EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 21 octobre 2003, sous la
présidence
de M. Jean Arthuis, président, la commission des finances a
procédé à l'examen du rapport de M. Paul Loridant,
rapporteur spécial, sur les crédits des compte spéciaux du
trésor pour 2004 et les articles 50 à
56 rattachés.
M. Paul Loridant, rapporteur spécial
, a souhaité tout d'abord
faire le point sur l'avenir des comptes spéciaux du Trésor,
constatant que le rapport budgétaire qui leur était
consacré présentait le caractère d'une
« nécrologie », quatre comptes étant
amenés à disparaître en 2004. Il a expliqué la
suppression progressive de nombreux comptes spéciaux du Trésor
par un fonctionnement actuel peu satisfaisant, beaucoup de comptes de commerce
masquant par exemple des services de l'Etat incapables de se transformer, pour
des raisons d'équilibre budgétaire, en établissements
publics. Il a observé, en ce qui concernait les comptes d'affectation
spéciale, que nombre d'entre eux enregistraient des reports importants
ayant pu aller jusqu'à une année de crédits. Il a
rappelé qu'un compte spécial du Trésor, et plus
particulièrement un compte d'affectation spéciale, ne pouvait, en
règle générale, constituer un bon support
budgétaire pour effectuer des investissements publics, la combinaison
des procédures d'engagement des autorisations de programme et de la
règle relative aux comptes d'affectation spéciale, qui disposait
que les dépenses engagées ou ordonnancées ne pouvaient
excéder les ressources constatées, conduisant le gestionnaire du
compte à attendre de disposer des recettes nécessaires pour
pouvoir engager son opération d'investissement. Il a indiqué que
ces modalités conduisaient mécaniquement à des reports
importants. Il a noté que la majeure partie des comptes d'affectation
spéciale finançait pourtant de l'investissement, comme le fonds
national de développement pour le sport (FNDS). Il s'est d'ailleurs
interrogé sur les raisons ayant pu conduire à doter ce fonds pour
2004 de crédits en hausse de 13,57 % malgré des reports de
2002 à 2003 de 150 millions d'euros.
M. Paul Loridant, rapporteur spécial
, a conclu que les
dysfonctionnements observés sur les comptes d'affectation
spéciale conduisaient logiquement à la rebudgétisation
progressive de certains d'entre eux, comme, pour 2004, le fonds national de
développement pour les adductions d'eau et le fonds national de
développement de la vie associative. Il a estimé que beaucoup de
comptes spéciaux du Trésor allaient disparaître avec
l'entrée en application de la loi organique du
1
er
août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), son
article 21 prévoyant que les recettes des comptes d'affectation
spéciale devaient être « par nature en relation directe
avec les dépenses concernées ». Il a jugé que le
fonds national de développement du sport, financé par un
prélèvement sur la Française des jeux, et le fonds de
provisionnement des charges de retraite, financé par l'UMTS (Universal
Mobile Telecommunications System) étaient, en vertu de cette
disposition, condamnés.
En outre, il a précisé que l'article 21
précité de la LOLF prévoyait également que les
recettes des comptes d'affectation spéciale ne pourraient plus
être complétées par des versements du budget
général que dans la limite de 10 % des crédits
initiaux de chaque compte, contre 20 % aujourd'hui. Il a jugé en
conséquence que le compte 902-15 d'emploi des taxes parafiscales
affectées au financement des organismes du service public de la
radiodiffusion sonore et de la télévision, dont 16 % des
ressources étaient constituées par un versement du budget
général, pourrait voir son fonctionnement remis en cause.
Il a expliqué que l'application de l'article 20 de la LOLF, qui
précisait que chacun des comptes spéciaux dotés de
crédits constituait une mission, conduisait à exclure certains
comptes qui n'auraient pas la « taille critique » ou qui ne
pourraient définir un champ d'activité suffisamment large ou
cohérent pour constituer une mission, citant l'exemple du compte
d'affectation spéciale 902-32 de soutien à la presse et à
l'expression radiophonique, qu'il a qualifié de « compte
fricassée du ministère de la culture ». Il a enfin
estimé que l'avenir du compte n° 902-25 « fonds
d'intervention pour les aéroports et le transport aérien
(FIATA) », lié à celui du budget annexe de l'aviation
civile dont la disparition serait annoncée d'ici 2006, n'était
pas assuré.
Il a, dès lors, considéré que la physionomie des comptes
spéciaux du Trésor après 2006 se limiterait aux trois
comptes créés de droit par la LOLF - un compte d'affectation
spéciale retraçant les opérations de nature patrimoniale
liées à la gestion des participations financières de
l'Etat, un compte des pensions et avantages accessoires à partir duquel
seraient payées les pensions des agents publics et les charges de
compensation aux régimes de retraite et un compte de la dette et de la
trésorerie de l'Etat.
Pour terminer sa présentation des crédits,
M. Paul Loridant,
rapporteur spécial
, a souhaité évoquer deux comptes
d'affectation spéciale d'importance inégale, le premier
étant le compte 902-24 d'affectation du produit des cessions de titres,
parts et droits de société. Il s'est félicité de la
création de l'agence des participations de l'Etat, dont il a
indiqué avoir rencontré le directeur général le
20 mai 2003 en compagnie du Président et du rapporteur
général de la commission. Il a estimé que cette agence
devrait améliorer la gestion des participations publiques, ce qui
profiterait à la fois à l'Etat, dont le patrimoine serait sans
doute mieux valorisé, et aux entreprises, qui
bénéficieraient d'un suivi plus performant. Il a salué
également la publication d'un rapport sur l'Etat actionnaire, un
« jaune » désormais, de bien meilleure facture que
l'an passé, auquel la commission n'était pas
étrangère, comme elle n'était pas étrangère
aux travaux en cours sur les « comptes
combinés » des 40 entités les plus significatives
contrôlées par l'Etat. Il a formulé néanmoins deux
remarques sur le plan budgétaire, s'interrogeant sur la cohérence
de la réintégration des dotations à Réseau
Ferré de France (800 millions d'euros au titre du
désendettement et 675 millions d'euros au titre de la
régénération des lignes) au sein du budget
général, dans le fascicule des transports, et sur
l'opportunité d'inscrire les recettes issues de cessions
d'éléments du patrimoine immobilier de l'Etat en recettes non
fiscales sur la ligne 211 du budget général, pour
500 millions d'euros. Il a observé que les cessions de patrimoine
de l'Etat, plutôt qu'être traitées sur le plan
budgétaire en recettes courantes, auraient pu être
compensées par un désendettement à due concurrence ou par
des dotations en capital à des entreprises publiques.
Il a évoqué un second compte, le fonds national pour le
développement des adductions d'eau qu'il avait contrôlé
dans le courant de l'année 2003 avec M. Joël Bourdin,
rapporteur spécial des crédits de l'agriculture, estimant que la
rebudgétisation du fonds était justifiée, que la
distribution des crédits dans les départements devait se faire
sur des critères actualisés et indiscutables, que l'utilisation
des crédits devait être mieux évaluée et que la
décentralisation des crédits vers les conseils
généraux prévue dans le projet de loi sur l'eau s'imposait
réellement.
Par ailleurs,
M. Paul Loridant, rapporteur spécial
, a
présenté les articles rattachés. Il a indiqué que
les articles 50, 51, 54, 55 et 56 étaient des articles de
récapitulation de crédits. Il a proposé d'adopter
l'article 52, modifiant la nomenclature des dépenses du compte
d'affectation spéciale n° 902-24 « compte
d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de
sociétés » pour permettre de verser des dotations en
capital à des fondations de recherche reconnues d'utilité
publique, et il a proposé de réserver l'article 53,
modifiant la nomenclature des dépenses du compte d'affectation
spéciale n° 902-25 « fonds d'intervention pour les
aéroports et le transport aérien » (FIATA) pour
permettre de verser des dotations aux collectivités locales d'outre-mer
au titre de la continuité territoriale. Il a souligné que cette
disposition constituait une construction budgétaire complexe,
juridiquement incertaine et économiquement contestable, souhaitant que
les débats en séance publique à l'Assemblée
nationale puissent éclairer la commission.
Un large débat s'est ensuite engagé.
M. Jean Arthuis, président
, a souhaité qu'un débat
puisse avoir lieu sur l'intégration des recettes de cession de
patrimoine aux recettes fiscales courantes.
M. François Trucy
s'est interrogé sur la
rebudgétisation du fonds national de développement pour les
adductions d'eau et sur ses conséquences budgétaires pour les
collectivités locales.
M. Jean-Philippe Lachenaud
a indiqué qu'il était
opposé à la suppression de l'article 53 relatif à la
dotation de continuité territoriale du fonds d'intervention pour les
aéroports et le transport aérien. Il a rappelé que les
reports sur le fonds national de développement pour les adductions d'eau
avaient souvent été provoqués par les retards de paiement
de l'Etat.
En réponse,
M. Paul Loridant, rapporteur spécial
, a fait
observer que l'article 53 n'était pas conforme aux engagements pris
à l'occasion des débats sur la loi d'orientation pour
l'outre-mer. Il s'est déclaré en accord avec le constat du retard
pris chaque année par l'Etat quant au financement des dossiers
d'adduction d'eau. Il a expliqué, pour cette raison, sa
préférence pour une décentralisation du fonds national
pour le développement des adductions d'eau.
M. Jean Arthuis, président,
a indiqué que grâce
à la décentralisation, il n'y aurait plus qu'une ligne de
crédits dans le budget des conseils généraux pour le
financement de la politique de l'eau.
M. Michel Moreigne
a souhaité que soient préservés
les conventions et les contrats en cours avec le fonds national pour le
développement des adductions d'eau.
En réponse,
M. Paul Loridant, rapporteur spécial
, a admis
qu'il faudrait veiller au suivi des contrats de plan jusqu'à leur
réalisation.
A l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer
au Sénat d'adopter le budget des comptes spéciaux du
Trésor pour 2004 ainsi que les articles de
récapitulation 50, 51, 54, 55 et 56 dans la rédaction qui
résultera du vote du Sénat en première partie. Elle a par
ailleurs décidé d'adopter sans modification l'article 52 et de
réserver sa position sur l'article 53 rattaché.
Réunie le jeudi 20 novembre 2003, sous la présidence de
M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé
l'
adoption des articles 50, 51, 52, 54, 55 et 56
rattachés aux
comptes spéciaux du Trésor
, et
modifiés par l'Assemblée nationale pour coordination par rapport
aux votes émis sur les différents articles, et elle a
adopté l'article 53
rattaché
aux comptes
spéciaux du Trésor
, précédemment
réservé.