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5. Définir la pratique des lois de financement rectificatives

Hormis celui voté lors de la première loi de financement, aucun ONDAM ne fut jamais respecté. L'écart constaté entre les lois de financement initiales et leur exécution rend à bien des égards l'exercice parlementaire virtuel.

Dès l'origine et à chaque dérapage significatif, votre commission a réclamé la prise de mesures correctrices dans le cadre d'un projet loi de financement rectificatif.

S'appuyant sur une décision du Conseil constitutionnel, selon laquelle la loi de financement de l'année n peut servir de « collectif » pour l'année n-1, tous les gouvernements ont pris l'habitude de « fondre » la correction de l'exercice passé dans l'examen des comptes de l'exercice futur.

La Cour des comptes, dans son rapport, critique fortement cette pratique qui, notamment pour l'ONDAM, « ne peut conduire à des mesures d'économie pour équilibrer le supplément de dépenses et n'a pour seul effet que de minorer la progression apparente des charges pour l'exercice suivant ».

L'examen d'un projet de loi rectificatif serait intellectuellement justifié lorsque survient un dérapage par rapport aux objectifs initiaux, ou encore en cas d'insuffisance des plafonds de trésorerie.

Les opposants à la pratique des lois de financement rectificatives mettent en avant que, finalement, celles-ci seraient impuissantes à résorber l'écart : hormis le taux et l'assiette des prélèvements affectés à la sécurité sociale, que l'on imagine guère relever en cours d'année, les mesures correctrices dépendent essentiellement du pouvoir réglementaire.

Cet élément ne suffit pas à lui seul à écarter la pratique de « collectifs sociaux » qu'a contrario trois arguments justifient :

- le caractère contraignant, pour le Gouvernement, de l'obligation d'un collectif. S'il se sait contraint d'afficher, en cours d'année, l'ampleur de son erreur d'appréciation éventuelle, il deviendra vraisemblablement plus exigeant sur le réalisme de ses prévisions initiales. Actuellement, la révision des objectifs votés dans la loi de financement de l'année précédente s'effectue « en catimini » dans la loi de financement suivante ;

- la pratique des lois de finances montre que le collectif n'est pas seulement rectificatif mais également informatif et pédagogique : il permet la tenue d'un débat sur des objectifs corrigés ;

- la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie a créé une procédure d'alerte par les caisses en cas de dérapage de l'ONDAM qui pourrait constituer un indicateur avancé de l'opportunité de saisir le Parlement d'un projet de loi rectificatif.

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