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3. Améliorer la présentation des documents budgétaires

L'amélioration des annexes explicatives constitue l'une des priorités d'une réforme de la loi organique car elles conditionnent la qualité de l'examen parlementaire du PLFSS. En effet, le contenu de ces documents devrait avoir pour objet de rendre visible les agrégats soumis au vote des assemblées. Or, il n'en est rien.

La constitution d'annexes de qualité, qui réclamera des moyens administratifs supplémentaires, suppose au moins le passage par les points suivants :

- l'allégement des annexes a) et g) non directement liées aux projets de loi ;

- la création d'une annexe consacrée aux recettes construites sur le modèle des voies et moyens du projet de loi de finances ;

- la mise en place d'une annexe propre aux agrégats de dépenses détaillant le contenu par catégorie, par régime et par branche ;

- la création d'un récapitulatif fiable des mesures nouvelles - ce qui n'est pas le cas de l'annexe c actuelle - pour l'ensemble des régimes, et non le seul régime général.

Dans la plupart des cas, les informations que requiert la constitution de ces documents sont disponibles, ne serait-ce que parce qu'elles figurent dans d'autres documents dont le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale mais elles nécessitent un effort de retraitement minutieux qui peut apparaître contraignant.

A tout le moins est-il nécessaire d'assurer désormais la cohérence des différents fascicules budgétaires - loi de finances et lois de financement confondues. Le respect de l'impératif constitutionnel de lisibilité et d'intelligibilité de la loi, qui est à ce prix, n'est actuellement que médiocrement assuré. La différence d'évaluation du solde prévisionnel du FOREC en 2004 ou la discordance entre les dispositions prévues par le projet de loi de finances pour 2005 et l'annexe relative aux relations financières entre l'État et la sécurité sociale concernant la cotisation sur les boissons alcoolisées témoignent de l'importance des progrès qui doivent encore être accomplis.

4. Allonger l'examen des lois de financement de la sécurité sociale

Depuis 2002, le Sénat organise l'examen du projet loi de financement selon une logique de discussions thématiques : outre la discussion propre consacrée à l'assurance maladie, des débats ponctuels ont été consacrés aux différents aspects de la protection sociale (famille, accidents du travail et maladies professionnelles) justifiés par l'actualité.

En dépit des dispositions de l'article 47-1 de la constitution qui laisse quinze jours au Sénat pour se prononcer, le Gouvernement concède rarement plus de trois journées pour l'examen des lois de financement contre près de vingt pour la loi de finances, dont les enjeux financiers sont pourtant moins considérables.

A titre d'exemple, il sera, cette année, consacré trois heures à débattre de la branche maladie (150 milliards d'euros) lors de l'examen du présent projet de loi ; ce délai équivaut à celui consacré, en loi de finances, au budget des anciens combattants (3,4 milliards d'euros). Un cadre aussi réduit conduit nécessairement à opérer des choix car il n'est pas possible, en trois heures, de discuter de manière approfondie tout à la fois de l'hôpital, des soins de ville, de la politique du médicament, du médico-social ou encore de la situation des fonds médicaux.

La refonte des modalités d'examen des agrégats, dont l'ONDAM, entraînera nécessairement un allongement des délais d'examen de la loi dans son ensemble. Il doit être acquis que cette réforme va profondément modifier la discussion du PLFSS qui est aujourd'hui fondé sur les articles et non sur les budgets - ce qui n'est pas le cas de la loi de finances.

Cette dilatation de la loi de financement aura pour prix un moindre volume de textes admis à l'ordre du jour en octobre et novembre. Le retour d'une première partie de session essentiellement budgétaire exige une forte discipline de la part du Gouvernement, dès lors contraint à limiter le nombre de projets de loi qu'il soumet au Parlement à l'ouverture de la session. Est-il prêt à consentir cet effort ? Votre commission le souhaite.

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