CHAPITRE VI
DISPOSITIONS
GÉNÉRALES
Article 60
Consultation des
organes délibérants des départements,
régions et
collectivités d'outre-mer sur les projets d'ordonnance
Cet article tend à prévoir la consultation , sur les projets d'ordonnance comprenant des mesures d'adaptation, des assemblées concernées des départements et régions d'outre-mer (I), des collectivités d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie (II). Les mesures d'adaptation nécessaires seront intégrées dans chacune des ordonnances prises en application de l'habilitation donnée à chaque article du projet de loi.
1. L'adaptation des dispositions des ordonnances à l'outre-mer
L'article 74-1 de la Constitution donne au Gouvernement une habilitation permanente pour étendre par ordonnance et avec les adaptations nécessaires, dans les collectivités d'outre-mer visées à l'article 74 et en Nouvelle-Calédonie, les dispositions de nature législative en vigueur dans la métropole, dans les matières qui demeurent de la compétence de l'État.
Le Gouvernement ne peut faire usage de cette habilitation que dans la mesure où la loi n'a pas expressément exclu, pour les dispositions en cause, le recours à cette procédure. Les ordonnances sont prises après avis des assemblées délibérantes intéressées. Elles sont frappées de caducité en l'absence de ratification par le Parlement dans les dix-huit mois suivant leur publication. Le seul dépôt d'un projet de loi de ratification ne suffit donc pas, au contraire des ordonnances de l'article 38 de la Constitution, à les maintenir en vigueur.
Dans les matières ne relevant pas de la compétence de l'État, les ordonnances prises en application du présent projet de loi ne seront applicables dans les collectivités d'outre-mer, soit Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna et la Polynésie française, ainsi que dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) et en Nouvelle-Calédonie, que si elles comportent une mention expresse d'extension. Ce principe de spécialité législative assure le respect des « intérêts propres » de chacune de ces collectivités au sein de la République.
Dans les départements d'outre-mer -la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion- il résulte du principe d'assimilation énoncé à l'article 73, premier alinéa, de la Constitution, que les ordonnances sont applicables de plein droit. Elles peuvent néanmoins faire l'objet d'adaptations « tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ».
Par ailleurs, le deuxième alinéa de l'article 61 du présent projet de loi prévoit que le Gouvernement disposera d'un délai de dix-huit mois suivant la publication de la présente loi pour prendre les ordonnances destinées à assurer l'extension et, le cas échéant, l'adaptation des mesures prises sur le fondement des habilitations aux collectivités d'outre-mer à la Nouvelle-Calédonie et aux Terres australes et antarctiques françaises.
2. Les modalités de consultation des assemblées d'outre-mer
Le présent article prévoit la consultation des assemblées respectives des départements et régions d'outre-mer, de chacune des collectivités d'outre-mer et de Nouvelle-Calédonie sur les projets d'ordonnance comportant des mesures d'adaptation. Les projets comportant des dispositions qui affectent spécifiquement ces collectivités devront donc être transmis dans des délais suffisants aux instances compétentes de chacune d'entre elles.
S'agissant de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de La Réunion , leurs conseils généraux et régionaux devront être consultés sur les projets d'ordonnance « comportant des dispositions d'adaptation du régime législatif et de l'organisation administrative » de ces départements et régions, aux termes des articles L. 3444-1 et L. 4433-3-1 du code général des collectivités territoriales.
Les conseils généraux et régionaux disposent d'un mois à compter de la saisine pour exprimer leur avis. L'absence de notification au représentant de l'État dans ce délai vaut accord tacite. Le délai est réduit à quinze jours « en cas d'urgence sur demande du représentant de l'État ».
En ce qui concerne la collectivité départementale de Mayotte , l'article L. 3551-12 du code général des collectivités territoriales dispose, comme pour l'ensemble des départements, que le conseil général est consulté sur les projets d'ordonnance comportant des « dispositions d'adaptation du régime législatif ou de l'organisation administrative des départements ». Si le conseil général n'est pas prononcé dans un délai d'un mois -ou quinze jours en cas d'urgence- à compter de sa saisine, son avis est réputé acquis.
Pour Saint-Pierre-et-Miquelon , le projet de loi prévoit la consultation du conseil général dans les conditions fixées par l'article 28 de la loi n° 85-595 relative au statut de l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon. Conformément au délai de droit commun, le conseil dispose d'un mois à compter de la saisine pour se prononcer, et de quinze jours en cas d'urgence. Son avis est réputé acquis en l'absence de notification dans ce délai.
Les mesures d'extension concernant la Nouvelle-Calédonie seront soumises par le haut-commissaire au congrès de cette collectivité, avant leur examen par le Conseil d'État, comme le prévoit l'article 90 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie. Le congrès de Nouvelle-Calédonie dispose d'un mois pour rendre son avis. A l'expiration de ce délai, réduit à quinze jours en cas d'urgence, son avis est réputé avoir été donné.
S'agissant de la Polynésie française , aux termes de l'article 9 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, l'assemblée est consultée sur les projets d'ordonnance « qui introduisent, modifient ou suppriment des dispositions particulières » à cette collectivité.
L'assemblée dispose d'un délai d'un mois pour rendre son avis. En l'absence de notification dans ce délai, réduit à quinze jours en cas d'urgence, à la demande du haut-commissaire, l'avis est considéré comme acquis.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 60 sans modification .
Article 61
Délais
d'habilitation et de ratification
Conformément aux dispositions de l'article 38 de la Constitution, cet article précise, d'une part, les délais pendant lesquels les ordonnances devront être prises par le Gouvernement et, d'autre part, le délai pendant lequel les projets de loi de ratification de chaque ordonnance devront être déposés devant le Parlement.
I. Les délais d'habilitation
En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par la commission des Lois et sous amendé par le Gouvernement, tendant à modifier les délais d'habilitation.
Ø Les dispositions initiales du projet de loi
L'article 61 du présent projet de loi prévoyait initialement que les ordonnances devraient en principe être prises dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi.
Toutefois, trois autres délais étaient également prévus pour certaines habilitations, prenant en compte le fait que certaines ordonnances pourraient être prises plus rapidement ou au contraire nécessiteraient un travail d'élaboration plus long.
Tout d'abord, un délai de neuf mois était prévu par cet article pour les habilitations des articles 1 er (amélioration de l'accès des personnes aux documents administratifs), 4 (modification du droit de la filiation), 5 (simplification des règles de fonctionnement des tribunaux du contentieux de l'incapacité), 8 (simplification de la législation applicable aux cimetières, aux opérations funéraires et à la police des funérailles, du régime juridique des associations, fondations et congrégations, des compétences de police administrative des maires d'Alsace et de Moselle, des procédures relatives à l'exercice des professions réglementées de courtier en vin et de commerçant ambulant et du régime de protection des mineurs accueillis hors du domicile parental), 14 (simplification de la procédure de conventionnement des logements locatifs privés bénéficiant des aides de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat), 16 (simplification dans le domaine forestier), 22 (suppression de procédures de cotation et de paraphe), 24 (modifications dans le domaine cinématographique et audiovisuel), 25 (modification du régime d'assurance dans le droit de la construction), 26 (Simplification du régime applicable aux états et constats assurant la protection des acquéreurs de biens immobiliers), 28 (transposition d'une directive sur la profession de géomètre-expert), 31 (simplifier les régimes applicables à l'activité vitivinicole et aux produits bénéficiant d'une appellation d'origine), 32 (simplification dans le domaine de l'agriculture et de la pêche), 37 (simplification dans le domaine de la formation), 39 (modification du code de justice administrative), 43 (simplification des procédures de classement et de déclassement dans le domaine des voiries routière et ferroviaire et des procédures d'adoption, de révision et de suppression des schémas des services collectifs) et pour les 1° à 6° du I de l'article 3 (développement de l'administration électronique) ainsi que les 1° et 3° à 6° de l'article 33 (simplification du régime social agricole).
Ensuite, les ordonnances prises en vertu des articles 2 (simplification des règles de retrait des actes administratifs), 13 (simplification des régimes d'autorisation d'utiliser le sol), 42 (modification du régime des enquêtes publiques), 57 (adaptation des parties législatives des codes de la sécurité sociale, de la santé publique, du travail et de l'action sociale et des familles), 58 (refonte du code de l'organisation judiciaire), 59 (modification du code minier) ainsi que des a, b, d et e du 1° de l'article 56 (adoption de la partie législative des codes de l'administration, du sport, de la commande publique, et code général de la santé publique) et des 2° et 4° de l'article 56 ( refonte du code de justice militaire et achèvement de la codification de la partie législative du code rural) devaient être adoptées dans un délai de dix-huit mois .
Enfin, le délai était porté à vingt-quatre mois pour prendre l'ordonnance procédant à l'adoption du code des transports (c du 1° de l'article 56).
Les ordonnances visant à étendre et adapter les mesures adoptées sur le fondement de cette loi aux collectivités territoriales, à la Nouvelle-Calédonie et aux Terres australes et antarctiques françaises devaient quant à elle être prises dans les dix-huit mois suivant la publication de la loi.
Ø Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en première lecture
L'Assemblée nationale a modifié le présent article afin de réduire les délais d'habilitation initialement prévus . En effet, la commission des Lois de l'Assemblée nationale avait présenté un amendement en ce sens, sous amendé par le gouvernement, M. Etienne Blanc, rapporteur, ayant indiqué que de nombreuses ordonnances étaient déjà en cours d'élaboration et dans un état de préparation bien avancé.
Par conséquent, l'Assemblée nationale a retenu quatre nouveaux délais d'habilitation :
- neuf mois pour les articles 4, 7, 8, 16, 21, 23, 29 à 33, 35, 37, 50 et 55 ;
- douze mois pour les articles 2, 3, 6, 12, 13 à 15, 17, 20, 34, 37 bis , 38, 42, 44, 48 et 49 ;
- dix-huit mois pour les articles 56 à 59 ;
- six mois pour toutes les autres ordonnances (au lieu de 9 mois initialement).
Votre rapporteur a pu lui-même constater que de nombreuses ordonnances étaient quasiment prêtes, d'autant que plusieurs mois se sont encore écoulés entre l'adoption du projet de loi en première lecture par l'Assemblée nationale et son examen par le Sénat.
Votre commission considère par conséquent que les modifications apportées par l'Assemblée nationale sont justifiées.
II. Le délai de ratification des ordonnances
Un délai unique de trois mois à compter de la publication des ordonnances est fixé pour le dépôt des projets de loi de ratification.
En l'absence de projet de loi de ratification déposé dans ce délai, l'ordonnance concernée deviendrait caduque en vertu de l'article 38 de la Constitution.
Alors que l'examen du projet de loi permet de ratifier l'ensemble des ordonnances prises en vertu de la première loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit, votre commission espère que le Parlement sera également amené à ratifier les nouvelles ordonnances prises en vertu du présent projet de loi.
Outre l'amendement modifiant les délais d'habilitation, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination ainsi qu'un amendement rédactionnel.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 61 sans modification.
Article 62 (nouveau)
(art. L. 4432-9
du code général des collectivités
territoriales)
Déconcentration de la composition des
conseils économiques
et sociaux régionaux et des conseils de
la culture, de l'éducation
et de l'environnement
d'outre-mer
Cet article, d'application directe, résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale, en première lecture, d'un amendement de M. Gérard Grignon, député de Saint-Pierre-et-Miquelon, tendant à appliquer aux conseils économiques et sociaux régionaux et aux conseils pour la culture, l'éducation et l'environnement situés outre-mer, les nouvelles règles appliquées à ces instances en métropole.
1. Les conseils économiques et sociaux régionaux (CESR)
Aux termes de l'article L. 4134-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), le conseil économique et social régional est une assemblée consultative auprès du conseil régional et de son président. Il est obligatoirement consulté par le conseil régional sur la préparation du plan de développement économique, social et culturel de la région, sur la répartition et l'utilisation des crédits de l'Etat destinés aux investissements d'intérêt régional, ainsi que sur les orientations générales du projet de budget de la région (art. L. 4433-5 du CGCT).
L'article L. 4134-2 du même code renvoie à un décret en Conseil d'Etat « la composition des conseils économiques et sociaux régionaux, les conditions de nomination de leurs membres ainsi que la date de leur installation dans leur nouvelle composition ». Ainsi, l'article premier du décret n° 2001-731 du 31 juillet 2001 (art. R. 4134-1 du CGCT) répartit les membres du conseil économique et social régional en quatre collèges, comprenant respectivement :
- des représentants des entreprises et activités professionnelles non salariées ;
- des représentants des organisations syndicales de salariés représentatives au niveau national, de l'Union nationale des syndicats autonomes et de la Fédération syndicale unitaire ;
- des représentants des organismes et associations qui participent à la vie collective de la région ;
- de personnalités qui, en raison de leur qualité ou de leurs activités, concourent au développement de la région.
Ce décret prévoit en outre que le préfet de région fixe, par arrêté, « la liste des organismes de toute nature représentés au conseil économique et social régional, le nombre de leurs représentants et, le cas échéant, les modalités particulières de leur désignation » (art. R. 4134-4, I, du CGCT).
Il revient également au préfet de région de prendre un arrêté pour constater la désignation, par les organismes visés à l'article R. 4134-3 du CGCT, des représentants des entreprises et activités professionnelles non salariées, des organisations syndicales de salariés et des organismes et associations participant à la vie collective de la région (art. R. 4134-4, II).
L'article 4 de la loi n° 82-1171 du 31 décembre 1982 portant organisation des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de La Réunion, a créé, dans chacune de ces régions, un CESR dont la composition est renvoyée à un décret en Conseil d'État (art. L. 4432-9 deuxième alinéa du CGCT). Il serait plus pertinent que la désignation des organismes représentés dans ces instances relève du représentant de l'État. Ainsi l'article adopté par l'Assemblée nationale vise-t-il à permettre la déconcentration de la procédure de composition des CESR dans les régions d'outre-mer , suivant le modèle adopté pour la métropole.
Un décret en Conseil d'Etat devrait par conséquent déterminer les conditions dans lesquelles un arrêté du préfet de région, pris après concertation avec les instances locales, définit la liste des organisations représentées, le nombre de leurs représentants et les modalités de leur désignation.
2. Les conseils de la culture, l'éducation et de l'environnement (CCEE)
La loi du 31 décembre 1982 a créé dans chaque région d'outre-mer un conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement. Ce conseil est obligatoirement et préalablement consulté lors de la préparation du plan de développement et d'équipement de la région et de l'élaboration du projet de budget de la région en ce qui concerne l'éducation, la culture, la protection des sites, de la faune, de la flore et le tourisme (art. L. 4433-6 du CGCT). Il peut également émettre un avis dans les domaines de sa compétence sur tout projet de la région dont il est saisi par le président du conseil régional ou dont il décide de se saisir lui-même.
L'article L. 4432-9 du CGCT prévoit, comme pour les CESR, qu'un décret en Conseil d'Etat dresse la liste des organismes et activités de la région représentés dans les CCEE, ainsi que le nombre et les conditions de désignation des représentants. Le présent article renvoie à un décret en Conseil d'Etat la fixation de la composition, des conditions de nomination des membres et de la date d'installation dans leur nouvelle composition, des CCEE. Ce décret donnera compétence au préfet de région pour déterminer par arrêté ces règles de composition.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 62 sans modification .
Article 63 (nouveau)
(art. 36
de la loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier
le droit)
Extension de l'application de dispositions codifiées
aux
collectivités d'outre-mer, à la Nouvelle-Calédonie et aux
TAAF
Cet article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale, en première lecture, d'un amendement de M. Gérard Grignon. Il tend à compléter les dispositions relatives à l'outre-mer de l'article 36 de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, afin de permettre au Gouvernement d'étendre l'application des dispositions codifiées par ordonnance aux collectivités d'outre-mer, à la Nouvelle-Calédonie et aux Terres australes et antarctiques françaises (TAAF).
Le I de l'article 36 de la première loi de simplification du droit dispose que des ordonnances peuvent prévoir des mesures d'adaptation nécessitées par les « caractéristiques et contraintes particulières » des départements d'outre-mer et par la prise en compte des « intérêts propres, au sein de la République » des collectivités d'outre-mer, de la Nouvelle-Calédonie et des Terres australes et antarctiques françaises.
En vertu du principe de spécialité législative , corollaire de l'autonomie accordée à certains territoires, seules les « lois de souveraineté » sont applicables, sans mesure d'extension expresse, dans ces collectivités. Ces lois rassemblent, sans qu'une liste exacte puisse en être établie, les lois constitutionnelles et organiques, les textes relatifs aux juridictions suprêmes, les textes définissant le statut des agents de l'État, les lois relatives au statut civil des personnes et les principes généraux du droit.
L'applicabilité des textes législatifs n'appartenant pas à cette catégorie est subordonnée dans les collectivités d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie et dans les TAAF, à l'adoption d'une disposition expresse d'extension.
Le I de l'article 36 de la loi de 2003 n'ayant prévu que la possibilité de prendre des mesures d'adaptation qui concernent le droit applicable et non des mesures d'extension des nouvelles dispositions prises par ordonnance, le Conseil d'Etat a estimé, dans son avis du 25 mars 2004 sur le projet d'ordonnance relatif à la partie législative du code de la recherche, qu'il ne permettait pas d'étendre l'application de ce code aux collectivités d'outre-mer.
Si les habilitations données au Gouvernement dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution lui permettent de prendre des ordonnances pour l'ensemble du territoire de la République, l'Assemblée nationale a néanmoins souhaité préciser, notamment par cohérence avec les dispositions du présent projet de loi qui prévoient de possibles mesures d'extension des dispositions codifiées ( articles 56, 57, 58 et 59 ), et pour les quelques mois d'habilitation restant à courir, que les dispositions codifiées pouvaient être étendues.
Compte tenu du délai d'habilitation de dix-huit mois prévu au III de l'article 36 de la loi du 2 juillet 2003 pour les ordonnances relatives à l'outre-mer, cette précision donnera un fondement législatif explicite aux mesures d'extension qui pourraient être publiées jusqu'au 1 er janvier 2005.
Votre commission des lois vous propose d'adopter l'article 63 sans modification .
Intitulé du projet de loi
Sur proposition de sa commission des Lois et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a modifié l'intitulé du projet de loi en première lecture afin de tenir compte du fait que le texte ne proposait pas uniquement des habilitations mais également des mesures de simplification d'application directe ainsi que la ratification d'ordonnances.
Souscrivant à ce constat, votre commission vous propose d'adopter sans modification l'intitulé du projet de loi.
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Sous le bénéfice de ces observations et de celles des commissions saisies pour avis, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'ensemble du projet de loi.