MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE AU BUDGET
DE LA JEUNESSE ET DE L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE
A l'occasion de la seconde délibération par l'Assemblée nationale du projet de loi de finances pour 2004 :
- les crédits du titre IV ont été majorés à titre non reconductible de 626.300 euros , dont 261.000 euros sur le chapitre 43-80 « Interventions diverses », parmi lesquels 12.000 euros pour l'article 10 « Ecoles : crédits déconcentrés », 31.000 euros pour l'article 30 « Ecoles : crédits non déconcentrés », 12.000 euros pour l'article 40 « Lycées et collèges : crédits déconcentrés », 106.000 euros pour l'article 50 « Lycées et collèges : crédits non déconcentrés » et 100.000 euros pour l'article 80 « Administration générale et inspection » ; et dont 365.300 euros sur le chapitre 43-90 « Jeunesse et vie associative », parmi lesquels 361.800 euros pour l'article 20 « Actions partenariales pour les initiatives, les loisirs, l'insertion et les échanges des jeunes », 1.500 euros pour l'article 50 « Projets éducatifs locaux » et 2.000 euros pour l'article 70 « Développement de la vie associative et formation des bénévoles » ;
- les crédits du titre VI ont été majorés à titre non reconductible de 50.000 euros d'autorisations de programmes (AP) et de crédits de paiement (CP) sur le chapitre 66-33 « Subventions d'équipement à caractère éducatif et social », et plus particulièrement pour son article 80 « Subventions d'équipement à caractère social ».
TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. EXAMEN DES CRÉDITS
Réunie le jeudi 23 octobre 2003, sous la présidence de M. Jean Arthuis , la commission a examiné les crédits de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche - I. Jeunesse et enseignement scolaire et l'article 78 rattaché, sur le rapport de M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial.
Après avoir rappelé à titre liminaire que les crédits demandés s'y inscrivaient en hausse de 2,8 %, M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial , a salué les efforts de transparence et de sincérité accomplis dans le projet de budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2004. Il a notamment précisé que les crédits des chapitres de fonctionnement, qui faisaient traditionnellement l'objet d'annulations en cours d'exécution, avaient été ainsi réduits dès le projet de loi de finances initiale, de sorte que celui-ci était davantage réaliste et réalisable.
Il s'est ensuite inquiété de la stagnation des performances du système éducatif depuis le milieu des années 90, en précisant que, malgré le repli des effectifs scolarisés, la proportion des élèves atteignant le niveau du baccalauréat s'était stabilisée, depuis 1995, à 69 %, loin de l'objectif de 80 % fixé par la loi d'orientation de 1989 ; que l'école ne parvenait pas à réduire la proportion des élèves -de l'ordre de 15 %- qui entraient en 6 e sans maîtriser les acquis fondamentaux, enfin que le système éducatif était confronté à la déscolarisation d'élèves de collège de plus en plus jeunes, ainsi qu'à la persistance des inégalités géographiques. Au total, il a estimé que la « massification » de l'enseignement secondaire s'était accompagnée d'une démocratisation limitée par le développement de nouveaux modes de sélection et de ségrégation, notamment via la carte des options.
Il a rappelé que ces évolutions étaient d'autant plus inquiétantes qu'elles s'étaient produites dans un contexte d'augmentation continuelle des dépenses consacrées à l'enseignement scolaire, celles de l'Etat comme celles des collectivités territoriales (ces dernières finançant d'ailleurs de plus en plus de dépenses de fonctionnement), et alors même que la France consacrait, d'ores et déjà, plus de dépenses, en proportion de son PIB, que la moyenne des pays de l'OCDE, notamment parce que le ratio élèves/enseignants était relativement faible dans l'enseignement secondaire.
Il a également rappelé que la précédente législature avait connu une multiplication de réformes pédagogiques dont les effets avaient été d'autant plus limités qu'elles avaient, en fait, modérément changé les pratiques des enseignants, de sorte que le gouvernement avait raison de « calmer le jeu » en ne lançant pas de grande réforme pédagogique, tout au moins avant la conclusion du débat national sur l'école qui devrait déboucher sur l'examen par le Parlement d'une nouvelle loi d'orientation à la fin de l'année 2004.
Il a ensuite indiqué que le projet de budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2004 se caractérisait par des efforts de maîtrise des dépenses, avec une baisse sensible du nombre « d'adultes » dans le système scolaire (environ - 9.000), au travers notamment du non-remplacement d'un personnel administratif sur deux partant en retraite, ainsi que de la suppression de 2.400 postes de professeurs de l'enseignement secondaire stagiaires, cette dernière mesure conduisant à une réduction du nombre de postes mis aux concours.
Il a exposé que l'enseignement scolaire était désormais confronté à trois défis. En premier lieu, il a indiqué que la décentralisation de 96.000 postes de techniciens, ouvriers et de services (TOS) constituerait ainsi un défi pour les régions, qui pourraient voir leurs effectifs décupler, et il s'est interrogé sur le transfert des personnels administratifs actuellement chargés de la gestion de ces TOS.
Il a exposé que la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) constituait un second défi, en ajoutant que chacun, y compris dans l'administration centrale, reconnaissait que l'éducation nationale était mal administrée, que les politiques pédagogiques étaient rarement évaluées et que le ministère se caractérisait par la méconnaissance du coût de ses actions. A cet égard, il a estimé que la réforme en cours de l'administration centrale allait ainsi plutôt dans le bon sens, et il s'est notamment félicité de la re-création de la direction de l'évaluation et de la prospective. En outre, il a indiqué que l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) estimait que la LOLF devrait permettre de passer d'une logique de moyens à une logique de résultats. Cependant, il a ajouté qu'il importerait de dresser le bilan des expérimentations prévues pour 2004, il s'est interrogé sur la pertinence du découpage des programmes et il a exprimé le souhait que le projet de loi de finances intègre désormais des indicateurs de satisfaction des usagers.
Enfin, il a jugé que l'enseignement scolaire public était confronté aux défis résultant de ce que les attentes des parents s'étaient accrues, d'une part, de ce que la concurrence de l'enseignement privé s'était avivée, à la suite notamment des mouvements sociaux de l'année passée, d'autre part.
En conclusion, il a souligné que le débat national sur l'école devrait soulever une question difficile : celle de l'adaptation des statuts, des obligations de service et de l'évaluation des enseignants à l'évolution de leur métier.
Puis il a exposé que l'article 78 du présent projet de loi de finances rattaché au budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire proposait l'intégration, sur leur demande, des huit personnels administratifs de l'ancien lycée des métiers Jean Drouant, sis rue Médéric à Paris, transformé, à la demande de l'association professionnelle des restaurateurs hôteliers et limonadiers (APHRL), en un établissement public local d'enseignement à la suite d'une délibération du conseil régional et d'un arrêté en ce sens du Préfet de région.
Un large débat s'est ensuite ouvert.
Tout en soulignant les difficultés résultant de la gestion de la fin des dispositifs emplois-jeunes, M. Jean Arthuis, président , s'est demandé si les mesures de réduction des effectifs ne pouvaient pas être plus prononcées.
En réponse, M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial , a souligné « l'effet de signal » résultant d'ores et déjà de la forte réduction du nombre de personnels administratifs et surtout de la réduction du nombre des emplois de stagiaires, c'est-à-dire de la réduction du nombre de postes ouverts aux concours, tout en observant qu'il valait mieux réduire les recrutements de cette manière, plutôt qu'en ne pourvoyant pas les postes mis au concours.
M. Eric Doligé s'est ensuite interrogé sur le partage des responsabilités au niveau des services déconcentrés, sur la connaissance par l'administration de son patrimoine immobilier, sur le nombre de personnes mises à disposition de l'éducation nationale par les collectivités territoriales enfin, si le transfert aux départements de la réalisation de la carte scolaire des collèges s'accompagnerait du transfert des personnels qui se chargeaient aujourd'hui de sa réalisation.
En réponse, M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, a indiqué qu'il conduisait un contrôle de la politique immobilière de l'administration centrale du ministère, dont les premiers résultats étaient étonnants. Il a ajouté que la réorganisation du ministère était une priorité absolue, tout en soulignant que le ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche s'était engagé à réduire de 3 % par an les effectifs de son administration centrale. Enfin, il a renouvelé ses inquiétudes quant aux conditions de mise en oeuvre de la décentralisation.
M. Yann Gaillard s'est ensuite interrogé sur le déroulement et l'organisation du débat national sur l'école, ainsi que sur le caractère accablant des premières conclusions de la commission présidée par M. Claude Thélot.
En réponse, M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial , a souligné que tous les rapports rédigés par l'inspection générale de l'éducation nationale (IGEN) et par l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) étaient également très sévères quant au fonctionnement de la « machinerie » de l'éducation nationale.
M. Jean Arthuis, président, a souligné le dévoiement de la préscolarisation à deux ans dans certains départements, en précisant que les taux élevés d'enfants de deux ans scolarisés s'expliquaient, parfois, par le souci de la part de l'enseignement scolaire public de « préempter » les élèves dans un contexte de forte concurrence de la part de l'école privée.
En réponse, M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial , a exposé que les travaux d'évaluation conduits sur la préscolarisation à deux ans n'en suggéraient d'ailleurs pas l'intérêt pour la généralité des élèves, et préconisaient également que l'on substitue des spécialistes de la petite enfance aux enseignants pour les enfants les plus jeunes.
Puis, M. Jean Arthuis, président , et M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial , se sont interrogés sur l'efficience des instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM).
Enfin, M. Yann Gaillard et M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, ont, tous deux, souligné le contraste entre les carences de la gestion globale du système éducatif et la qualité des initiatives locales.
A l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'article 78 rattaché au budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire . En revanche, elle a réservé son vote sur les crédits de ce budget dans l'attente de l'audition de M. Luc Ferry, ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, et de M. Xavier Darcos, ministre délégué à l'enseignement scolaire , le mercredi 29 octobre 2003.
A l'issue de cette audition, la commission, sous la présidence de M. Roland du Luart, vice-président, a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2004 .
Elle a confirmé cette position lors de sa réunion du jeudi 20 novembre 2003, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.