Projet de loi de finances pour 2004 : Commerce extérieur

II. LA GÉNÉRALISATION DE LA CONTRACTUALISATION DES MOYENS AU SERVICE D'UNE PLUS GRANDE AUTONOMIE DE GESTION

A. LE CONTRAT D'OBJECTIFS ET DE MOYENS ENTRE 2000 ET 2002 : UNE RÉUSSITE SUR LE PLAN BUDGÉTAIRE

Le budget du commerce extérieur a été caractérisé par l'application d'un contrat d'objectifs et de moyens , conclu en janvier 2000 entre la direction des relations économiques extérieures et la direction du budget pour la période 2000-2002. Il a fait suite à trois contrats triennaux ayant permis de réduire de 20 % les emplois des services extérieurs de la DREE, et de 8 % leurs crédits de fonctionnement en francs courants, grâce aux gains de productivité obtenus par le développement de l'informatique et des méthodes responsabilisant les gestionnaires.

Pour la DREE, les résultats de 12 années de contractualisation avec la direction du budget sont particulièrement significatifs : ils ont permis de stabiliser ses moyens de fonctionnement (titre III) en euros constants depuis le début des années 1990, alors que les moyens de fonctionnement de l'ensemble des budgets civils augmentaient d'environ 60 % au cours de la même période.

Le contrat signé entre 2000 et 2002 était particulièrement innovant :

- il associait aux trois missions de la DREE (information et promotion des échanges extérieurs, négociations commerciales, gestion des outils financiers d'appui à l'internationalisation des entreprises) des objectifs et des indicateurs précis de qualité et de performance et fixe quatre grands objectifs : améliorer la collecte et la diffusion de l'information économique, optimiser les outils financiers, renforcer l'expertise et le rôle de la DREE dans les négociations commerciales, et accroître l'efficience de l'ensemble ;

- il rompait avec les débats budgétaires traditionnels sur les emplois et le fonctionnement , en faisant masse des crédits dans une dotation globale contractuelle (DGC) inscrite sur trois chapitres budgétaires et en stabilisant leur montant. Cette démarche ne concernait que les crédits du réseau à l'étranger et en région, sur lesquels la DREE a une totale maîtrise.

L'objectif de ce contrat était une stabilisation des dépenses visées par la dotation globale contractuelle en euros courants , la dérive des dépenses (augmentation de la valeur du point fonction publique, glissement vieillesse technicité - GVT -) devant être compensée par les économies (gains de productivité) produites par la souplesse de gestion. Une cellule de gestion prévisionnelle des dépenses et de suivi de la dotation a également été mise en place afin de connaître les contraintes et les marges de manoeuvres disponibles.

La souplesse de gestion accordée dans le cadre de la dotation globale contractuelle résultait notamment de :

- la fongibilité à l'intérieur des nouveaux chapitres intégrés dans la dotation globale contractuelle ;

- le recours au décret de virement à l'intérieur de cette dotation ;

- le report automatique des crédits de fonctionnement ;

- l'exonération de tout gel ou taxation.

B. DES RÉSULTATS PLUS CONTRASTÉS S'AGISSANT DE LA DÉFINITION DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS

Le contrat d'objectifs et de moyens de la DREE pour la période 2000-2002 associe aux principaux métiers de la direction (promotion des échanges extérieurs, négociations commerciales et gestion des outils financier d'appui à l'internationalisation des entreprises) quatre objectifs majeurs : améliorer la collecte et la diffusion de l'information économique, optimiser les outils financiers, renforcer l'expertise et le rôle de la DREE dans les négociations commerciales et accroître l'efficience de l'ensemble. Dix indicateurs de qualité ont été établis après une expertise de l'Inspection générale des finances pour quantifier ces objectifs et suivre leur réalisation . La plupart de ces objectifs ont été atteints dès 2001 ou au cours de cette année. Cependant, certains indicateurs ont du être abandonnés compte tenu des difficultés de définition et de mesure, et d'autres ont du être modifiés. Cette démarche montre les difficultés inhérentes à la définition des indicateurs de performance qui devront être associés à chaque programme dès 2006, date de l'entrée en vigueur de l'ensemble des dispositions de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances. « L'avance » prise par la DREE en la matière lui permettra de « rôder » son dispositif grâce à l'expérience accumulée au cours des années antérieures.

Enfin, la déclinaison du contrat d'objectifs et de moyens dans certains services déconcentrés (en pratique, des missions économiques de taille importante : Allemagne en 2000, Etats-Unis et Grande-Bretagne en 2001) dans le cadre de programmes d'objectifs et de moyens (POM) ne sera pas développée. La DREE indique que « l'expérience acquise à l'occasion des trois premiers contrats a confirmé que de tels dispositifs lourds à mettre en place n'avaient d'intérêt que dans les réseaux de taille importante. En outre, le décalage dans les dates de mise en oeuvre et la période couverte par le contrat avec le budget est problématique. Aucun nouveau POM ne sera signé en 2002 » (alors que le contrat fixait à l'origine comme cible la validation de 30 programmes objectifs moyens pour l'année 2002).

Toutefois, les programmes d'action à moyen terme (PAMT) conclus avec les missions économiques devraient être généralisés.

C. LE DÉVELOPPEMENT DE LA DÉMARCHE CONTRACTUELLE

1. Un nouveau contrat de performance

La DREE a lancé en 2001 un groupe de travail visant à redéfinir ses missions sur la base des finalités plutôt que sur la base des métiers.

Les trois missions (auxquelles il convient d'ajouter la mission support) se déclinent en 23 politiques auxquelles sont associés des objectifs de moyen terme (3 ans) et des actions à horizon annuel.

Cette démarche méthodologique a été déclinée dans l'ensemble des missions économiques et des directions régionales du commerce extérieur (DRCE), dans le cadre de programmes d'actions à moyen terme (PAMT) pour la période 2003-2005 (98 % d'entre-eux sont en cours de validation). Sur la base de ces travaux, la DREE a présenté à la direction du budget un projet de contrat d'objectifs et de moyens assorti d'un projet de performance pour la période 2003-2005, visant à préfigurer les dispositions de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances. Il convient de noter que la présentation de l'agrégat 16 est issue de cette réflexion.

Il faut noter que, malgré l'engagement précoce de la réflexion, le contrat 2003-2005 n'a pas encore été signé par les différents intervenants (direction du Trésor, DREE, budget). Il semble donc envisageable que ce contrat ne soit « décalé » pour une mise en application en 2004.

Les indicateurs ne devraient pas connaître de changements de grande ampleur. Ils devraient toutefois tenir mieux compte des fonctions régaliennes exercées par la direction du Trésor.

Afin de préparer la mise en oeuvre des nouvelles modalités de gestion publique, la DREE a d'ores et déjà mis en place un suivi des coûts analytique par mission , réalisé sur la base d'une enquête sur un échantillon d'environ 30 missions économiques.

Par ailleurs, la certification de l'ensemble des sites de la direction selon la norme ISO 9001 a été réalisée en juillet 2002 .

Cette démarche a permis, à travers la réflexion qu'elle a exigée sur les méthodes de fonctionnement et de gestion des procédures, d'introduire au sein des services les bases d'une culture de la performance et de sa mesure chez les agents , les préparant également à la mise en oeuvre des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances. Enfin, afin de conserver le bénéfice de ses économies de gestion et d'être en mesure de les affecter à des chantiers prioritaires, la DREE a été amenée à développer son contrôle de gestion .

Les expériences de contractualisation pluriannuelle de la DREE soulignent , au vu des résultats obtenus (gains de productivité, stabilisation des moyens de fonctionnement, évolution des méthodes de travail...) combien ce système est plus performant que la régulation budgétaire, dont l'impact négatif sur l'activité des services et leur performance, du fait de l'absence de visibilité, est important au regard des économies réalisées.

On peut néanmoins regretter que la création de la dotation globale contractuelle nuise quelque peu à la lisibilité des informations budgétaires contenues dans le bleu, dès lors que la présentation des crédits de personnel n'est plus homogène. Il conviendrait donc de mener une réflexion sur une présentation budgétaire adaptée à cette dotation globale.

2. La définition de missions prioritaires par la DREE

25 pays cibles ont été sélectionnés pour une action de relance prioritaire par les services de la DREE. Ces pays sont essentiellement des zones en forte croissance avec des marchés importants, sur lesquels une hausse de la part de marché de la France est jugée possible.

Pour chacun de ces pays, il a été décidé d'élaborer un plan d'action commerciale sur trois ans destiné à coordonner et renforcer le soutien public apporté aux entreprises dans leur approche des marchés extérieurs . Ces plans d'action recensent les différents opérations menées par Ubifrance et par le réseau des missions économiques, ainsi que ceux des organisés par des partenaires publics et privés de l'Etat dans l'appui au commerce extérieur (missions de prospection, participation à des salons...)

Certaines de ces actions font l'objet de moyens supplémentaires . Les services de la DREE indiquent qu'un effort particulier sera fait pour bénéficier davantage aux PME , avec notamment l'organisation de réunions en régions et la mise en place de missions collectives. Les plans d'action sont mis au point en concertation avec les partenaires du commerce extérieur (CCEF, MEDEF, CGPME...) de façon à assurer la cohérence et en améliorer les retombées. Leur validation intervient au cours d'une réunion du Comité de l'exportation présidé par le ministre délégué à laquelle participent des représentants de l'ensemble des organismes parlementaires.

A ce stade, les services du ministère indiquent que trois actions ont été approuvées. Elles concernent les Etats-Unis, la Russie et la Chine. L'individualisation des plans d'action permet de prendre en compte les spécificités de chaque territoire : défense des positions de la France aux Etats-Unis dans un contexte difficile, découverte et conquête du vaste marché chinois.

Les prochains pays qui feront l'objet d'un plan d'action sont le Brésil, la Thaïlande, Taiwan, l'Inde, la Corée et la Hongrie.

Votre rapporteur spécial, s'il reconnaît toute l'utilité de la définition de ces pays cibles tient cependant à préciser que ceux-ci ne doivent pas handicaper les autres pays, notamment sur le continent africain qui, pour être « moins prioritaire », n'en constituent pas moins des zones propices au développement du commerce extérieur français . Le ministre délégué a cependant assuré votre rapporteur spécial que les actions prioritaires ne se feraient pas au détriment des autres pays, ce dont il convient de se féliciter.

D. L'EXÉCUTION DES BUDGETS 2002 ET 2003

1. L'exécution du budget 2002

L'exécution du budget 2002 pour les crédits du réseau public est retracée dans le tableau ci-après.

Exécution du budget 2002

(en millions d'euros)

Nature des crédits		LFI 2002	Exécution	Taux de consom-mation
Chap 31-10	Dépenses de personnel	103,8	96,4	93 %
Chap 31-94 et 33-92	Indemnités et prestations diverses	5,7	5,0	88 %
Chap 37-07	Réseau économique extérieur : dépenses diverses	59,4	62,5	105 %
	TOTAL Dotation globale contractuelle	168,9	163,9	97 %
Chap 44-84 art 10	C.F.C.E.	20,3	20,3	100 %
Chap 44-84 art 21	Ubifrance	19,6	19,1	99 %
Chap 4
Chap 44-84 art 60	AFII	4,6	4,3	93 %
Chap 57-90 art 81	Immobilier AP	2,3	2,4	104 %
	CP	2,3	1,7	71 %

Les principaux écarts s'expliquent par les éléments suivants :

- pour le titre III : la sous-consommation des crédits de rémunération résulte de la politique d'emploi pratiquée par la DREE, les vacances d'emplois permettant de réaliser des économies substantielles, transférées aux crédits de fonctionnement , conformément au contrat d'objectifs et de moyens en vigueur pour la période 2000-2002. Une partie de ces économies a été effectivement consommée en fonctionnement, le taux de consommation par rapport à la LFI s'établissant à 105 %. L'économie globale sur ce titre atteint toutefois 5 millions d'euros ;

- pour le titre IV, des annulations de crédits ont dû être supportées par les organismes de soutien. S'agissant du CFCE, elles ont été compensées par le versement de reliquats de subventions reportées de 2001 à 2002 ;

- pour le titre V, il faut relever que les dépenses concernent chaque année un petit nombre d'opérations qui s'inscrivent sur des cycles longs, notamment pour des acquisitions dans certains pays où les projets sont retardés ou parfois annulés. Cette ligne bénéficie d'un fonds de concours qui en augmente les crédits ouverts de 2,5 millions d'euros environ et de reports des années antérieures dus au caractère erratique de ces dépenses. L'année 2002 a été marquée par une mesure de « maîtrise des dépenses en gestion » qui a plafonné les crédits utilisables à 2 millions d'euros jusqu'à la fin du mois de septembre, afin de permettre au nouveau gouvernement de disposer, le cas échéant, de marges de manoeuvres . Compte tenu de l'impossibilité d'ouvrir des autorisations de programmes à partir de novembre, la DREE n'a pu utilement prospecter ou saisir les opportunités d'investissements immobiliers à l'étranger, de sorte que sa consommation est restée très modérée.

2. L'exécution du budget 2003

S'agissant de l'année 2003, l'exécution du budget a été marquée par le gel et l'annulation partielle ou totale de 3,1 millions d'euros.

Cette régulation, même si son ampleur est restée limitée, a fortement perturbé les gestionnaires. En effet, il en a résulté une multiplication d'opérations de gestion ainsi qu'une grande incertitude sur le montant des crédits effectivement ouverts.

A titre d'exemple, les crédits de l'article 83 du chapitre 37-75, qui n'avaient pas été abondées en 2003 en raison des reports, ont été gelés. Or cet article est utilisé pour financer les études préalables que la DREEE souhaite faire réaliser à propos des prêts et des dons qu'elle gère. Dès lors que cette ligne a été indisponible, il n'a pas été possible de régler les cabinets contractés pour ces études ni d'en commander de nouvelles durant la première moitié de l'année, ce qui pose un problème de long terme.

S'agissant des crédits de personnels, la hausse de l'euro par rapport à la plupart des devises devrait, selon la DREE, permettre une économie de plusieurs millions d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances.

3. Des reports de crédits importants

Le montant des reports de crédits d'une année sur l'autre s'avère relativement important depuis quelques années, compte tenu notamment de la difficulté de prévoir la consommation des crédits pour certaines procédures qui dépendent de la demande des entreprises. L'importance des reports de crédits justifie la diminution de certaines lignes de crédits ou l'absence de dotation dans le projet de loi de finances pour 2003. Ainsi, entre 2002 et 2003, 55,27 millions d'euros ont été reportés.

Le tableau ci-dessous présente les reports de crédits d'une année sur l'autre, à l'issue des deux derniers exercices.

Reports de crédit

(en millions d'euros)

	1998/1999	1999/2000	2000/2001	2001/2002	2002/2003
37-07 (1)	2,63	4,07	7,18	11,74	11,68
37-75 (2)		0,99	1,95	1,58	1,48
44-84	3,62	1,20	1,21	1,74	0
57-90-81	6,78	7,50	7,42	7,26	11,63
64-00-30	3,56	6,28	8,75	10,30	8,69
64-00-40	5,01	5,87	5,79	5,44	4,94
68-00-10	34,83	15,52	3,08	8,52	16,85
TOTAL	56,43	41,43	35,38	46,58	55,27

(1) ex. 34-92 art 14 en 1998 puis art. 19 en 1999 et ex. 34-95 art. 60 et 70 et ex. 34-98 art. 81, 82, 84 et 85

(2) ex. 37-03 art 30

Le montant relativement élevé des reports du chapitre 37-07 à l'issue de l'année 2001 s'explique notamment par le retard pris dans la parution du décret de virement des crédits en provenance des chapitres de personnel de droit français. Ces crédits n'ont pu être délégués dans les postes, la date de fin de gestion étant atteinte, alors même que la trésorerie était très tendue en fin de gestion du fait de l'impact du cours du dollar. Par ailleurs, compte tenu de l'effort demandé au réseau pour assurer le bouclage de l'année budgétaire en raison de l'impact « change », les missions ont freiné leurs dépenses .

E. LES DOTATIONS POUR L'ANNÉE 2004

1. Les dépenses de personnel

a) Les crédits de personnel

A partir de 2004, les crédits de personnels ne sont plus répartis sur deux chapitres distincts, (31-10 et 31-94 comme en 2003), mais uniquement sur le chapitre 31-10.

Les dépenses de personnels

(en millions d'euros)

Ancienne nomenclature	Nature des crédits	LFI 2001	LFI 2002	LFI 2003	Nouvelle nomenclature	Nature des crédits	PLF 2004
31-10	Dépenses de personnel	98,5	103,8	102,3	31-10	Dépenses de personnel	101,2
31-94	Indemnités et prestations div .	5,2	5,7	5,8
37-07	Fonctionnement	59,4	59,4	60,2			60,0
57-90	Immobilier AP	2,3	2,3	0,0			1,0
57-90	Immobilier CP	2,3	2,3	0,0			1,0
	Total DO+CP	165,4	171,2	168,3		Total DO+CP	162,2

b) Les évolutions des effectifs

La réduction nette de 60 emplois s'accompagne d'une réduction des crédits de 3,9 millions d'euros, à laquelle s'ajoute une réduction supplémentaire de 4,7 millions d'euros. Cette dernière réduction est rendue possible par l'évolution de la parité de l'euro qui abaisse le coût des indemnités de résidence.

La situation des effectifs budgétaires et des effectifs réels au 30 juin 2003

Grade ou emploi	Effectif budgétaire	Effectif réel au 30 juin 2003	Emplois vacants	Taux de vacance en %
Total conseillers commerciaux	174	141	22	12,6
Attachés commerciaux	108	93	15	13,9
Attachés agricoles	11	11	0	0
Contractuels de catégorie A1	48	45	3	6,25
Contractuels de catégorie A2	200	199	1	0,5
Contractuels de catégorie B	255	231	24	9,4
Contractuels de catégorie C1	162	146	16	9,87
Contractuels de catégories C2	25	23	2	8
Total contractuels	690	644	46	6,6

Source : DREE

En réponse à une question de votre rapporteur spécial, la DREE indique que l'écart entre les effectifs budgétaires et les effectifs réels au niveau du corps des conseillers commerciaux s'explique par la faiblesse des recrutements et par le vieillissement de la population concernée , ajoutant qu'il est indispensable de conserver un volant de vacances, notamment dans la perspective d'intégrations futures, en particulier au titre du tour extérieur. Il est précisé que ces vacances seront réduites en 2004, 7 postes devant être supprimés.

Pour le corps des attachés commerciaux, elle indique que l'augmentation du corps se fera par l'organisation de concours exceptionnels et de concours de titularisation en application de la « loi Sapin ». Un concours exceptionnel organisé en 2003 va permettre d'intégrer 8 agents et un nouveau concours sera organisé en 2004.

2. Les dépenses d'intervention et d'investissement

S'agissant des dépenses d'investissement et d'intervention, les dotations sont en hausse de 29,7 %.

Cette hausse s'explique par deux éléments :

- une hausse des crédits consacrés aux services de l'expansion économique à l'étranger, de 100.000 euros à 1.000.000 d'euros ;

- une hausse de 55 % des crédits du titre VI, consacré aux dons aux états étrangers via le Fonds d'étude et d'aide au secteur privé (le FASEP). Depuis 2003, ce chapitre ne concentre plus en effet que les crédits de ce dernier fonds. Cette hausse des crédits par rapport à une relative stabilité les années précédentes s'explique principalement par l'absence de reports et par une anticipation par les gestionnaires d'un surcroît d'activité en 2004. Ce montant correspond donc aux évaluations effectuées par Natexis.