Projet de loi de finances pour 2004 : Jeunesse et enseignement scolaire

¹ Le gouvernement précédent avait toujours affirmé que ces jeunes ne seraient pas conservés dans leur emploi au terme de leur contrat, sans pour autant leur ouvrir des droits à l'assurance-chômage, laissant à son successeur ce que celui-ci a appelé fort justement une « grenade dégoupillée ».

² Le taux de sortant sans qualification s'élève à 8 %, depuis 1996, soit 60.000 jeunes en 2001. Le nombre de sortants sans diplôme ou avec le seul brevet a été divisé par deux entre 1980 et 1995, avant de se stabiliser depuis lors autour de 150.000.

³ Cf. la conférence de presse du ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche en date du 2 septembre 2002.

⁴ Les travaux conduits en 2000 par le ministère suggèrent ainsi que 14,9 % des élèves éprouvent des difficultés en lecture en classe de 6 ^ème , ainsi que 9,6 % des jeunes parvenus en fin de scolarité de collège. Ces résultats sont corroborés par les enquêtes conduites en 2001 dans le cadre des journées d'appel à la défense, qui suggèrent que 11,6 % des jeunes de 18 ans (dont 13,9 % des garçons) ont des difficultés de lecture.

⁵ Ces élèves étant théoriquement soumis à l'obligation de scolarité, mais de fait en situation de rupture vis-à-vis du système éducatif.

⁶ Cf. le rapport conjoint de l'IGEN et de l'IGAENR de janvier 2003 portant évaluation de l'enseignement dans l'académie de Créteil.

⁷ De même, la proportion d'agrégés parmi les enseignants du second degré varie dans les économies métropolitaines de 26 % à Paris à 11 % à Toulouse et les taux de sortie sans qualification au milieu des années 1990 (évalués selon une méthode - par reliquat des inscriptions- il est vrai peu robuste) différaient de plus de quinze points entre les régions, en faveur notamment du Limousin et de la Bretagne, et au détriment de la Corse et de la Picardie (cf. Education & formations n° 57, juillet-septembre 2000, page 17).

⁸ cf. « La persistance du lien entre la pauvreté et l'échec scolaire », Dominique Goux et Eric Maurin, in « France, portrait social », 2000-2001. De même, l'analyse des résultats de l'enquête internationale PISA 2000 sur les acquis des élèves de 15 ans suggère que si la France présente moins de disparités dans les performances des élèves que la moyenne des 32 pays (dont 28 de l'OCDE) participant à l'étude, le milieu socio-économique des élèves y exerce aussi une influence plus importante sur les performances individuelles que dans la moyenne des autres pays (cf. « Une évaluation internationale des acquis des élèves », in Futuribles n°279, octobre 2002 ) .

⁹ Cf. P. Merle, « Le concept de démocratisation de l'institution scolaire : une typologie et sa mise à l'épreuve », in Population n°55, pages 15-50.

¹⁰ Cf. le rapport général de l'IGAENR pour 2001.

¹¹ Cf. le rapport public particulier de la Cour des Comptes sur la fonction publique de l'Etat.

¹² Dans son rapport général pour 2002, l'IGAENR estimait ainsi qu'un « certain nombre d'académies « battent monnaie » depuis plusieurs années en recrutant au delà de leurs crédits et parfois même sans le savoir car, comme le signalent encore une fois les rapporteurs du bilan de la rentrée 2001 les modes de calcul de l'administration centrale en heures postes, équivalents temps plein, converties au niveau académique par le rendement horaire moyen, ainsi que la transformation des heures supplémentaires année en heures effectives d'enseignement, ne contribuent pas à la transparence ».

¹³ Cf. « Ressources et résultats de l'école depuis vingt ans », in Problèmes économiques et sociaux n° 853, page 75.

¹⁴ En 2000. Source : OCDE, Regards sur l'éducation, 2003.

¹⁵ Selon les calculs publiés par l'OCDE en 2003 (mais portant sur l'an 2000), les dépenses par élève ou étudiant exprimées en parité des pouvoir d'achat, sont en France, par rapport à la moyenne des pays de l'OCDE, inférieures de 0,4 % pour l'école maternelle et supérieures de 2  % pour l'école primaire, mais supérieures de 27 % pour le collège et de 37 % pour le lycée, alors qu'elles sont inférieures de 13 % pour l'enseignement supérieur. La France ce caractérise également par un paradoxe, puisqu'elle est l'un des pays où les horaires de classes des élèves du second degré sont les plus lourds, alors que les obligations de présence des enseignants y sont relativement réduites, ce qui explique qu'elle ne se place pas aussi favorablement pour le nombre d'élèves par classe.

¹⁶ Page 64.

¹⁷ Le Hcéé soulignant aussi que l'on ne connaît guère le lien entre ces pratiques et les performances des élèves qu'au travers d'études anglo-saxonnes.

¹⁸ Cf. sur ce point le rapport particulier de la Cour des Comptes d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, page 148.

¹⁹ Cf. « La classe de 6 ^ème : état des lieux et réformes en cours », mars 2002.

²⁰ De même, le rapport de l'IGAENR de juillet 2001 portant suivi des services académiques soulignait que les réformes avait été annoncées beaucoup trop tard pour permettre une bonne répartition des moyens correspondants.

²¹ Cf. le rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, pages 38,47 et 86.

²² La généralisation à marche forcée de l'enseignement des langues vivantes à l'école primaire s'est ainsi traduite, compte tenu du manque de formation des enseignants du premier degré (« on ne s'improvise pas professeur de langue » soulignait le rapport de l'IGEN de juin 2002 portant suivi de la qualité de l'enseignement des langues vivantes à l'école primaire), par le recours désordonné, et insuffisamment financé, à une multiplicité d'intervenants extérieurs (assistants étrangers, locuteurs natifs, étudiants, etc.), très mal préparés à ce type d'enseignement et très difficiles à recruter dans certaines zones rurales. Dès janvier 2002, l'inspection générale de l'éducation nationale (IGEN) estimait ainsi « en l'état actuel des choses, il ne paraît pas possible d'assurer une extension de l'enseignement des langues vivantes au CE2 et a fortiori au cycle II qui puisse être bénéfique aux élèves. L'urgence est de former les enseignants... [et d'apporter] les éléments de réflexion pédagogique et didactique qui sont indispensables à un enseignement de langue vivante ». Le ministre de l'éducation nationale, M. Jack Lang, répondait néanmoins le 21 mars 2002 à une question écrite de notre collègue Louis Souvet : « à la rentrée scolaire 2002, l'extension de l'enseignement d'une langue vivante dans les classes de CE2 coïncidera avec l'entrée en vigueur des nouveaux programmes de l'école primaire... Des moyens supplémentaires ont été dégagés pour parvenir à la généralisation de l'enseignement des langues vivantes en cours moyen à la rentrée 2002 et toutes les ressources en intervenants qualifiés sont mobilisées... S'agissant des classes de grande section de maternelle, de cours préparatoire et de CE1, l'entrée en vigueur [des nouveaux programmes] sera effective dès la rentrée 2005 pour les enseignements de langue vivante ». Dès janvier 2002, des arrêtés ministériels prévoyaient pourtant que ces nouveaux programmes ne deviendraient obligatoires pour les langues vivantes qu'à partir de 2006 pour le CP et de 2007 pour le CE1.

²³ Cf. l'entretien de M. Xavier Darcos, ministre délégué à l'enseignement scolaire, au quotidien Le Monde en date du 3 septembre 2002.

²⁴ Cf. notamment le nouveau contrat d'objectif 2003-2005 signé en juillet 2003 pour le CIEP, ainsi que le rapport le rapport d'activités de l'ONISEP pour 2002 qui affirme que 2002 a été l'année de réalisation de deux projets importants : la mise en oeuvre d'un suivi budgétaire (sic) et le rachat de son siège, opération financièrement neutre (les annuités d'emprunt équivalent au loyer antérieur !), dont le taux de retour est de seulement huit ans.

²⁵ Ce rapport estimait notamment que la scolarisation des enfants handicapés est « très préoccupante », plus de 30.000 jeunes accueillis en établissements médico-sociaux n'étant pas scolarisés.

²⁶ Ce rapport concluait notamment (page 51) que « les parents ont la conviction que l'intégration scolaire de ces élèves ne suit ni les discours ni les textes ».

²⁷ Page 50.

²⁸ Page 55.

²⁹ Se fondant sur un rapport alarmant, réalisé en mai 1999 par l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale (IGAENR), auquel le précédent gouvernement n'avait donné absolument aucune suite, la commission des finances du Sénat s'était d'ailleurs inquiétée en l'an 2000, comme en 2001, du « sombre » bilan de l'insertion professionnelle des maîtres d'internats et surveillants d'internat (MI-SE), c'est à dire des « pions », en principe recrutés sur critères sociaux parmi les jeunes « méritants » souhaitant poursuivre des études supérieures, et plus particulièrement parmi les jeunes souhaitant préparer les concours d'accès aux fonctions d'enseignement. En effet, la conciliation de leur service (souvent dans des villes éloignées de leur centre universitaire) et de leur formation est difficile, de sorte que leurs chances de réussite aux concours sont faibles et leur insertion professionnelle problématique. Loin d'être toujours une chance, le statut des MI-SE, qui date des années 1930, s'avère ainsi un piège pour certains étudiants. En outre, l'apport des MI-SE à leurs établissements est parfois limité par les contraintes inhérentes au calendrier universitaire : les surveillants sont souvent absents lors des sessions d'examen.

³⁰ Correspondant à 93.186 emplois budgétaires + 2.490 équivalents temps plein de crédits de suppléance.

³¹ Hors emplois non permanents comme ceux des assistantes maternelles, des saisonniers, des CES ou des emplois jeunes (au nombre de 50.406 à cette même date, dont 36.486 assistantes maternelles). Source ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, in « Les collectivités locales en chiffres 2002-2003 ».

³² Cf. pages 183 et 213.

³³ Pages 11 à 17.

³⁴ Dans son rapport général pour 2002, page 11.

³⁵ L'évaluation des « Charter schools » (c'est à dire des écoles « à charte », autonomes par rapport aux prescriptions étatiques) autorisées en 1992 en Californie suggère d'ailleurs que l'autonomie des établissements est source d'efficience, puisque ces écoles « à charte » ont des performances quasiment comparables à celles des autres écoles, tout en consommant moins de ressources (cf. « Charter School Operations and Performance », Rand Education, 2003).

³⁶ Cf. aussi le rapport de l'IGAENR d'octobre 2001 sur la mise en oeuvre du contrôle de gestion, qui soulignait « le refus culturel du ministère de parler en euros », « l'inexistence de culture des chiffres », en précisant « à l'éducation nationale, ... la gestion des crédits a perdu ses lettres de noblesse et est devenue quasi-résiduelle. En effet, on y parle très peu d'argent, alors que le budget du ministère est le premier budget de l'Etat. On préfère parler d'emplois, d'heures, de m ² , de nombre d'ordinateurs ou de classes équipées. Parler en francs ou en euros n'a rien de spontané ; les recteurs ne savent pas combien ils dépensent, combien ils délèguent, et les chefs d'établissements ne savent pas combien ils reçoivent au total ».

³⁷ Cf. le rapport général de l'IGAENR pour 2000.

³⁸ Dans un rapport d'octobre 2001 relatif à la mise en oeuvre du contrôle de gestion au ministère de l'éducation nationale, l'IGAENR relevait ainsi que « l'action de l'administration centrale était considérablement freinée par l'absence d'arbitrage transversal entre directions » et que « la clarification des responsabilités au sein des services centraux constituait à l'évidence un préalable à l'instauration d'un contrôle de gestion » pour les emplois d'enseignants, compte tenu de ce que la direction de l'enseignement scolaire (DESCO), qui répartit les moyens en personnels enseignants, est distincte de la direction des personnels enseignants (DPE), qui les recrute.

³⁹ Cf. le rapport général de l'IGAENR pour 2002, qui rappelle ainsi que « les lycées dépendent du recteur, mais c'est l'inspecteur d'académie qui y affecte les élèves ». A plus petite échelle, les dysfonctionnements de la validation des acquis de l'expérience et de la validation des acquis professionnels, soulignés dans les rapports publics pour 2002 de l'IGAENR (page 134), de l'IGEN pages (165-204) et du Médiateur de l'éducation nationale (pages 62-63), attestent aussi des pratiques de maladministration, même dans le cadre d'actions innovantes : « pour la VAP, le candidat doit compléter autant de livrets de 80 pages que d'emplois que celui-ci a occupés. Comme le temps du malade en hôpital, le temps hors du système est ignoré. Quant à la validation des acquis professionnels, elle s'opère avec parcimonie, démontrant la défiance du système vis-à-vis de toute tâche ou activité effectuée en dehors de son orbite ».

⁴⁰ Cf. le rapport public particulier de la Cour des Comptes d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, page 48.

⁴¹ Cf. son rapport général pour 2002.

⁴² Cf. le rapport général de l'IGAENR pour 2002, page 57.

⁴³ Citation de Philippe Meirieu, in Les Echos du 22 mai 2003.

⁴⁴ Pages 21-22.

⁴⁵ Cf. les Actes du colloque organisé le 14 janvier 2003 par le Conseil national des programmes, CNDP, 2003.

⁴⁶ Dans son rapport général pour 2002, pages 22-23.

⁴⁷ Page 33.

⁴⁸ Cf. l'interview du sociologue François Dubet au journal La Croix en date du 10 octobre 2003.

⁴⁹ Cf. la note d'information du ministère n° 03-08 de février 2003 suggérant que la procédure d'affectation contribue aux abandons en cours de formation en lycée professionnel.

⁵⁰ Cf. le rapport général de l'IGAENR pour 2002, page 93.

⁵¹ Cf. le rapport conjoint de l'IGEN et de l'IGAENR de janvier 2003 portant évaluation de l'enseignement dans l'académie de Créteil.

⁵² Cf. le rapport public particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, page 147.

⁵³ Ces observations confirment celles formulées lors de la signature de ce protocole par notre collègue Jean-Philippe Lachenaud dans le cadre de son rapport spécial au nom de la commission des finances du Sénat sur les crédits de l'enseignement scolaire pour 2001 selon lesquelles « ce protocole constitue à bien des égards une occasion manquée : en premier lieu, le protocole ne prévoit d'ouvrir le recrutement des personnels de direction qu'à des fonctionnaires détachés, dans la limite de 5 % de chacun des niveaux d'entrée des corps concernés, et après la parution de nouvelles dispositions statutaires toujours en examen un an après. Il était pourtant envisageable d'élargir ce recrutement à des cadres issus du secteur privé, au moins à titre expérimental. En second lieu, la « clarification » annoncée des personnels de direction relève plutôt d'un compromis flou. En effet, si le protocole confirme que le chef d'établissement « impulse et conduit une politique pédagogique et éducative », il ne renforce aucunement le droit de regard et d'évaluation des personnels de direction sur le travail des enseignants, contrairement aux préconisations du rapport du recteur Monteil de 1999. Par ailleurs, ce protocole tend à décharger les personnels de direction des tâches d'administration et de gestion, alors même que divers rapports de l'Inspection générale de l'administration de l'Education nationale et de la recherche (IGAENR) soulignaient déjà que les chefs d'établissement n'assumaient pas leurs responsabilités d'ordonnateur de manière satisfaisante, les engagements de dépense étant ainsi souvent signés par le gestionnaire sans contrôle et sans délégation de signature ».

⁵⁴ Cf. les conclusions du rapport de l'IGEN de mars 2002 portant état des lieux de la classe de 6 <sup>ème

55</sup> Cf. sur ce point le rapport de l'IGEN pour 2002, pages 212 et 216.

⁵⁶ Cf. le rapport public particulier de la Cour des Comptes d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, pages 142-145.

⁵⁷ Le rapport réalisé en 2001 par notre collègue Adrien Gouteyron au nom de la commission des finances du Sénat sur le projet de budget de l'enseignement scolaire pour 2002 rappelait déjà que « le métier d'enseignant a d'ores et déjà beaucoup changé avec le développement de pratiques pédagogiques comme les travaux pratiques encadrés, qui reposent sur la pluridisciplinarité, la constitution d'équipes pédagogiques, le travail en petits groupes et l'encadrement personnalisé des élèves. Ces évolutions devraient également se poursuivre en raison de l'importance croissante accordée aux projets d'établissements et à la vie des établissements, notamment dans le cadre des politiques de lutte contre la violence. Dans ces conditions l'image de l'enseignant comme celui qui professe son cours, puis rentre chez lui corriger ses copies, est datée. Or la définition du service des enseignants à partir d'heures de cours repose sur cette image. On peut d'ailleurs remarquer que cette définition est particulière à certains pays de l'OCDE, comme l'Allemagne, la Belgique, la Finlande, la France et le Portugal, la plupart des autres pays combinant dans les obligations de service des enseignants des heures de cours et d'autres activités. En France, le contraste entre l'évolution du métier des enseignant et l'archaïsme de leurs obligations de service conduit ainsi à des ajustements de moins en moins maîtrisés (multiplication des types de décharge, dérive des heures supplémentaires, etc.). L'ampleur du renouvellement des enseignants liés aux départs en retraite prévus au cours de la prochaine décennie constitue pourtant une occasion historique pour la rénovation du statut et de la gestion des enseignants, en même temps qu'elle la rend urgente, comme le soulignait M. Eric Espéret dans un rapport relatif aux enseignants-chercheurs du supérieur ». Depuis lors ce diagnostic a notamment été confirmé par le rapport de l'IGAENR de novembre 2001 relatif à l'autonomie des établissements, qui soulignait que l'une des limites à l'autonomie pédagogique des établissements résidait dans le mode de rémunération des activités qui ne constituent pas des heures d'enseignement stricto sensu, puis par le rapport de Mme Belloubet-Frier de mars 2002 sur l'avenir du lycée, ainsi que par le rapport de l'IGEN de mars 2002 portant état des lieux de la classe de 6 ^ème , qui rappelait « les problèmes liés au décalage croissant entre les objectifs du collège et le statut des enseignants ».

⁵⁸ Cf. le rapport public particulier de la Cour des Comptes d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, page 114.

⁵⁹ Cf. son avis n° 6 en date de janvier-février 2003.

⁶⁰ Cf. son rapport pour 2002, page 10.

⁶¹ Pour l'ensemble des personnels, cf. le rapport public particulier de la Cour des Comptes d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, page 79.

⁶² Page 104.

⁶³ Il convient de préciser que les crédits de l'agrégat « Jeunesse et vie associative » du budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire ne recouvrent évidemment qu'une très faible part des crédits publics qui bénéficient à la jeunesse.

⁶⁴ Pages 122-123.

⁶⁵ Cf. le rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002, page 122.

⁶⁶ A structure constante, la progression des crédits est très légèrement inférieure (soit + 2,81 %), compte tenu principalement de l'inscription sur le budget général, à partir de 2004, des crédits du compte spécial du Trésor « Fonds national de développement de la vie associative » (FNDVA), à hauteur de 8 millions d'euros.

⁶⁷ A structure constante, la progression des crédits destinés à l'enseignement scolaire dans le budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire était légèrement supérieure (+ 2,24 %), compte tenu notamment du transfert de 70 emplois d'enseignants résidents à l'étranger vers le budget du ministère des affaires étrangères, au profit de l'Agence pour l'Enseignement Français à l'Etranger (AEFE), ainsi que de 3 emplois vers le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, pour permettre la création d'emplois de rapporteurs à la Cour des Comptes. En revanche, il était difficile d'apprécier l'évolution des crédits de la jeunesse à structure constante, compte tenu notamment de ce que le coût de fonctionnement des services déconcentrés de l'ancien ministère de la jeunesse et des sports demeure pris en charge par le budget des sports.

⁶⁸ Mises en oeuvre il est vrai de manière localement inégale, les instructions relatives à ces retenues sur traitements tranchent avec certaines pratiques antérieures. Dans leur rapport de janvier 2003 relatif à l'enseignement dans l'académie de Créteil, l'IGEN et l'IGAENR relevaient ainsi à propos de mouvements sociaux précédents : « il est apparu que, dans certains établissements, les jours de grève ne sont pas retenus conformément à la loi et que l'année scolaire subit de ce fait parfois une réduction importante au détriment des élèves, sans que les enseignants assument la conséquence de leurs actes. Lors d'une grève, le rectorat envoie un listing qu'il est de la responsabilité des chefs d'établissement de remplir et de retourner. Mais les services académiques ne procèdent à aucune relance pour les établissements retardataires ou distraits. Il est avéré, par ailleurs, que lors de mouvements importants ou médiatisés, c'est le cabinet du ministre lui-même qui à consenti une « réduction » de la retenue (pour 25 jours de grève effective, la retenue a été ramenée à 5 jours), mettant à mal l'autorité du recteur et contredisant les instructions qu'il avait données aux chefs d'établissements ».

⁶⁹ Souligné par votre rapporteur spécial.

⁷⁰ Notre collègue Adrien Gouteyron, rapporteur spécial des crédits de l'enseignement scolaire, avait ainsi montré dans son rapport sur le projet de budget pour 2002 que les crédits demandés pour l'enseignement scolaire augmentaient en fait au même rythme tendanciel de + 3 ½ % l'an en 2002 comme en 2001, alors que la progression apparente du budget s'établissait à structure constante à 4,11 % pour 2002, contre 2,82 % pour 2001.

⁷¹ Page 202.

⁷² Pages 31 et 78.

⁴ Déflaté de l'indice des prix du PIB.

⁷³ Compte tenu du caractère récent du rattachement des crédits de la jeunesse à la section budgétaire, l'analyse rétrospective ne porte que sur les seuls crédits de l'enseignement scolaire.

⁷⁴ Hors agrégat « Jeunesse ».

⁷⁵ Hors agrégat « Jeunesse et vie associative ».

⁷⁶ La progression apparente du budget de l'enseignement scolaire en 2001 (soit + 7,6 %) s'expliquait en fait aux deux-tiers (à hauteur de 2,277 milliards d'euros) par l'inscription au budget du ministère de l'éducation nationale du financement des cotisations patronales d'assurance maladie des fonctionnaires du ministère, alors que cette opération faisait jusqu'à l'an 2000 l'objet d'un transfert en gestion à partir du budget des charges communes.

⁷⁷ Y compris l'impact prévisible de la revalorisation des rémunérations en décembre 2002.

⁷⁸ A structure constante, le cumul du budget de l'enseignement scolaire et du coût des aides éducateurs pris en charge par le ministère de l'emploi et de la solidarité avait ainsi augmenté en valeur de plus de 20 % sur la législature 1997-2002, soit plus de 14 % à prix constants, absorbant plus du tiers de la progression du budget général de l'Etat en euros courants et près des quatre-cinquièmes de la progression du budget de l'Etat en euros constants.

⁷⁹ Hors agrégat « Jeunesse ».

⁸⁰ Estimations. Hors agrégat « Jeunesse et vie associative ».

⁸¹ Prévisions.

⁸² Non compris le coût des aides éducateurs pris en charge par le ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité.

⁸³ La nomenclature du budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire est particulièrement instable : plus des deux-tiers des chapitres ont été ainsi modifiés ou supprimés depuis 1997 et le projet de budget pour 2004 comporte encore 36 mesures de transfert (après 27 en 2003 et 25 en 2002), ce qui rend extrêmement difficile l'analyse des évolutions détaillées sur une longue période.

⁸⁴ Le chapitre 66-33 recueillant par ailleurs les autorisations de programme correspondantes, à hauteur de 25 millions d'euros en 2003.

⁸⁵ Le chapitre 34-96 « Dépenses d'informatique et de télématique » ayant déjà été fondu dans la LFI pour 2002 avec le chapitre 34-98 « Moyens de fonctionnement des services ».

⁸⁶ Comme le confirment les calculs similaires effectués par le bureau des études de la direction des affaires financières du ministère, et publiés en avril 2001 dans le cadre de la brochure annuelle « Financement et effectifs de l'enseignement scolaire », selon lesquels la progression d'ensemble du budget de l'enseignement scolaire entre 1990 et l'an 2000 (+ 32,5 % en francs constants ⁸⁷ ) se caractérisait par des évolutions très contrastées des différentes catégories de dépenses, soit, en euros constants : + 34,9 % (soit + 11,48 milliards d'euros) pour les dépenses de personnels ; + 30,4 % (soit + 0,15 milliard d'euros) pour les bourses et les fonds sociaux ; + 21,8 % (soit + 0,16 milliard d'euros) pour l'enseignement privé, hors rémunérations ; + 0,6 % (soit + 0,003 milliard d'euros) pour le fonctionnement ; - 14,1 % (soit - 0,03 milliard d'euros) pour les crédits pédagogiques ; - 14,6 % (soit - 0,05 milliard d'euros) pour les interventions (hors bourses) ; - 28,3 % (soit - 0,03 milliard d'euros) pour la formation (hors rémunérations) ; enfin, - 53,2 % (soit - 0,12 milliard d'euros) pour les investissements.

⁸⁸ Page 230.

⁸⁹ Pages 81-82.

⁹⁰ Cf. le rapport particulier de la Cour des Comptes d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, pages 187-188.

⁹¹ Ibid., pages 87-88.

⁹² Cf. le rapport de la Cour des Comptes sur l'exécution des lois de finances pour 2000.

⁹³ Parmi lesquelles  la poursuite du plan d'intégration des instituteurs dans le corps de professeur des écoles ; la revalorisation du régime indemnitaire des personnels ATOS, des personnels de inspection et des personnels d'encadrement ; la poursuite du plan de revalorisation de l'indemnité de sujétions spéciales des directeurs d'école ; le financement de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) dont bénéficient les fonctionnaires de l'éducation nationale impliqués dans la politique de la ville ; la création d'heures supplémentaires d'enseignement (HSE) destinées à financer la réduction de 23 à 21 heures hebdomadaires des obligations de service des enseignants du premier degré exerçant dans les sections d'enseignement général et professionnel adapté (SEGPA) et dans les écoles régionales d'enseignement adapté (EREA) ; le repyramidage des corps de personnels de direction dans le cadre de la réforme de leur statut ; enfin la création d'une « provision » pour la revalorisation de la rémunération des infirmières.

⁹⁴ Dont 262 personnels médico-sociaux (210 infirmiers, 35 assistants de service social et 17 médecins) et 30 personnels d'inspection.

⁹⁵ En janvier 2003, ce taux ne dépassait toutefois pas 14 %, sauf pour la Corse, où il s'établissait à 28 %.

⁹⁶ Pages 145-146.

⁹⁷ Effectifs que le ministère semble éprouver des difficultés à afficher de manière fiable, puisque des chiffres transmis, sans aucune indication méthodologique ni précision de date, en réponse à une autre question de votre rapporteur spécial prévoient une baisse plus prononcée du nombre d'emplois jeunes (soit - 23.247 en 2003, au lieu de - 23.892, mais - 13.700 en 2004 au lieu de - 9.795), soit au total 3.260 aides éducateurs de moins que les chiffres ci-dessus. Cet écart résulte sans doute de la prise en compte des démissions d'aides éducateurs en cours d'année, qui réduisent d'autant les moyens effectivement consommés et constituent de facto une réserve de crédits de rémunérations.

⁹⁸ Prévoyant notamment la création d'un nombre inférieur d'assistants d'éducation, la loi de finances initiale pour 2003 devait se traduire par la suppression d'environ 20.000 postes.

⁹⁹ Page 230.

¹⁰⁰ A la fin de l'année 2002, l'essentiel des AP avaient été mobilisées pour 11 projets, mais seulement 3 % des CP.

¹⁰¹ L'article 7 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances dispose en effet que les crédits sont spécialisés par programmes (de 100 à 150 pour l'ensemble du budget de l'Etat) auxquels « sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ».

¹⁰² Page 57.

¹⁰³ Pages 122-123.

¹⁰⁴ Pages 128-129.

¹⁰⁵ Page 57.

¹⁰⁶ Page 33.

¹⁰⁷ Page 132.

¹⁰⁸ Cf. par exemple « Making sense of Test-Based Accountability in Education », Rand Education, 2002. Dans certaines limites, cet effet peut toutefois s'avérer satisfaisant si l'éventail des aptitudes ainsi évaluées est relativement large et correspond aux priorités de la politique éducative.

¹⁰⁹ On peut rappeler que la Cour des Comptes distingue dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002 des indicateurs de moyens (par exemple le nombre d'enseignants), de processus (le nombre de formations suivies par les enseignants), d'activité (le nombre d'heures de cours enseignées), de qualité du service (le % de classes sans enseignant), d'efficience (le coût moyen d'une heure enseignée), d'impact (le taux de réussite au Bac), d'efficacité (le taux des moins de 12 ans scolarisés qui sont illettrés), de coût-efficacité (le coût de l'alphabétisation d'un élève) et de contexte (le nombre de jeunes de moins de 12 ans).

¹¹⁰ Cf. le rapport général de l'IGAENR pour 2002, page 57.

¹¹¹ Cf. le rapport de la Cour des Comptes sur l'exécution des lois de finances pour 2002, page 136.

¹¹² Pages 21-22.

¹¹³ Cf. par exemple « L'élève en tant que personne », Agnès Van Zanten, in le journal La Croix du 30 août 2003.

¹¹⁴ Cf. La « lettre à tous ceux qui aiment l'école », 2003, pages 125 à 127.

¹¹⁵ Pour un bâtiment d'un coût 1.500 euros au m ² amorti sur 30 ans, les dotations aux amortissements annuelles s'élèvent à 50 euros par m ² .

¹¹⁶ Le projet de loi de finances pour 2003 a ainsi supprimé l'objectif de qualité du service consistant à  « favoriser la mobilité des personnels », les indicateurs associés à cet objectif étant les taux de satisfaction des voeux des personnels enseignants aux mouvements inter- et intra-académiques, dont votre commission avait souligné la faible pertinence (que signifie concrètement le taux de satisfaction des voeux pour les mouvements quand les enseignants sont parfois invités formuler jusqu'à trente voeux ?).

¹¹⁷ Le choix de cet objectif dans le budget 2003 dans le cadre d'objectifs de qualité du service constituait un progrès méthodologique : dans le cadre de l'examen du projet de budget pour 2002, la commission des finances du Sénat avait en effet critiqué l'inscription de l'objectif consistant à « améliorer la qualité du service rendu aux usagers du système éducatif » parmi les objectifs d'efficacité de la gestion, certains des indicateurs associés, comme le « nombre de messages [électroniques] destinés au réseau national et académique de conseil » et le nombre de connexions au réseau intranet de la direction des affaires financières du ministère étant par surcroît peu satisfaisants.

¹¹⁸ On peut ainsi rappeler que les objectifs d'efficience choisis en 2002 étaient en fait des objectifs de qualité.

¹¹⁹ Cf. notamment le rapport général de l'IGAENR pour 1998, selon lequel l'opportunité des actions de formation conduites reste « difficile à appréhender », et les programmes de formation, mal suivis et pilotés « généralement sans conviction », se caractérisent par un « décalage croissant entre les objectifs affichés et les réalisations ». Cf. aussi le rapport général de l'IGAENR pour 2000 se demandant s'il « existe encore un pilote de la formation continue » ou soulignant l'absence de culture de GRH. Cf. plus récemment le rapport de l'IGAENR de septembre 2001 sur la formation continue des personnels ATOSS concluant que « l'offre de formation peine à s'adapter aux besoins et tend à s'auto-reproduire » et génère « une bureaucratie importante ».

¹²⁰ Au terme d'un rapport de novembre 2001 relatif à l'utilisation des postes « hors classe » à l'école primaire, en forte progression au cours des dernières années, l'IGEN concluait à cet égard : « leurs effets sociaux sont manifestes, leur impact sur la vie des écoles, le fonctionnement des équipes, des projets, des cycles, existe... ; leurs effets sur le comportement des élèves sont souvent perçus ou ressentis comme positifs, sans mesure rationnelle toutefois, mais ils semblent à peu près inexistants pour ce qui touche aux performances scolaires ».

¹²¹ Le ministère n'a pas transmis de données relatives à la Guyane.

¹²² Compte tenu de la refonte de la nomenclature budgétaire, les données relatives à 2004 ne sont pas disponibles de manière homogène.

¹²³ En application de la loi organique du 19 mars 1999, 39 millions d'euros de crédits destinés à la constitution de la DGF des provinces de la Nouvelle-Calédonie ont toutefois été transférés au secrétariat d'Etat à l'Outre-mer en 1999.

¹²⁴ De rentrée à rentrée.

¹²⁵ Le PLF pour 2003 présentait certes un objectif de qualité consistant à « améliorer la connaissance individuelle des élèves et établir des références nationales », qui traduisait les recommandations formulées par le Haut conseil de l'évaluation de l'école dans le cadre de son avis rendu en octobre 2001. mais cette traduction était toutefois très partielle. En outre, la formulation de cet objectif était source de confusion. Il semblait en effet que l'objectif retenu soit non pas d'améliorer les performances des élèves, mais bien d'améliorer l'évaluation de ces performances. Cependant, l'indicateur proposé était le résultat des évaluations de CE2 en septembre 2001, le ministère précisant à cet égard, en réponse au questionnaire de votre commission des finances, que la « comparaison dans le temps des données n'est pas pertinente car elle ne s'applique pas aux mêmes populations », ce qui laissait interrogatif.

¹²⁶ Cf. Jean-Paul Caille et Sylvie Lemaire, « Que sont devenus les élèves entrés en 6 ^ème en 1989 ? », in Données sociales 2001, page 81.

¹²⁷ Et non plus, comme l'an passé, « permettre une meilleure intégration des élèves dans l'Europe du plurilinguisme », ce qui répond à l'observation de la commission des finances du Sénat selon laquelle l'enseignement d'une langue vivante étrangère ne suffit pas pour favoriser l'intégration européenne : l'inspection générale de l'éducation nationale (IGEN) soulignait ainsi dans un rapport rendu en septembre 2000 que les programmes d'enseignement se caractérisaient par « l'atonie relative des contenus » en matière de construction européenne, et relevait notamment : « on cherche en vain le mot Europe dans les récents programmes pour l'école élémentaire,  hormis une définition géographique avec l'Oural pour frontière qui fait aujourd'hui sourire ».

¹²⁸ Les comparaisons internationales établies par l'OCDE suggèrent d'ailleurs que la France se situe dans la moyenne en matière de ratio ordinateurs/élèves, même si elle est en retard en matière de taux d'accès de ces ordinateurs au réseau Internet.

¹²⁹ Page 113.

¹³⁰ Page 23.

¹³¹ L'échec du projet « e-mail pour tous » annoncé par le précédent gouvernement comme « un joli cadeau de Noêl » ou « une seconde vie pour les échanges épistolaires » (cf. les communiqués de l'AFP en date des 28 novembre 2000 et 8 janvier 2001 et les observations formulées l'an passé par votre rapporteur spécial), en fournit une bonne illustration.

¹³² Tirant les leçons de l'avis du Hcéé précité sur les effets de la réduction de la taille des classes, le PLF pour 2004 ne retient plus le choix de l'objectif d'amélioration du taux d'encadrement pédagogique des élèves.

¹³³ Et non plus, comme en 2002, « assurer ».

¹³⁴ CF. P. MERLE - « Le concept de démocratisation de l'institution scolaire : une typologie et sa mise à épreuve », Population n°55 (1), pages 15 -50, 2000.

¹³⁵ Cf. Euriat et C. Thélot, « Le recrutement social de l'élite scolaire depuis quarante ans », Education et Formations n°41, pages 3- 20, 1995 .

¹³⁶ Cf. C. Chausseron « Les attentes scolaires des parents d'élèves au début des études secondaires », Note d'information n °01-32.

¹³⁷ Cf. le rapport Machard de janvier 2003 sur les manquements à l'obligation scolaire, page 15.

¹³⁸ L'IGEN et l'IGAENR concluaient ainsi dans un rapport conjoint de février 2003 sur l'académie de Nantes à une « utilisation discutable » de ce dispositif, tout on observant que cela n'était pas propre à l'académie de Nantes, « beaucoup d'interrogations existant au plan national » quant à sa mise en oeuvre.

¹³⁹ Dans son rapport général pour 2002, page 50.

¹⁴⁰ L'objectif consistant à « participer à la formation d'au moins la moitié du nombre des emplois jeunes créés afin de garantir au mieux la pérennisation des emplois et des activités du secteur jeunesse et sports » a toutefois été supprimé, conformément à la politique du gouvernement relative aux emplois jeunes.

¹⁴¹ Cf. le rapport du Sénat n° 32, 2003-2004.

¹⁴² Cf. ibidem.

¹⁴³ Le ministère précisant à cet égard : « c'est en effet, dans une organisation aussi complexe que l'éducation nationale, la durée minimale non seulement pour que les principales décisions envisagées puissent commencer à produire des résultats significatifs, mais aussi pour conduire les projets dans un esprit de concertation et de dialogue social ».

¹⁴⁴ Centre d'étude et de recherche sur les qualifications (CEREQ), Centre national de documentation pédagogique (CNDP), Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS), Centre national d'enseignement à distance (CNED), Institut national de recherche pédagogique (INRP), Centre international d'études pédagogiques (CIEP), Office national d'information sur les enseignements et les professions (ONISEP).

¹⁴⁵ « 60.000 sorties sans qualification, 94.000 sorties sans diplôme ; les deux nombres ne s'additionnent pas et le premier n'est pas totalement inclus dans le second. Si on ne possède pas le baccalauréat, dans la nomenclature française, on peut être un diplômé non qualifié ou un qualifié non diplômé ».