B. LES DISPOSITIONS RELATIVES À LA JEUNESSE ET À L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE DU PROJET DE LOI RELATIF AUX RESPONSABILITÉS LOCALES
A l'issue du débat public organisé dans le cadre des Assises des libertés locales, de l'annonce par le Premier ministre le 28 février 2003 des orientations retenues, de la concertation conduite au printemps et à l'été 2003, le gouvernement a proposé, dans le cadre du projet de loi relatif aux responsabilités locales, de conforter les responsabilités exercées par les collectivités locales en matière d'enseignement scolaire , notamment en constituant de véritables blocs de compétences.
1. De nouveaux transferts de compétence
Les transferts de compétences initialement proposés par le gouvernement sont les suivants :
- le copilotage par l'Etat et le conseil régional de la carte des formations conduisant à une qualification professionnelle jusqu'à Bac +3, les ouvertures et les fermetures de sections de formation professionnelle étant désormais décidées en commun, en cohérence avec les plans régionaux de formation. En l'absence d'accord entre les parties, les représentants de l'Etat pourraient toutefois prendre les décisions « permettant d'assurer la continuité du service public » ;
- le transfert aux départements de la détermination des secteurs géographiques de recrutement des collèges , ce qui se justifie dès lors que ceux-ci sont compétents pour construire les collèges et organiser les transports scolaires. Les décisions du conseil général devraient toutefois tenir compte de critères d'équilibre démographique, économique et social et l'affectation individuelle des élèves continuerait de relever des autorités académiques ;
- le transfert aux communes de la sectorisation des écoles . Jusqu'à présent, c'était le maire agissant au nom de l'Etat qui fixait le ressort des écoles primaires ; cette compétence serait désormais exercée par le conseil municipal ;
- le transfert aux communes et à leurs groupements du développement et de la rénovation du logement étudiant . Le centre national et les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS et CROUS) continueraient à gérer leur parc actuel de résidences, mais celles-ci seraient désormais la propriété des communes. Cependant, les CROUS resteraient seuls compétents pour prendre les décisions d'admission et de réadmission des étudiants bénéficiaires des oeuvres sociales ;
- le transfert aux régions et aux départements des missions d'accueil, de restauration, d'hébergement, ainsi que de l'entretien général et technique, dans les lycées et collèges , ce qui entraînerait le transfert aux collectivités des personnels techniques, ouvriers et de service des lycées et collèges et, pour l'enseignement privé sous contrat d'association, par le transfert aux départements et aux régions d'une partie du forfait d'externat jusqu'à présent versé par l'Etat.
Le projet de loi relatif aux responsabilités locales précise à cet égard que les personnels TOS, qui seraient accueillis au sein de la fonction publique territoriale dans des cadres d'emploi spécifiques, continueraient d'exercer leurs missions dans les collèges et les lycées, qu'ils resteraient membres de la communauté éducative et continueraient à concourir directement aux missions du service public de l'éducation nationale.
Par ailleurs, contrairement à ce qui avait pu être envisagé au départ, le projet de loi déposé par le gouvernement proposait que la médecine scolaire continue à relever de l'Etat . De même, l'Etat conserverait la charge du service social qui assure, notamment au sein des établissements scolaires, les actions de prévention, d'accompagnement individuel et collectif de l'ensemble des élèves. Enfin, les conseillers d'orientation-psychologues et les directeurs de centre d'information et d'orientation resteraient au sein de la fonction publique de l'Etat.
2. L'amélioration de la coopération entre les collectivités publiques dans le domaine éducatif
Par ailleurs, le projet de loi relatif aux responsabilités locales propose des mesures de nature à favoriser la coopération entre l'Education nationale et les collectivités territoriales, ainsi qu'entre les collectivités elles-mêmes :
- la création d'un conseil territorial de l'éducation nationale , qui réunirait le ministre de l'éducation nationale et les représentants des régions, départements et communes, pour échanger sur l'exercice de leurs compétences respectives pour le fonctionnement du système éducatif ;
- la remise tous les deux ans par le gouvernement au Parlement d'un rapport d'évaluation sur les effets de l'exercice des compétences décentralisées sur le fonctionnement du système éducatif et sur la qualité du service rendu aux usagers ;
- la coordination par les régions des actions des divers organismes intervenant dans le domaine de l'accueil, de l'information et de l'orientation des jeunes et des adultes, les missions des centres d'information et d'orientation (CIO) et des délégations régionales de l'ONISEP demeurant toutefois sous la responsabilité de l'Etat ;
- l'adaptation des règles de fonctionnement des écoles primaires au cas, de plus en plus fréquent, où existe un groupement de communes doté de la compétence scolaire (qui serait par ailleurs automatiquement étendue à l'enseignement privé) : le lieu de résidence des élèves serait désormais apprécié par référence à l'ensemble du territoire du groupement de communes, aussi bien pour l'enseignement public que pour l'enseignement privé sous contrat.
3. Diverses mesures relatives à des situations particulières
Le projet de loi relatif aux responsabilités locales propose enfin de régler des situations particulières héritées de l'histoire, afin de les rapprocher du droit commun :
- les 7 lycées et 5 collèges qui restaient rattachés à l'Etat seraient transférés aux collectivités territoriales compétentes : le lycée franco-allemand de Buc (Yvelines), le lycée d'Hennemont à Saint-Germain-en-Laye (Yvelines), les collèges et lycées à sections internationales de Ferney-Voltaire (Ain), de Sèvres (Hauts-de-Seine), de Strasbourg (Bas-Rhin), de Valbonne (Alpes-Maritimes), ainsi que les collège et lycée de Font-Romeu (Pyrénées-Orientales) ;
- à la demande de la collectivité gestionnaire, la transformation en EPLE de droit commun serait de droit pour ceux des lycées et collèges qui ne sont pas encore organisés en établissements publics locaux d'enseignement (EPLE), au motif qu'ils étaient déjà gérés par une commune ou un département avant l'intervention de la loi de décentralisation. Cela concerne potentiellement 29 établissements municipaux , dont 20 situés à Paris.
4. Les transferts de personnels induits
a) Les personnels concernés
Les personnels qui seraient transférés aux collectivités locales sont en premier lieu les ouvriers d'entretien et d'accueil (OEA), les ouvriers professionnels (OP), les maîtres-ouvriers (MO), les techniciens de l'éducation nationale (TEN) soit au total 95.676 équivalent-temps plein (ETP).
En outre, le gouvernement s'est engagé à transférer les emplois nécessaires à la gestion administrative de ces personnels, dont il estime le nombre à 956 ETP .
Les TEN (catégorie B) exercent une mission de conseil technique et d'assistance auprès des services et établissements relevant du ministère. Au nombre de 222 , dont 98 % d'hommes et 2 % de femmes, ils participent à la formation des personnels de la filière ouvrière. Ils exercent leurs missions dans des services techniques communs, académiques, départementaux ou dans des établissements publics locaux d'enseignement relevant du ministère. Ils peuvent également assurer l'encadrement d'un ou plusieurs groupes d'ouvriers. Leurs spécialités de recrutement sont l'informatique, la bureautique et l'audiovisuel, la restauration collective, l'équipement technique et l'énergie, l'agencement et le cadre de vie .
Les MO (catégorie C- Nouvel espace indiciaire) sont chargés de la conduite des travaux confiés à un groupe d'OEA ou d'OP. Représentant 5 % des effectifs transférés , ils sont composés de 84 % d'hommes et 16 % de femmes. Ils peuvent diriger des équipes mobiles d'ouvriers professionnels (EMOP). Ils exercent leurs fonctions principalement dans les domaines de la restauration, de l'hébergement et de la maintenance dans les EPLE. Ils participent à l'exécution des tâches des agents qu'ils encadrent. Leurs spécialités professionnelles sont l'agencement et les revêtements, la cuisine, les équipements bureautiques et audiovisuels, les espaces verts et installations sportives, les installations électriques, sanitaires et thermiques, la conduite et la mécanique automobiles, la lingerie, le magasinage des ateliers.
Les OP sont chargés des travaux nécessaires au bon fonctionnement des services matériels et des équipements des établissements d'enseignement du ministère, principalement dans les domaines de la restauration scolaire (OP cuisine) et de la maintenance mobilière et immobilière. Les OP peuvent également exercer leurs fonctions dans un établissement scolaire, dans une équipe mobile d'ouvriers professionnels (EMOP) ou dans des services techniques regroupés. Ils exercent dans onze spécialités professionnelles : agencement intérieur, cuisine, équipements bureautiques et audiovisuels, espaces verts et installations sportives, installations électriques, installations sanitaires et thermiques, lingerie, magasinage des ateliers, revêtements et finitions, conduite et mécanique automobiles, accueil. Représentant 23 % des effectifs transférés , ils sont composés à 81 % d'hommes et à 19 % de femmes :
Les OEA représenteraient 68 % des effectifs transférés . Ils sont composés à de 25 % d'hommes et à 75 % de femmes. Leur âge moyen est de 43 ans pour les hommes et 44 pour les femmes. Ils sont chargés de fonctions d'entretien : nettoiement et entretien courant, embellissement des locaux et des surfaces non bâties des EPLE, maintien en bon état de fonctionnement des installations, entretien régulier des matériels de nettoyage et participation éventuelle au service de restauration et de magasinage. Ils peuvent exercer exclusivement ou simultanément des fonctions d'accueil : réception, renseignement et orientation des personnels et des usagers des établissements d'enseignement, contrôle de l'accès aux locaux, transmission des messages oraux et des documents écrits, service téléphonique, réception et acheminement de marchandises, affranchissement et expédition du courrier. Les OEA chargés de l'accueil dans les EPLE sont le plus souvent logés par nécessité absolue de service dans l'établissement et soumis à des horaires d'équivalence. Les OEA étant polyvalents, les personnels exerçant des fonctions d'accueil peuvent être amenés à exercer des fonctions d'entretien, soit de façon ponctuelle, par exemple pour effectuer un remplacement urgent en cours d'année au service général, soit de façon plus régulière mais qui doit demeurer accessoire par rapport à l'activité principale de l'agent.
b) Les modalités juridiques de transfert des personnels
De manière générale, les personnels précités seraient appelés à rejoindre la fonction publique territoriale, mais continueraient de relever de l'autorité fonctionnelle du chef d'établissement .
Concrètement, des conventions de mise à disposition, au profit des collectivités territoriales, des services participant à l'exercice des compétences transférées, devraient organiser les relations entre l'établissement et la collectivité de rattachement.
Les décrets de partition consacreraient le transfert définitif des services et ouvriraient un droit d'option aux agents concernés, qui disposeraient d'un délai de douze mois pour opter soit pour une intégration dans la fonction publique territoriale, soit pour un détachement sans limitation de durée.
Le calendrier prévisionnel de mise en oeuvre serait le suivant :
- 1 er janvier 2005 : entrée en vigueur de la loi ;
- 1 er janvier 2005 au 1 er avril 2005 : préparation des conventions, transfert des compétences et mise à disposition des services et des personnels ;
- 1 er avril 2005 au 1 er avril 2006 : préparation des décrets de partition des services et consultation des CTP locaux ;
- mai-juin 2006 : publication des décrets et partition des services ;
- juillet 2006-juin 2007 : exercice du droit d'option ;
- juillet 2007 : fin des mises à disposition, détachement sans limitation de durée pour les agents qui n'ont pas exprimé leur choix.
c) Les modalités budgétaires de transfert des personnels
D'un point de vue budgétaire, le transfert des personnels s'accompagnerait de celui des crédits afférents, soit :
- les dépenses de rémunération des effectifs budgétaires, soit 93.186 emplois imputés sur les chapitres 31-90 articles 40 et 70 ; 36-60 ; et 36-80 article 40. Aux dépenses de rémunérations principales (dont la nouvelle bonification indiciaire), s'ajouteraient les crédits indemnitaires correspondants du chapitre 31-91 articles 40 et 70, les cotisations patronales maladie (chapitre 33-90), les prestations sociales (chapitre 33-91), et la part des dépenses de formation (chapitre 37-20) et d'action sociale (chapitre 33-92) dont bénéficient les personnels concernés ;
- la part des crédits de suppléances et de chômage destinés au financement d'environ 2.490 équivalents temps plein (ETP) permettant de recruter des contractuels assurant le remplacement des personnels absents ;
- la charge pour les services académiques des 956 ETP de personnels administratifs affectés à la gestion des personnels précédents.
Le ministère a estimé ces crédits, pour l'année 2001, à 1,859 milliard d'euros, hors formation et action sociale, dont :
- 1.780,7 millions d'euros pour les emplois budgétaires transférés ;
- 39,2 millions d'euros de suppléances ;
- 24,9 millions d'euros pour le coût des 956 ETP de gestionnaires ;
- 13,8 millions d'euros de NBI ;
- 0,7 million d'euros de dépenses de fonctionnement sur le chapitre 34-98 destinés à appuyer le développement de la mutualisation en apportant une aide à la création des équipes mobiles d'ouvriers professionnels.
5. L'impact de la décentralisation sur les structures du ministère
La décentralisation s'est d'ores et déjà traduite par la création en 2003 d'une structure de mission ad hoc : la sous-direction de la décentralisation et de la modernisation, au sein de la direction des personnels, de la modernisation et de l'administration.
Par ailleurs, la stratégie ministérielle de réforme établie par le ministère de la jeunesse de l'éducation nationale et de la recherche et dont le détail est présenté infra par votre rapporteur spécial précise :
« Si des modifications substantielles d'organigramme ne sont pas prévues dans l'immédiat au regard des modifications de missions liées à la décentralisation, la décentralisation aura nécessairement des conséquences importantes à terme :
- quant au rôle des services académiques dans la gestion des personnels concernés, même si les délais d'option et les possibilités de détachement de longue durée ouvrent une période transitoire importante ;
- quant au renforcement des relations et de la coordination entre l'Etat et les collectivités territoriales. L'émergence du Conseil territorial de l'éducation constituera de ce point de vue une avancée ;
- [enfin], l'administration de mission mise en place au sein du ministère pour assurer le pilotage du dossier décentralisation sera par ailleurs appelée à disparaître une fois la décentralisation achevée ».