Article additionnel après l'article 49
(art. 11 de la loi
n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation
et de
programmation pour la ville et la rénovation urbaine)
Composition du
conseil d'administration de l'ANRU
Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de prévoir la représentation des sociétés d'économie mixte au sein au sein du conseil d'administration de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.
Sur les 522.000 logements que les sociétés d'économie mixte gèrent, près de 78.000 sont situés dans des zones urbaines sensibles. Les SEM interviennent également pour rénover des copropriétés très dégradées, pour lutter contre l'habitat insalubre et pour des opérations de reconversion et de développement économiques. Enfin ces sociétés sont engagées dans le pilotage opérationnel et la coordination d'opérations de renouvellement urbain.
Votre rapporteur avait présenté un amendement identique lors de l'examen par le Sénat de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.
Il l'avait retiré au bénéfice de l'engagement pris par M. Jean,-Louis Borloo, ministre délégué à la ville, de prévoir la présence d'un représentant des sociétés d'économie mixte au titre des personnes qualifiées 37 ( * ) .
Cet engagement n'a pas été respecté. Le décret n° 2004-123 du 9 février 2004 relatif à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine prévoit en effet la présence de trois personnalités qualifiées au titre de la politique de la ville.
Dans ces conditions, votre rapporteur juge nécessaire de présenter à nouveau fois l'amendement qu'il avait retiré en 2003.
Tel est l'objet de l' article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 49.
Article 49 bis (nouveau)
(chapitre V nouveau du titre IV du livre IV,
art. L. 445-1 à L. 445-7 nouveaux du code de la
construction et de l'habitation)
Conventionnement global des organismes
d'habitations à loyer modéré
Cet article, inséré par l'Assemblée nationale en première lecture sur proposition de ses commissions des Lois et des Affaires économiques avec l'avis favorable du Gouvernement, a pour objet d'instituer un conventionnement global des organismes d'habitations à loyer modéré leur permettant, en contrepartie d'engagements en faveur de l'accès au logement des plus démunis et de mixité sociale, de disposer de conditions de gestion plus souples de leurs immeubles en dérogeant aux règles régissant les plafonds de ressources et les loyers.
A cet effet, il tend à insérer dans le titre IV (« rapports des organismes d'habitations à loyer modéré et des bénéficiaires ») du livre IV (« habitations à loyer modéré ») du code de la construction et de l'habitation un chapitre V intitulé « dispositions particulières applicables aux organismes d'habitations à loyer modéré ayant conclu une convention globale de patrimoine » et composé de sept articles L. 445-1 à L. 445-7.
1. Le droit en vigueur
• Cadre juridique du conventionnement
Depuis la loi du 3 janvier 1977 portant réforme de l'aide au logement, la réalisation de chaque programme aidé de logement social, quelle que soit la nature du bailleur (public ou privé) ou de l'opération (construction neuve, réhabilitation, acquisition amélioration) donne lieu à la conclusion d'une convention entre le représentant de l'Etat dans le département et le bénéficiaire de l'aide ; le conventionnement sans travaux est également possible.
Les services déconcentrés de l'Etat sont chargés de la négociation des clauses de la convention avec le bailleur et du contrôle de leur application. La convention permet aux locataires des logements concernés de percevoir l'aide personnalisée au logement (APL) lorsqu'ils y sont éligibles.
Obligatoirement publiée aux hypothèques, la convention APL prévoit notamment le loyer maximal applicable par le bailleur et le pourcentage de réservation de logements dont dispose l'Etat sur le programme aidé. Sa durée varie selon les types de financement : elle est d'au moins 9 ans et correspond en principe à la durée du prêt. La convention est ensuite reconduite tacitement pour des périodes de trois ans, sauf dénonciation préalable du bailleur. Le remboursement (anticipé ou non) du prêt par le propriétaire n'a aucune incidence sur la durée de la convention. La demande de résiliation par le propriétaire ne peut être faite que pour le terme de la convention. En cas de mutation à titre gratuit ou onéreux, la convention est transférée de plein droit au nouveau propriétaire.
• Règles de fixation et d'évolution des loyers
La circulaire annuelle relative à la fixation du loyer maximal des conventions fixe le montant maximal autorisé pour les conventions nouvelles signées entre le 1 er juillet et le 30 juin. Le niveau des loyers est fixé par zone géographique, par type de financement et selon la nature des opérations.
Le loyer maximal de chaque convention est fixé au terme d'une négociation entre le bailleur et le représentant de l'Etat dans le département. Il ne peut excéder la valeur de référence établie à partir de la circulaire. Il est automatiquement réactualisé, le 1 er juillet de chaque année, en fonction des variations de l'indice du coût de la construction.
Le loyer pratiqué (loyer réellement payé par le locataire) ne doit jamais dépasser le loyer maximal réactualisé de la convention. Pour les organismes HLM, le loyer pratiqué pour chaque logement conventionné peut être révisé chaque année le 1 er janvier et le 1 er juillet. Cette augmentation est limitée à 10 % par semestre 38 ( * ) , mais toujours dans la limite du loyer maximal.
• Le parc conventionné des organismes d'HLM
Selon les informations communiquées à votre rapporteur, à la fin de l'année 2002, 115.211 conventions APL avaient été conclues entre les organismes d'HLM et l'Etat. Elles portaient sur 3.772.717 logements, dont :
- 66 % étaient des logements construits avant la réforme de janvier 1977, conventionnés au titre de travaux d'amélioration financés en PALULOS (1.556.935 logements soit 41 % du parc HLM conventionné) ou dans le cadre du « bouclage APL » sans travaux (931.896 logements soit 25 % du parc HLM conventionné) ; ces logements concernaient 31 488 conventions (respectivement 17 344 conventions et 14 144 conventions, soit en moyenne 90 et 66 logements par convention).
- 27% étaient des logements construits après la réforme de janvier 1977 conventionnés dans le cadre d'un financement PLA « neuf » (946.280 logements) ou un PLUS (69.905 logements) ; ils portaient sur près de 47.000 conventions (soit en moyenne 23 logements par convention en PLA, 14 logements en PLUS) ;
- 7% (267.700 logements) étaient des logements construits ou acquis et améliorés après la réforme de janvier 1977 conventionnés au titre des financements aidés par l'Etat (PLA acquisition-amélioration, PLA d'insertion ou d'intégration, PLUS acquisition/amélioration) ou du financement réglementé comme le prêt conventionné ou le PLS (PCLS, PLA CFF). Ces logements concernaient 36 865 conventions (soit en moyenne 7 logements par convention).
Le parc conventionné du secteur HLM a progressé d'un peu plus de 1 % entre 2001 et 2002. Ces 51.134 nouveaux logements correspondant à 3.733 nouvelles conventions APL. Principalement, ils ont été financés pour 60 % d'entre eux par un PLUS « construction » (24.996 logements) ou « acquisition/amélioration » (5 475 logements), 28% par une PALULOS (11 823 logements), 14% par un PLS (6 012 logements ) et 6% par un PLA d'intégration (2 828 logements).
• Les inconvénients du mécanisme actuel de conventionnement
Fondé sur la logique de la prise en compte du seul flux de construction et de réhabilitation aidée, sans considération pour l'adaptabilité ultérieure à l'évolution du patrimoine et à celle de ses habitants, le régime des loyers HLM peut être considéré comme un système « stratifié » dans lequel les contraintes juridiques peuvent être à l'origine de situations anormales au regard de la vocation du parc HLM.
En effet, le système de conventionnement par programme entretient des incohérences dans le niveau des loyers à l'intérieur d'un même patrimoine. Des logements bien situés, de bonne qualité et anciens, peuvent avoir des loyers faibles alors que des programmes neufs et moins bien situés peuvent avoir des loyers élevés. Le mécanisme de conventionnement en vigueur exclut toute discussion globale avec les bailleurs. Une mise en cohérence des loyers avec la valeur du service rendu par les logements est, en l'état actuel de la réglementation, inenvisageable.
La possibilité pour les bailleurs d'augmenter les loyers est extrêmement réduite, le niveau des loyers pratiqués se situant pour un grand nombre d'opérations au niveau du loyer maximal des conventions. Il en résulte que la seule augmentation possible des loyers correspond à l'évolution de l'indice du coût de la construction.
2. Le dispositif proposé
La modernisation du secteur du logement locatif social suppose l'établissement de relations différentes entre les bailleurs sociaux et l'Etat, fondées sur le contrat. Le territoire parfois très vaste sur lequel interviennent les bailleurs sociaux, le rôle de l'Etat comme garant du droit au logement, justifient l'établissement d'une convention globale entre l'Etat et les bailleurs, même dans le futur contexte décentralisé de la politique du logement. La convention globale a pour objet de permettre l'établissement d'un dialogue à caractère stratégique portant sur la politique patrimoniale de l'organisme, la cohérence financière de ses projets et sa politique d'occupation sociale.
Le texte proposé pour insérer un article L. 445-1 dans le code de la construction et de l'habitation tend à permettre aux organismes d'habitations à loyer modéré de conclure avec l'Etat une convention globale de patrimoine , d'une durée de six ans.
Ce terme de « convention globale de patrimoine » essaie de rendre compte de la spécificité de la convention conclue entre l'Etat et l'organisme d'HLM par rapport aux conventions ouvrant droit à l'APL qui sont des conventions par programme immobilier alors que la convention «globale concerne tout le patrimoine de l'organisme, à la fois pour la politique d'investissement et la gestion.
Le choix d'une durée de six ans semble approprié pour un conventionnement qui revêt à la fois un caractère stratégique et un caractère opérationnel. Il est également adapté pour apprécier l'évolution du service rendu aux locataires et fixer les loyers plafonds. Dans la loi de 1989, les loyers des logements donnés à bail par une personne morale sont fixés pour une durée de six ans et ne peuvent augmenter pendant cette période qu'en fonction de l'indice du coût de la construction. Les conventions seraient reconductibles, le présent article ouvrant un droit à révision du cahier des charges tous les six ans.
Aux termes de l'article L. 411-2, sont considérés comme des organismes d'habitations à loyer modéré :
- les offices publics d'aménagement et de construction ;
- les offices publics d'habitations à loyer modéré ;
- les sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré ;
- les sociétés anonymes coopératives de production et les sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif d'habitations à loyer modéré ;
- les sociétés anonymes de crédit immobilier ;
- les fondations d'habitations à loyer modéré.
Les établissements publics de coopération intercommunale et les départements délégataires des aides à la pierre en application du dispositif prévu par l'article 49 du présent projet de loi pourraient être signataires des conventions. En tout état de cause, ils devraient être consultés sur les stipulations de ces documents relatives aux immeubles situés sur leur territoire.
Pour ce qui concerne son contenu , la convention globale de patrimoine devrait, d'une part, être établie sur la base des plans stratégiques des organismes d'habitations à loyer modéré et tenir compte des programmes locaux de l'habitat élaborés par les établissements publics de coopération intercommunale sur le territoire desquels se situent leurs immeubles, d'autre part, comporter un certain nombre de mentions :
- le classement des immeubles ou ensembles immobiliers , qui devrait être établi en fonction du service rendu aux locataires, après concertation avec ces derniers selon des modalités définies par l'article 44 bis de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété et le développement de l'offre foncière. Cet article, issu de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains prévoit ainsi que les bailleurs de certains secteurs locatifs sont tenus d'élaborer, avec les représentants des associations de locataires présentes dans le patrimoine du bailleur affiliées à une organisation siégeant à la Commission nationale de concertation, les représentants des associations de locataires ayant obtenu 10 % des suffrages exprimés aux dernières élections et les administrateurs élus représentants des locataires, un plan de concertation locative couvrant l'ensemble de leur patrimoine et prévoyant la création d'un conseil de concertation ;
- l'énoncé de la politique patrimoniale et d'investissement de l'organisme, celle-ci devant au moins comprendre un plan de mise en vente à leurs locataires des logements à usage locatif et indiquer les orientations retenues pour le réinvestissement des fonds provenant de la vente ;
- les engagements pris par l'organisme sur la qualité du service rendu aux locataires ;
- un cahier des charges de gestion sociale de l'organisme.
Les dispositions proposées pour les articles L. 445-2 à L. 445-7 ont pour objet de déterminer le contenu et les modalités d'établissement du cahier des charges de gestion sociale de l'organisme, récapitulant ses obligations concernant l'occupation sociale des immeubles et les loyers, en donnant la capacité de renégocier ces obligations tous les six ans, dans le cadre de la convention globale.
La possibilité de déroger à la réglementation serait ainsi ouverte pour les plafonds de ressources ( article L. 445-3 ) et le supplément de loyer de solidarité ( article L. 445-5 ).
L'article 49 du projet de loi autorise déjà la convention de délégation des aides à la pierre, conclue entre l'Etat et un établissement public de coopération intercommunale ou un département, à déroger aux plafonds de ressources prévus par le droit en vigueur pour les immeubles situés dans certains secteurs géographiques.
Par coordination, il est donc prévu que, dans ces secteurs, les immeubles ou ensembles immobiliers de l'organisme d'habitations à loyer modéré ayant conclu une convention globale de patrimoine seraient soumis aux plafonds de ressources définis par l'Etat et l'établissement public de coopération intercommunale ou le département délégataires des aides à la pierre.
Toutefois, la convention globale de patrimoine pourrait déroger à ces plafonds, selon des modalités définies par décret.
En effet, même s'il constitue un énorme progrès par rapport à la réglementation actuelle, le premier niveau d'adaptation prévu par l'article 49 « pour des secteurs géographiques déterminés » peut s'avérer encore insuffisamment fin pour prendre en compte la situation d'un ensemble particulier de logements. La possibilité prévue par l'article 49 bis de déroger à la réglementation, dans le cahier des charges s'appliquant à un immeuble, y compris si celle-ci a été adaptée dans une convention de délégation avec un établissement public de coopération intercommunale ou un département semble donc justifiée, à la condition qu'elle recueille l'accord de l'établissement ou du département concerné.
La remise en ordre des plafonds de loyer pourrait s'effectuer, à masse totale constante et en tenant compte du service rendu aux locataires ( article L. 445-4 ).
L'organisme pourrait décider, nonobstant les baux en cours, de changer l'unité de mesure pour le calcul des loyers plafonds, en passant de la « surface corrigée » à la « surface utile » ( article L. 445-7 ).
3. La position de la commission des Lois
Le conventionnement global vise à réformer les relations entre l'Etat et les organismes d'HLM, en se plaçant dans une logique contractuelle adaptée au service d'intérêt général que rendent ces organismes.
Un dialogue doit être mené à partir du plan stratégique de patrimoine, où doivent être examinés simultanément la politique patrimoniale de l'organisme, sa situation financière et son rôle social. Cet examen d'ensemble est l'un des avantages du dispositif. Il débouche notamment sur le premier volet de la convention globale, la validation en commun de la politique patrimoniale de l'organisme, ses objectifs de qualité et ses projets d'investissement.
Le second avantage réside dans l'introduction de la notion de « cahier des charges de gestion sociale », et surtout la renégociation périodique de ce cahier des charges, en particulier les loyers. La souplesse contractuelle ainsi donnée est bien entendu strictement encadrée par la loi, avec par exemple l'obligation de concertation avec les représentants des locataires et la contrainte qui porte sur le montant total des loyers.
Votre commission vous soumet deux amendements ayant pour objet :
- de limiter les hausses annuelles de loyer que peuvent pratiquer les organismes d'HLM ayant conclu une convention globale de patrimoine ;
- d' étendre aux sociétés d'économie mixte la possibilité de conclure une telle convention et de les soumettre aux dispositions introduites par l'article 49 bis, y compris sur l'encadrement des loyers ;
- par cohérence, d' exonérer les sociétés d'économie mixte des dispositions relatives à l'encadrement des loyers auxquelles elles sont actuellement assujetties.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 49 bis ainsi modifié .
* 37 Journal officiel des débats du Sénat - séance du 23 juillet 2003.
* 38 Article L. 442-1 du code de la construction et de l'habitation.