TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION MME
MARIE-JOSÉE ROIG,
MINISTRE DE LA FAMILLE ET DE L'ENFANCE
Réunie le mercredi 5 mai 2004 sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'audition de Mme Marie-Josée Roig, ministre de la famille et de l'enfance, sur le projet de loi n° 201 (2003-2004) relatif aux assistants maternels et aux assistants familiaux .
Mme Marie-Josée Roig, ministre de la famille et de l'enfance, a d'abord insisté sur le fait que l'accueil d'enfants à domicile était devenu une véritable profession qui nécessitait à la fois des qualités humaines et des compétences techniques. Après avoir rappelé que les assistants maternels avaient obtenu le statut de salariés par la loi du 17 mai 1977 et que la loi du 12 juillet 1992 avait amélioré leurs conditions d'exercice et leur rémunération, elle a estimé qu'il était désormais nécessaire de leur reconnaître toutes les caractéristiques d'un véritable métier de l'enfance.
Elle a ensuite rappelé que le projet de loi avait fait l'objet d'une concertation longue et approfondie, trois groupes de travail ayant été réunis par les services du ministère chargé de la famille en 2002. Elle a indiqué que, sur la base de leurs conclusions, des propositions avaient été formulées et discutées avec une vingtaine d'organisations syndicales ou professionnelles, la caisse nationale des allocations familiales (CNAF), l'assemblée des départements de France et l'association des maires de France et que ce projet avait, par ailleurs, reçu un avis favorable du conseil d'administration de la CNAF, ainsi que des conseils supérieurs des fonctions publiques territoriale et hospitalière.
Mme Marie-Josée Roig, ministre de la famille et de l'enfance, a tenu à replacer le projet de loi dans le cadre plus global de la politique familiale poursuivie par le Gouvernement depuis deux ans pour améliorer la qualité de l'accueil des jeunes enfants et des adolescents, notamment en solvabilisant l'accès des familles à une offre de garde. Ce faisant, l'accroissement de la demande suppose de rendre plus attractifs les métiers de la petite enfance pour pouvoir y répondre.
Mme Marie-Josée Roig a souligné que le premier axe du projet de loi portait sur l'amélioration de la qualité de l'offre de garde et de la définition des compétences. En effet, la prise en charge de mineurs dans une famille d'accueil n'est actuellement pas clairement distinguée selon qu'il s'agit d'un accueil permanent ou non permanent, alors même qu'elle fait appel, suivant les cas, à deux métiers fondamentalement différents.
Les 300.000 assistants maternels accueillent 740.000 enfants de moins de six ans, dont près de 500.000 de moins de trois ans, à côté des structures d'accueil collectif, de la garde au domicile des parents, des centres de loisirs maternels et des accueils périscolaires après la classe.
Les 43.000 assistants familiaux, qui s'occupent des 65.000 enfants ou adolescents séparés de leur famille pour des raisons graves, ont un rôle de famille d'accueil totalement différent car il suppose l'exercice d'une fonction de suppléance parentale permanente et d'accompagnement d'enfants aux parcours difficiles.
Mieux distinguer ces deux fonctions, ce que souhaitent les professionnels, permettra de prendre les dispositions adaptées pour chacun de ces métiers en vue d'améliorer la qualité de l'accueil des enfants. Elle a ainsi indiqué que ces adaptations portaient sur quatre points essentiels : l'agrément des professionnels, le renforcement des contrôles, de l'accompagnement et du soutien des familles d'accueil, les modalités et le niveau de leur formation initiale et continue et, enfin, l'amélioration des relations entre les parents et les professionnels de l'enfance.
S'agissant de l'agrément, Mme Marie-Josée Roig, ministre de la famille et de l'enfance, a insisté sur le fait que son attribution, par le président du conseil général, devait constituer un cahier des charges précis et adapté à chaque profession, ainsi qu'une garantie de sérieux et de transparence. En parallèle avec l'obligation, pour les crèches, d'élaborer un projet éducatif, les candidats au métier d'assistant maternel seraient, eux aussi, agréés au vu de leurs capacités éducatives.
Elle a indiqué que cet agrément continuerait à être limité à cinq ans et qu'il définirait précisément le nombre et l'âge des mineurs susceptibles d'être accueillis, les horaires de l'assistant maternel, sa rémunération et ses congés. Sur ce point, elle a précisé que le projet de loi plafonnait toujours à trois le nombre d'enfants pris en charge simultanément, mais qu'elle était prête à examiner la possibilité de fixer une limite différenciée, si cela ne conduisait pas à un mécanisme trop complexe.
Pour les assistants familiaux, elle a indiqué que leur agrément fixerait également le nombre d'enfants accueillis, mais que sa durée de validité ne sera éventuellement plus limitée dès lors qu'ils auraient satisfait à un certificat d'aptitude prévu à l'issue de leur formation initiale.
Elle a assuré que le président du conseil général conserverait cependant la possibilité de déroger à l'ensemble de ces règles lorsqu'il lui apparaîtrait qu'elles devaient être adaptées à des besoins spécifiques, notamment l'accueil de fratries.
S'agissant du contrôle des conditions de prise en charge et d'accompagnement des accueillants, Mme Marie-Josée Roig, ministre de la famille et de l'enfance, a insisté sur le rôle des commissions départementales de l'accueil des jeunes enfants (CDAJE), qui réunissent l'ensemble des acteurs concernés, estimant qu'elles avaient vocation à en organiser les modalités, en partenariat avec les relais assistants maternels (RAM), les services de protection maternelle et infantile, les communes et les associations.
Elle a ensuite expliqué que l'amélioration de la qualité de prise en charge des enfants souvent désocialisés, placés par l'aide sociale à l'enfance, passait aussi par l'intégration des assistants familiaux dans des équipes techniques pluridisciplinaires.
S'agissant de l'amélioration de la formation, élément essentiel de la revalorisation de ces professions, Mme Marie-Josée Roig, ministre, a indiqué qu'après la loi de 1992, qui avait instauré une obligation de formation de 60 heures sur cinq ans, le projet de loi proposait désormais que la formation des assistants maternels s'effectue pour partie avant tout accueil d'enfant. Des travaux sont d'ailleurs en cours, sous l'égide du ministère de l'éducation nationale, afin d'articuler cette formation obligatoire avec un « CAP petite enfance » réformé dans la perspective d'une évolution ultérieure des professionnels vers d'autres qualifications et secteurs d'activité, comme l'accueil collectif ou l'école maternelle.
Elle a également souligné que, depuis l'adoption définitive de la loi relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social, les assistants maternels employés par des particuliers avaient aussi accès à la formation professionnelle continue. Elle a par ailleurs observé que l'ouverture progressive des diplômes et des qualifications à la validation des acquis de l'expérience favoriserait la professionnalisation, en cours d'activité, de cette profession.
Concernant les assistants familiaux, Mme Marie-Josée Roig a précisé que leur durée de formation serait portée de 120 à 240 heures et qu'ils bénéficieraient également d'une formation préalable à l'accueil d'enfants.
Mme Marie-Josée Roig, ministre de la famille et de l'enfance, a ensuite présenté le deuxième volet du projet de loi dont l'objectif est d'apporter aux professionnels des améliorations à leurs conditions matérielles de travail, grâce à un rapprochement avec le droit commun du travail, chaque fois qu'il est pertinent.
S'agissant des assistants maternels, elle a précisé que les améliorations portaient sur trois points : le contrat de travail, la rémunération et la durée du travail et les congés.
Elle a notamment fait observer que les assistants maternels ne bénéficiaient pas d'une rémunération garantie car, actuellement, celle-ci n'est due que lorsque l'enfant est effectivement présent, et non pas dès que l'assistant maternel s'est rendu disponible pour l'accueillir. Le projet de loi propose en conséquence la rémunération de toutes les heures prévues quel que soit le motif de l'absence, seule l'absence pour raison médicale étant rémunérée à mi-taux.
De plus, la rémunération des assistants maternels sera désormais définie sur une base horaire et non plus journalière, qui n'assure pas la plus juste reconnaissance du travail effectif et les assistants maternels bénéficieront d'une hausse mécanique de plus de 11 % de leur rémunération entre juillet 2003 et juillet 2005, grâce à l'harmonisation des salaires minimum de croissance (SMIC).
S'agissant des assistants familiaux, elle a expliqué que la structure de leur rémunération sera également redéfinie, afin qu'elle ne soit plus complètement liée au nombre d'enfants accueillis, et comprendra une première part correspondant à leur fonction globale d'accueil et une seconde correspondant à l'accueil de chaque enfant.
Mme Marie-Josée Roig, ministre de la famille et de l'enfance, a par ailleurs indiqué qu'un dispositif de rémunération partielle serait institué au profit des assistants familiaux et maternels employés par des personnes morales en cas de suspension d'agrément et que les assistants familiaux pourraient bénéficier d'un dispositif dit d'« attente », permettant de maintenir leur contrat entre deux placements.
S'agissant de l'amélioration des conditions de travail des assistants maternels, Mme Marie-Josée Roig a rappelé qu'ils n'étaient aujourd'hui protégés par aucune disposition limitant leur durée de travail et leur garantissant un repos hebdomadaire et quotidien, ce que ne justifiaient pas entièrement les caractéristiques de leur activité. Elle a donc indiqué que les assistants maternels bénéficieraient désormais de durées minimales de 11 heures de repos quotidien et de 35 heures de repos hebdomadaire ainsi que d'une durée maximale du travail de 48 heures par semaine ne pouvant être dépassée sans leur consentement. Afin de préserver à ce mode de garde la souplesse qui lui vaut la faveur des parents, elle s'est déclarée ouverte à la possibilité d'une formule moins contraignante de comptabilisation du temps de travail, notamment sur la base d'une annualisation du nombre d'heures.
S'agissant des congés, Mme Marie-Josée Roig, ministre de la famille et de l'enfance, a expliqué que la solution retenue avait dû, au contraire, s'éloigner du droit commun pour tenir compte du cas particulier de la pluralité de particuliers employeurs. Elle a ainsi indiqué qu'à défaut d'accord avec les parents, les assistants maternels pourraient désormais fixer eux-mêmes la date de leurs congés. Le droit aux congés des assistants familiaux sera lui aussi modifié, afin de leur permettre de bénéficier d'un minimum effectif de jours de congés annuels et ponctuels.
Elle a enfin souligné que les apports du texte seraient par ailleurs complétés, pour les assistants maternels employés par des particuliers, par la nouvelle convention collective nationale en cours de négociation par les partenaires sociaux.
En conclusion, Mme Marie-Josée Roig, ministre, a reconnu que la réforme du statut des assistants maternels et familiaux avait un coût et que la branche famille y contribuerait à hauteur de plus de 50 millions d'euros, les conseils généraux participant également au financement des mesures de formation et, à terme, à la revalorisation de la rémunération des assistants familiaux.
M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur, a souhaité connaître la contribution des assistants maternels à l'offre de garde de la petite enfance.
Mme Marie-Josée Roig, ministre de la famille et de l'enfance, a indiqué que le nombre d'assistants maternels s'élevait à environ 300.000 et qu'ils constituaient le premier mode d'accueil des enfants de moins de trois ans en dehors de leur foyer. En effet, sur les 2,2 millions d'enfants concernés, les deux tiers étaient gardés par leurs parents et environ 500.000 étaient accueillis par un assistant maternel, dont 58.000 dans une crèche familiale. En 2002, 27 % des enfants de moins de trois ans étaient gardés au moins une fois par semaine par un assistant maternel et, pour 18 % d'entre eux, il s'agissait de leur mode d'accueil principal.
M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur, s'est ensuite inquiété de la crise des vocations des assistants familiaux et il a voulu savoir quelles étaient les régions les plus touchées par l'insuffisance de l'offre.
Mme Marie-Josée Roig, ministre de la famille et de l'enfance, a expliqué que cette crise des vocations se manifestait de façon inégale sur le territoire et avec une acuité particulière dans les grands centres urbains, en raison, notamment, de l'exiguïté des logements des familles. En 2002, 46 % des départements annonçaient des effectifs d'assistants familiaux en stagnation et 21 % en régression, plus des deux tiers se disant par ailleurs confrontés à des difficultés de recrutement.
Cette situation s'explique par la difficulté du métier, qui implique un haut niveau de responsabilité dès lors qu'il s'agit d'accueillir des enfants présentant des troubles si importants que parfois aucune institution ne veut les accueillir, ou encore par une évolution sociétale marquée par une moindre ouverture des familles confrontées à leurs propres préoccupations.
Elle a enfin souligné la grande hétérogénéité des niveaux de rémunération des assistants familiaux : en 2002, quatre départements appliquaient le taux minimum de 84,5 % du SMIC horaire alors que huit départements pratiquaient des taux supérieurs à 140 fois le SMIC horaire.
M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur, a ensuite souligné la spécificité du statut des assistants familiaux en France et il a souhaité connaître les solutions retenues par les autres pays européens.
Mme Marie-Josée Roig, ministre de la famille et de l'enfance, a indiqué que la France était le seul pays d'Europe à avoir accordé aux accueillants familiaux un véritable statut de salariat comprenant un contrat de travail, un lien de subordination à l'employeur qui contrôle le déroulement de l'accueil, une rémunération minimum, la mise en place d'une protection sociale et d'une formation et l'indemnisation du chômage.
Dans les pays nordiques, les « parents d'accueil » passent des contrats de mandataires, dénués de statut protecteur en termes d'heures de travail ou de congés et ils perçoivent une rémunération mensuelle pour l'accueil, à laquelle s'ajoute une « compensation » destinée à couvrir les dépenses quotidiennes. Au Royaume-Uni, les familles d'accueil reçoivent une indemnité afin de pourvoir aux principales dépenses effectuées pour les enfants et cette activité y est considérée comme un emploi indépendant. En Italie, il n'existe pas de dispositions réglementant le statut des accueillants familiaux qui ne sont pas répertoriés dans les métiers sociaux.
Evoquant ensuite le rapprochement des assistants maternels et familiaux du droit commun du travail, M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur, a tenu à souligner le caractère parfois très théorique des améliorations apportées par le projet de loi, notamment en matière de durée du travail, et il a estimé que les présidents de conseils généraux seraient sans doute contraints à accepter de nombreuses dérogations à ce sujet.
Rappelant que le texte renvoyait au décret le soin de fixer les modalités de la formation initiale des assistants maternels et familiaux, il a souhaité obtenir des précisions sur les durées des formations initiales retenues pour ces deux professions et sur la validation de celles-ci par un diplôme reconnu sur l'ensemble du territoire. Il a également voulu savoir si le suivi et la validation de cette formation constitueraient une condition de renouvellement de l'agrément.
Mme Marie-Josée Roig, ministre de la famille et de l'enfance, a indiqué que les assistants maternels devraient suivre une formation obligatoire initiale de 60 heures, puis une formation en cours d'emploi, de même durée. Elle a précisé que la rénovation, en cours, du CAP « petite enfance » envisageait son découpage en trois unités de façon à ce que la première unité corresponde, en termes de compétences, à celles acquises dans le cadre de la formation obligatoire des assistants maternels.
S'agissant des assistants familiaux, une formation de 320 heures était envisagée, répartie en deux volets : un stage de 60 heures de préparation à l'accueil d'enfants, organisé dans les deux mois suivant la première embauche, et une formation d'adaptation à l'emploi de 240 heures, délivrée au cours des trois premières années d'activité professionnelle.
M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur, a souhaité obtenir des précisions sur les revenus des assistants maternels et familiaux, ainsi que sur l'impact de l'harmonisation des différents niveaux de salaires minimum sur leur rémunération. Il a également voulu connaître les conditions d'indemnisation des assistants en cas d'absence de l'enfant ou d'attente entre deux enfants.
Après avoir rappelé le caractère approximatif des données statistiques sur les conditions de travail des assistants maternels, Mme Marie-Josée Roig, ministre de la famille et de l'enfance, a rappelé que les situations étaient très hétérogènes, qu'il s'agisse des heures travaillées ou du niveau de rémunération négocié par les parents. En 2002, 67 % des assistants maternels se considéraient à temps plein et 33 % à temps partiel et le salaire mensuel net moyen d'un assistant maternel était de 631 euros, pour ceux travaillant à temps plein, et de 542 euros en moyenne.
S'agissant de la convergence des SMIC, elle a expliqué que celle-ci allait permettre une augmentation mécanique de 11,4 % de la rémunération des assistants maternels entre le 30 juin 2003 et le 1 er juillet 2005, le coût brut en étant estimé à 200 millions d'euros, dont 95 pris en charge par la branche famille.
Elle a également précisé qu'en cas d'absence des enfants qui leur sont confiés, les assistants maternels verraient désormais leur salaire maintenu, sauf si l'absence est justifiée par un certificat médical, auquel cas ils percevraient une indemnité compensatrice d'absence d'un montant égal à la moitié de leur rémunération. Elle a concédé que cette mesure entraînait un surcoût, impossible à chiffrer à ce stade faute de données sur les taux moyens d'absence des enfants accueillis, mais elle a estimé que cette disposition devrait avoir un effet préventif et limiter les absences non justifiées.
Elle a également tenu à rappeler que le complément de garde de la PAJE avait été sensiblement augmenté par rapport à l'AFEAMA et que les surcoûts, pour la famille, liés aux améliorations prévues par le projet de loi étaient loin d'annuler le gain produit par la PAJE.
Elle a rappelé, par ailleurs, qu'à l'heure actuelle, si les assistants maternels employés par des particuliers qui perdaient un employeur bénéficiaient du chômage partiel, tel n'était pas le cas de ceux employés par une crèche familiale. Elle a donc insisté sur le fait que le projet de loi prévoyait qu'après le départ définitif d'un enfant qu'il accueillait, l'assistant maternel employé par une crèche familiale bénéficierait désormais d'une indemnisation versée par son employeur dans l'attente que celui-ci lui confie un autre enfant.
M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur, s'est ensuite inquiété de l'incidence du projet de loi sur les finances départementales, compte tenu notamment du renforcement des actions de formation financées par le département.
Mme Marie-Josée Roig, ministre de la famille et de l'enfance, a précisé que, sur la base de 3.000 assistants maternels formés chaque année et d'un coût horaire de formation de 10 euros, le surcoût pour les départements pouvait être estimé à environ 1,8 million d'euros pour la France entière.
M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur, a enfin évoqué l'étude du Commissariat général du plan sur l'évolution possible de la structure de la population active en France, au cours des prochaines décennies. Il a voulu savoir ce qu'il convenait de penser des projections de ce rapport concernant les assistants maternels et familiaux.
Mme Marie-Josée Roig, ministre de la famille et de l'enfance, a indiqué que le rapport « Avenirs et métiers » du Commissariat général du plan estimait à 600.000 assistants maternels supplémentaires les besoins de recrutement à l'horizon 2010, dont 150.000 pour remplacer les départs à la retraite et 450.000 créations nettes, soit un doublement du nombre des effectifs par rapport à la situation actuelle. Ces projections peuvent paraître étonnantes, dans la mesure où le nombre d'enfants de moins de trois ans devrait être divisé par deux d'ici 2010, mais elles anticipent sans doute une forte augmentation de l'activité des mères de jeunes enfants.
M. Alain Gournac a souligné le besoin de reconnaissance, à la fois professionnelle et sociale, des assistants maternels. Il a souhaité savoir si le projet de loi permettrait de mieux lutter contre le travail au noir dans ce secteur et si des mesures étaient envisagées pour améliorer les conditions de logement des assistants maternels. Il s'est également ému des exigences parfois excessives posées à l'agrément des candidats à la profession d'assistant maternel. Il s'est enfin inquiété des conditions d'accueil des enfants pendant les périodes de formation de leur assistant maternel.
Mme Marie-Josée Roig, ministre de la famille et de l'enfance, a insisté sur le fait que le projet de loi permettait une réelle reconnaissance des professionnels de l'enfance et elle a estimé que telle était la raison pour laquelle il était attendu avec tellement d'impatience. Elle a considéré que les avantages liés au nouveau statut prévu par le projet de loi devraient réduire la tentation, pour les assistants maternels, de travailler au noir.
S'agissant des questions de logement, elle a dit réfléchir à la possibilité de mieux prendre en compte les contraintes des assistants maternels dans l'attribution des logements sociaux.
Revenant sur la question de l'agrément, elle a rappelé que celui-ci relevait de la responsabilité des présidents de conseils généraux. Elle a également souligné que le souci de la sécurité des enfants n'était pas propre à l'agrément des assistants maternels mais qu'il s'imposait, avec la même force, aux crèches et aux écoles maternelles, car il correspondait à une attente justifiée des parents et de la société tout entière.
Elle a enfin indiqué que l'accueil des enfants pendant les périodes de formation de leur assistant maternel était prévu par le texte et qu'il s'agissait d'un des cas de surnombre autorisé.
Mme Annick Bocandé et M. Nicolas About, président , ont souhaité connaître les solutions envisagées en matière d'accueil périscolaire des fratries par les assistants maternels.
M. Paul Blanc a demandé quelle sera la collectivité responsable de l'organisation de la formation des assistants maternels et familiaux.
M. Jean-Pierre Godefroy a tenu à relayer la demande des assistants familiaux d'une part, et des assistants maternels employés par une crèche familiale d'autre part, d'être intégrés à la fonction publique territoriale. Il a également souhaité connaître l'état d'avancement des négociations sur la nouvelle convention collective des assistants maternels employés par des particuliers.
M. Guy Fischer a souligné les fortes disparités de rémunération qui caractérisent la profession d'assistant maternel et leurs conséquences, notamment en termes de pension de retraite. Il a donc lui aussi plaidé pour une intégration des assistants maternels employés en crèches familiales dans la fonction publique territoriale.
M. Nicolas About, président , a souhaité savoir si un assistant maternel pouvait percevoir à la fois le complément de libre choix d'activité de la PAJE, au titre de ses propres enfants gardés au domicile, et celui de libre choix du mode de garde, au titre de l'emploi exercé auprès des enfants accueillis.
M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur, s'est inquiété de la zone grise que représentent les périodes de suspension de l'agrément, sachant que ce type de mesure est de plus en plus fréquent. Il a souhaité savoir quelle était la situation de l'assistant maternel durant ces périodes.
Répondant à l'ensemble des intervenants, Mme Marie-Josée Roig, ministre de la famille et de l'enfance, s'est tout d'abord déclarée favorable au maintien des dérogations permettant l'accueil périscolaire des fratries par l'assistant maternel du plus jeune enfant.
Elle a ensuite précisé qu'en matière de formation, il convenait de distinguer son financement, à la charge des départements en tant qu'employeurs, son organisation, qui relevait de la région, et la formation elle-même, réalisée par des organismes agréés.
Elle s'est déclarée défavorable à l'intégration des assistants maternels dans la fonction publique territoriale, estimant qu'un tel statut serait incompatible avec la nécessaire souplesse de l'accueil. Elle a toutefois reconnu qu'il était nécessaire d'améliorer la retraite des assistants maternels.
Elle a signalé que la nouvelle convention collective des assistants maternels pourrait être signée à la mi-juin entre la Fédération des particuliers employeurs (FEPEM) et l'ensemble des syndicats d'assistants maternels et qu'elle devrait prévoir des dispositions encore plus favorables que le projet de loi en matière de temps de travail.
Elle a enfin expliqué que le complément de libre choix d'activité ne pouvait pas être versé à un assistant maternel, car son attribution excluait toute forme d'activité professionnelle, même à domicile.