaine valeur juridique dans la mesure où l'article L. 541-15 du code de l'environnement dispose que les décisions prises par les personnes morales de droit public et leurs concessionnaires dans le domaine de l'élimination des déchets doivent être compatibles avec leurs dispositions.
L'article L. 2224-15 du code général des collectivités territoriales précise en outre que l'étendue des prestations afférentes aux services d'éliminations des déchets ménagers et assimilés est fixée par les communes ou leurs groupements « dans le cadre des plans d'élimination des déchets ménagers ».
En réponse à votre rapporteur, le ministère de l'écologie et du développement durable a indiqué : « La notion de compatibilité a été explicitée par l'administration dans la circulaire du 27 décembre 1995 qui souligne la distinction à faire entre compatibilité et conformité. Alors que cette dernière interdit toute différence entre la norme supérieure et la norme inférieure, l'obligation de compatibilité est plus souple et se suffit de la non contrariété entre ces normes. L'exigence de compatibilité des décisions prises par les personnes morales de droit public et leurs concessionnaires avec le plan départemental d'élimination des déchets ménagers et assimilés soulève le plus souvent des interrogations sur les deux volets suivants :
« - les autorisations administratives prises au titre de la réglementation des installations classées. Les arrêtés préfectoraux d'autorisation de création de nouvelles installations ou de modification d'une installation existante ne doivent pas méconnaître les dispositions du plan qui peuvent donner des indications relatives au choix des filières de traitement, des installations qu'il sera nécessaire de créer et du dimensionnement de celles-ci. Il appartient au pétitionnaire d'expliciter dans sa demande, au titre de l'article 2-6° du décret du 21 septembre 1977 modifié, la manière dont le projet est compatible avec le plan. Dans certains cas, il apparaît que les dispositions du plan sont manifestement obsolètes (sous-estimation des quantités de déchets à traiter), la notion de compatibilité en devient encore moins contraignante .
« - les décisions de gestion prises par les collectivités ou les établissements publics de coopération intercommunale qui peuvent soulever un problème de compatibilité avec le plan. En effet, dans de rares cas, la rédaction du plan est maladroite, allant bien au-delà des dispositions contenues dans la loi et le décret d'application et précisant explicitement que les déchets de telle collectivité doivent être traités dans telle installation. Une telle rédaction pose la question de la possibilité pour la collectivité de choisir une autre installation, notamment s'il s'agit d'une décharge entièrement privée. Il a été rappelé à plusieurs reprises que l'application du plan ne pouvait faire obstacle aux dispositions du code des marchés publics relatives à la mise en concurrence . »
Les départements acquièrent ainsi une compétence de planification et d'animation .
Aux termes de l'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales, il revient en effet aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale d'assurer, éventuellement en liaison avec eux, l'élimination des déchets des ménages.
Les communes peuvent transférer à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte soit l'ensemble de la compétence d'élimination et de valorisation des déchets des ménages, soit la partie de cette compétence comprenant le traitement, la mise en décharge des déchets ultimes ainsi que les opérations de transport, de tri ou de stockage qui s'y rapportent.
A la demande des communes et des établissements publics de coopération intercommunale qui le souhaitent, le département peut se voir confier la responsabilité du traitement, de la mise en décharge des déchets ultimes et des opérations de transport, de tri ou de stockage qui s'y rapportent.
Les départements ont toutefois surtout recours aux incitations financières pour assurer la cohérence et la coordination des interventions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale.
Aussi le ministère de l'écologie et du développement durable étudie-t-il la possibilité de confier en parallèle aux conseils généraux la faculté de lever une taxe sur les déchets mis en décharge ou incinérés afin de financer les investissements réalisés par les collectivités territoriales en matière de déchets.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 36 ainsi modifié .