CHAPITRE IV
L'AMÉLIORATION DES CONDITIONS DE FONCTIONNEMENT
DES
ÉTABLISSEMENTS PUBLICS
DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE
Article 107 A (nouveau)
(art.
L. 5211-6 du code général des collectivités
territoriales)
Représentation des communes associées au sein
de l'organe délibérant d'un établissement public de
coopération intercommunale
Cet article, inséré par l'Assemblée nationale en première lecture sur proposition de M. Emile Blessig et de sa commission des Lois après que le Gouvernement s'en fut remis à sa sagesse, a pour objet de compléter l'article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales afin de prévoir que les communes associées dans le cadre d'une fusion disposent d'un siège au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale dont elles sont membres mais que leur délégué ne peut prendre part aux votes.
Aux termes des articles L. 2113-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, les conseils municipaux des communes désirant fusionner peuvent procéder soit à une fusion simple soit à une fusion comportant la création d'une ou de plusieurs communes associées.
La transformation d'une commune fusionnée en une commune associée et le maintien de son nom sont de droit, sur demande de son conseil municipal, sauf pour celle sur le territoire de laquelle est fixé le chef-lieu de la nouvelle commune.
La création d'une commune associée entraîne de plein droit :
- l'institution d'un maire délégué, qui exerce les fonctions d'officier d'état civil et d'officier de police judiciaire et peut recevoir délégation du maire ;
- la création d'une annexe de la mairie dans laquelle sont notamment établis les actes de l'état civil concernant les habitants de la commune associée ;
- la création d'une section du centre d'action sociale dotée de la personnalité juridique à laquelle est dévolu le patrimoine du centre d'action sociale ayant existé dans l'ancienne commune ;
- la création, dans les communes issues d'une fusion de plus de 100.000 habitants, d'un conseil consultatif dans chaque commune associée, tandis que les communes de 100.000 habitants et moins ont la faculté de créer une commission consultative.
Toutefois, aux termes de l'article L. 5211-6, applicable à l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale, l'organe délibérant composé d'un établissement public de coopération intercommunale est exclusivement composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres, ce qui exclut toute représentation des communes associées.
Lors de l'examen du présent projet de loi en première lecture au Sénat, notre collègue M. Charles Guené avait présenté un amendement ayant pour objet de permettre aux communes associées d'avoir au moins un représentant au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale dont elles sont membres.
Il avait souligné que : « la France compte plus de huit cents communes associées, issues de la loi Marcellin, et la Haute-Marne, où je suis président de l'association départementale des maires, en compte à elle seule une centaine (...) Une grande partie de ces communes vit mal ce statut et souhaiterait soit en sortir, soit, à tout le moins, retrouver certaines prérogatives qui ont été effacées par l'intercommunalité. A défaut de proposer que l'adhésion à un établissement public de coopération intercommunale entraîne une possibilité de « défusion » automatique, cet amendement, plus mesuré, a pour objet de revenir au pacte républicain d'origine qui prévoyait que les communes associées auraient une représentation assurée au sein de la nouvelle collectivité. Or, ni la loi ni les statuts des EPCI, adoptés généralement par voie conventionnelle, ne les ont intégrés au sein des organes délibérants de ces établissements. Il est ainsi proposé d'offrir une solution de remplacement à la « défusion », en posant le principe de la reconnaissance des communes associées, au même titre que les plus petites communes qui ne seraient pas associées, au sein des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale en leur assurant d'être représentées par un siège au moins . »
Notre collègue M. Daniel Hoeffel avait lui aussi souligné le « malaise » des communes associées : « Ces communes étaient alors l'avant-garde des mouvements de regroupement, à une époque où le Gouvernement poussait aux fusions, avant que l'on n'en vienne à privilégier l'intercommunalité. Or, aujourd'hui, au sein de ces communes associées, les maires délégués sont dans une situation intermédiaire. Il faudrait, d'une manière ou d'une autre, par le biais proposé ici ou par un autre leur trouver une possibilité d'être représentés et de pouvoir affirmer l'existence de la cellule communale dont ils sont les représentants. L'appel de notre collègue Charles Guené mérite donc d'être pris en considération afin de trouver les voies et moyens permettant à ces communes associées de ne pas être pénalisées parce que, à un moment donné, elles ont été avant d'autres l'avant-garde de ce mouvement de regroupement et de fusion . »
Tout en reconnaissant la légitimité de cette préoccupation, votre commission avait constaté que l'amendement proposé aurait eu pour conséquence de modifier la répartition des sièges au détriment des autres communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale.
Le Gouvernement s'y était déclaré défavorable pour les mêmes raisons. M. Patrick Devedjian, alors ministre délégué aux libertés locales, s'était engagé à « travailler sur un système qui protège les communes associées et assure leur représentation. Celles-ci naviguent entre deux écueils : être surreprésentées, on ne peut pas l'accepter, ou être sous-représentées, à l'inverse, ce que l'on ne peut accepter non plus. Il faut donc que l'on continue notre réflexion . »
Aussi l'amendement avait-il été retiré.
La solution retenue par l'Assemblée nationale, en conférant aux représentants des communes associées siégeant au sein des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale une voix consultative et non pas délibérative, permet d'éviter l'écueil de l'amendement présenté par notre collègue M. Charles Guéné.
Aux termes des articles L. 5214-7 et L. 5216-3, les communes sont quant à elles assurées de disposer d'au moins un siège au sein de l'organe délibérant des communautés de communes et des communautés d'agglomération. Selon l'article L. 5215-7, dans les communautés urbaines, chaque commune membre doit également disposer d'un représentant au moins, lorsque la répartition des sièges n'est pas établie à l'amiable.
Votre commission vous soumet un amendement tendant à préciser que toute commune associée est représentée au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale, avec voix consultative, par son maire délégué ou un représentant qu'il désigne au sein du conseil ou de la commission consultative.
Elle vous propose d'adopter l'article 107 A ainsi modifié .
Article 107
(art.
L. 5211-20 et L. 5211-20-1 nouveau
du code général
des collectivités territoriales)
Modification du nombre et de la
répartition des sièges au sein de l'organe
délibérant d'un établissement public de coopération
intercommunale
Cet article a pour objet d'autoriser la modification du nombre et de la répartition des sièges au sein de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale, en dehors des cas de changement de catégorie ou d'extension dérogatoire de périmètre, et d'en fixer les modalités.
En première lecture, à l'initiative de nos collègues MM. Daniel Hoeffel, Pierre Hérisson, Alain Vasselle et des membres du groupe de l'Union centriste, avec l'avis favorable de votre commission des Lois et après que le Gouvernement s'en fut remis à sa sagesse, le Sénat avait subordonné la modification du nombre et de la répartition des sièges au sein de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunal à l'accord de ce dernier.
Notre collègue M. Daniel Hoeffel avait fait valoir que, dans la mesure où l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale pouvait demander une modification de la répartition des sièges en son sein, il était cohérent qu'il puisse également délibérer sur les modifications proposées par le conseil municipal de l'une de ses communes membres.
Sur proposition de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a toutefois supprimé cette disposition. Dans son rapport, M. Marc-Philippe Daubresse estime que : « cet ajout risque cependant d'être un facteur de blocage ; il ne paraît pas souhaitable de donner un tel pouvoir au conseil communautaire, alors que le nombre et la répartition des sièges constituent un élément incontournable du pacte statutaire, pacte qui relève de la seule responsabilité des communes 86 ( * ) . » Il a ajouté en séance, de façon presque contradictoire, que : « si les conseils municipaux se prononcent en faveur d'une modification dans les conditions de majorité qualifiée requises, la majorité du conseil de l'EPCI est acquise 87 ( * ) ».
Dans un souci de conciliation, votre commission est prête à considérer que le parallélisme des formes n'est pas indispensable dès lors que la modification du nombre et de la répartition des sièges au sein de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale est opérée dans les conditions de majorité requise pour sa création et correspond donc à un renouvellement du pacte fondateur conclu entre les communes.
Le texte adopté par le Sénat permettait à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ainsi qu'à la commune dont la population est supérieure au quart de la population totale de demander à tout moment une modification du nombre et de la répartition des sièges. Les conseils municipaux des autres communes membres ne pouvaient formuler une telle demande qu'à l'occasion d'une modification du périmètre ou des compétences de l'établissement.
Sur proposition de sa commission des Lois, qui considérait plus judicieux de substituer une condition de motivation à une condition de seuil « forcément arbitraire », et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a autorisé le conseil municipal de toute commune membre d'un établissement public de coopération intercommunale à demander une modification du nombre et de la répartition des sièges au sein de l'organe délibérant non seulement à l'occasion d'une modification du périmètre ou des compétences de l'établissement mais également afin d'établir « une plus juste adéquation entre la représentation des communes et leur composition démographique » .
Votre commission vous soumet un amendement d'ordre rédactionnel tendant à fusionner les alinéas relatifs aux cas dans lesquels le conseil municipal d'une commune peut solliciter une modification du nombre et de la répartition des sièges et à faire référence à « l'importance de la population de la commune » plutôt qu'à sa « composition démographique ».
Elle vous propose d'adopter l'article 107 ainsi modifié .
* 86 Rapport n° 21435 (Assemblée nationale, douzième législature) - tome I - page 413.
* 87 Journal officiel des débats de l'Assemblée nationale - première séance du 5 mars 2004 - page 2546.