B. LE MAINTIEN D'UNE FORTE VOLONTÉ FRANÇAISE
Après cinq années de diminution, tant en volume qu'en part du PIB (l'APD globale en représentait 0,32 % du PIB en 2000), l'aide au développement a amorcé un redressement en 2002 et plus encore en 2003, et devrait ainsi atteindre 0,41 % du PIB, notamment du fait de la stagnation du PIB. Le « plan de charge » de la hausse de l'APD française, que la France s'est engagée à relever à 0,5 % du PIB d'ici la fin de la législature, est donc aujourd'hui respecté, bien que ces engagements ne fassent pas l'objet d'une programmation pluri-annuelle précise , rendue sans doute difficile par le contexte budgétaire tendu. Votre rapporteur se félicite également que cet effort s'accompagne de la pérennisation de la priorité accordée à l'Afrique, qui regroupe 44 des 54 pays de la ZSP, et à l'aide bilatérale.
La France retrouve ainsi sa place au sein des principaux bailleurs d'APD en volume, où elle se place au quatrième rang mondial, et figure parmi les donneurs les plus fiables dans la traduction budgétaire de ses engagements . L'objectif des Nations Unies d'un effort d'APD de 0,7 % demeure toutefois lointain et n'est même plus avancé comme horizon de long terme par les principaux pays industrialisés. En outre, le périmètre de la ZSP paraît aujourd'hui à la fois trop large pour des dons et trop étroit pour des prêts, et est donc susceptible de nuire à la cohérence de la stratégie d'aide au développement.
Quelle que soit l'intensité des efforts consentis par les grands pays bailleurs, le nouveau cycle de relèvement de l'APD qui s'amorce ne peut échapper à la double problématique de l'efficacité de l'aide et de la capacité d'absorption des bénéficiaires. Cette logique n'est cependant pas exempte de contradictions : l'efficacité suppose en effet une certaine harmonisation des procédures des différents donneurs et des co-financements dans une perspective « bi-multilatérale », mais la capacité limitée d'absorption de volumes importants dans les pays les plus pauvres peut faire douter de la pertinence de grands programmes sectoriels et transversaux, qui sous couvert de « taille critique » mobilisent des montants élevés sans que les structures administratives et financières d'accueil soient toujours proportionnées et adaptées.
C. L'IMPOSSIBLE RÉCONCILIATION ENTRE VOLONTARISME POLITIQUE ET RATIONALITÉ BUDGÉTAIRE
Bien que l'APD constitue une des priorités du Président de la République, l'accroissement de l'aide en loi de finances initiale n'est pas toujours compatible avec les aléas de la conjoncture et l'impératif de maîtrise des dépenses publiques. La régulation budgétaire, qui avait déjà amputé la coopération d'une partie de ses moyens en 2002, n'a pas épargné les crédits d'APD, qui ne sont, en aucune façon, « sanctuarisés ». Elle s'est traduite, pour le budget des affaires étrangères, par un gel dès février de cette année, amplifié dans les mois suivants pour culminer à 150 millions d'euros durant l'été, et par deux phases d'annulations en mars et octobre pour un total de près de 100 millions d'euros, dont 60 % au seul titre de la coopération. Votre rapporteur considère que le principe de la régulation - retenu depuis des années par tous les gouvernements ! - est légitime et inévitable en période de situation budgétaire très tendue, mais que l'APD n'a pas à être davantage sollicitée que les autres politiques publiques.
Il formule également les réserves suivantes sur les modalités de la régulation :
- le chapitre 42-15 « Coopération internationale et développement » paie son caractère de chapitre « fourre-tout » de la coopération en faisant office de « chapitre réservoir ». Il est ainsi particulièrement sollicité en phase de régulation ;
- l'ampleur de la régulation budgétaire constatée au cours des deux dernières années porte préjudice à la sincérité des inscriptions budgétaires et introduit de grandes difficultés de gestion pour certains opérateurs , en particulier le Fonds de solidarité prioritaire et l'Agence française de développement. Dans le cas du FSP, la cessation des paiements est dans ces conditions atteinte un peu plus tôt chaque année : à la fin de l'année lors de l'exercice 2001, en septembre 2002, et dès le mois de mai pour cette année. Certains chapitres budgétaires s'accommodent particulièrement mal des mesures de régulation : la logique de projet se traduit nécessairement par une dimension pluriannuelle et le respect d'engagements financiers auprès de tiers ; la régulation vient dès lors perturber la gestion des opérateurs en imposant un prisme de vision de court terme ;
- les mesures de gel constituent un moindre mal, mais les dégels consentis en fin d'année n'offrent qu'un répit temporaire. Les crédits rendus indisponibles une bonne partie de l'année ne peuvent être dépensés en l'espace de quelques semaines, et viennent ainsi alimenter des reports abondants, que ceux ci soient requis par le ministère délégué au budget et à la réforme budgétaire ou que les gestionnaires n'aient de facto pu les éviter ;
- ces dégels suivis de reports ont conduit à de nouveaux gels en mars de cette année, selon une méthode que l'on peut qualifier de « cavalière » puisqu'ils n'avaient fait l'objet d'aucun avertissement préalable.
La fragmentation de la gestion publique contribue à ce que chaque ministère ressente la régulation comme une profonde injustice, et cherche de ce fait à préserver le plus possible ses crédits plutôt que de concevoir une contribution certes désagréable mais légitime à un optimum de rang supérieur .
La méfiance à l'encontre des velléités régulatrices du ministère du budget est compréhensible même si elle est peu fondée à une échelle plus large, en particulier en période d'atonie de la croissance et de forte diminution des recettes fiscales. C'est bien dans la façon de mettre en oeuvre cette régulation et dans une démarche parfois trop aveugle que la critique est légitime. Il importe donc de ne pas laisser de faux espoirs aux gestionnaires - qui de façon naturelle tendent à préempter les crédits annoncés - en les contraignant à des reports trop importants, a fortiori s'ils sont annulés sans préavis... Plus fondamentalement, c'est bien au stade de la loi de finances initiale que la rigueur s'impose, quitte à provoquer quelques grincements, tant par souci de ne pas pratiquer une gestion à courte vue que par respect pour les droits du Parlement. En d'autres termes, une diminution des crédits relativement importante mais stable et anticipée est préférable à des coupes impromptues et progressives. In fine , la rigueur budgétaire actuelle justifie d'autant plus de réformer l'Etat, de réduire son périmètre de fonctionnement et de mettre en place des outils de gestion modernes.
Mais il faut avoir également à l'esprit que la volonté de solidarité internationale affichée par la France dans toutes les enceintes mondiales ne doit pas se traduire par un refus de tout effort au niveau de chaque ministère, l'égoïsme de tous laissant au seul ministère du budget le soin d'étrangler les plus pauvres qui, il est vrai, ne défilent pas de la Bastille à la République ! Dès lors qu'il s'agit de notre politique extérieure et des engagements du Président de la République approuvés par les Français au printemps 2002, aucune décision de régulation dans ce domaine, sauf à la marge, ne devrait intervenir au niveau des bureaux, la question relevant à l'évidence de l'appréciation personnelle du chef de l'Etat, à tout le moins du Premier ministre lui-même.