PREMIÈRE PARTIE :
PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES
CRÉDITS
I. VUE D'ENSEMBLE ET ANALYSE RÉTROSPECTIVE
Les crédits demandés pour la section budgétaire « Enseignement scolaire » s'élèvent à 56,599 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005.
Cela correspondrait à une hausse de 1,91 % par rapport aux crédits de la section budgétaire « Jeunesse et enseignement scolaire » de la loi de finances initiale pour 2004.
La progression des crédits destinés à l'enseignement scolaire s'établirait toutefois à 2,55 % à structure constante par rapport à la loi de finances initiale pour 2004.
Cet écart résulte de ce que le projet de loi de finances pour 2005 comporte de nombreuses modifications de la structure de la section budgétaire , qui rendent difficile les comparaisons d'une année sur l'autre.
A. LES MODIFICATIONS DE LA STRUCTURE DU BUDGET
1. Les changements de périmètre
a) La réunification de la jeunesse et des sports
Les décrets du 31 mars 2004 et du 14 avril 2004, relatifs à la composition du gouvernement, ont modifié le périmètre de la section budgétaire, en revenant sur le rattachement de la jeunesse au ministère de l'éducation nationale et de la recherche opéré par le décret du 17 juin 2002. Les crédits destinés à la jeunesse relèvent ainsi de nouveau du ministère également chargé des sports.
Dans le projet de loi de finances pour 2005, cela se traduit par le changement de dénomination de la section budgétaire, de nouveau intitulée « Enseignement scolaire » au lieu de « Jeunesse et enseignement scolaire », ainsi que par le transfert de l'agrégat « Jeunesse et vie associative », soit 142,796 millions d'euros , au budget du ministère des sports, de la jeunesse et de la vie associative.
Votre commission des finances ne peut que se féliciter de cette évolution, puisqu'elle avait conclu lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2004 : « à l'expérience, l'intérêt [du] rattachement [de la jeunesse à l'enseignement scolaire] n'apparaît pas évident. La jeunesse et les sports demeurent ainsi liés comme des « enfants siamois » au travers de leurs services déconcentrés, qui sont toujours communs, tout en étant placés sous tutelle conjointe, ce qui n'est pas sans poser des problèmes de lisibilité, y compris budgétaire ».
On peut d'ailleurs observer que le rattachement de la jeunesse et de la vie associative au ministère de l'éducation nationale s'était accompagné d'annulations de crédits proportionnellement très importantes : 20 % des crédits d'intervention votés en loi de finances en faveur de la jeunesse ont été ainsi annulés en 2003.
b) La mise en oeuvre de la décentralisation
On peut rappeler que la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a opéré une nouvelle répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales en matière d'enseignement scolaire.
Cette nouvelle répartition prévoit ainsi, le transfert aux départements de la structuration territoriale du réseau des collèges, et aux communes, de la sectorisation des écoles.
Elle prévoit également le transfert aux régions et aux départements des missions d'accueil, de restauration, d'hébergement ainsi que de l'entretien général et technique dans les lycées et les collèges .
Environ 96.200 personnels techniciens, ouvriers et de services (TOS), dont 91.100 titulaires, sont potentiellement concernés par le transfert de leurs missions aux collectivités territoriales, selon des modalités précisées dans l'encadré ci-après. Pour l'enseignement privé sous contrat, cette nouvelle répartition des compétences se traduira par le transfert aux départements et aux régions d'une partie du forfait d'externat jusqu'à présent versé par l'Etat.
Cependant, les personnels dont les missions sont transférées seront, en 2005, mis à disposition par l'Etat aux collectivités territoriales concernées.
En conséquence, leur rémunération continuera d'être assurée en 2005 par l'Etat et elle est toujours inscrite dans le projet de budget de l'enseignement scolaire pour 2005.
Les modalités de la décentralisation
des missions et des personnels d'accueil, de restauration, d'hébergement
ainsi que d'entretien général et technique des lycées et des collèges
Les conditions d'exercice des missions transférées
Les personnels TOS transférés à la région ou au département et affectés à un lycée ou à un collège seront placés sous l'autorité du proviseur ou du principal. Ils continueront à appartenir à la communauté éducative.
Pour l'exercice des compétences incombant à la collectivité de rattachement, le président du conseil régional ou du conseil général s'adressera directement au chef d'établissement ; il lui fera connaître les objectifs fixés par la collectivité, ainsi que les moyens que celle-ci alloue à l'établissement ; le chef d'établissement sera chargé de la mise en oeuvre de ces objectifs et devra rendre compte de l'utilisation de ces moyens. Une convention passée entre l'établissement et la collectivité de rattachement précisera les modalités d'exercice de leurs compétences respectives.
Le chef d'établissement est assisté des services d'intendance et d'administration ; il encadre et organise le travail des personnels TOS placés sous son autorité. Il assure la gestion du service de demi-pension conformément aux modalités d'exploitation définies par la collectivité compétente. Ainsi, les personnels d'administration et d'intendance des établissements, qui ne seront pas transférés aux collectivités territoriales, contribueront, sous l'autorité du chef d'établissement, à la mise en oeuvre des actions définies par la région ou le département. Cette situation est analogue à celle qui existe aujourd'hui pour les compétences déjà décentralisées (bâtiments, équipements pédagogiques...).
Les modalités du transfert des personnels TOS
Environ 91.100 personnels TOS titulaires, correspondant à 88.721 équyivalent-temps plein (ETP) sont concernés par le transfert de leurs missions aux collectivités territoriales, auxquels s'ajoutent 5.100 agents non titulaires.
A partir du 1 er janvier 2005 les nouvelles compétences inscrites dans la loi sont transférées, et les services et les personnels sont en principe mis à disposition .
La rémunération des personnels techniques, ouvriers et de services (TOS) des lycées et collèges aux collectivités compétentes continuera donc d'être assurée en 2005 par l'Etat.
A titre transitoire, l'Etat conservera également la responsabilité pour la rentrée 2005 des opérations d'organisation des concours, de recrutement et d'affectation des personnels techniciens, ouvriers et de service.
Les corps concernés sont les ouvriers d'entretien et d'accueil (OEA), les ouvriers professionnels (OP), les maîtres-ouvriers (MO), les techniciens de l'éducation nationale (TEN). La rédaction des décrets portant création de cadres d'emplois pour l'accueil des personnels TOS (OEA, OP et MO) est en cours.
La loi prévoit qu'ils seront dans un premier temps, mis à disposition des collectivités territoriales. Puis, à compter de la date de publication du décret de partition des services, un droit d'option leur sera ouvert, pendant une durée de deux ans, entre une intégration directe dans la fonction publique territoriale ou un détachement sans limitation de durée dans la fonction publique territoriale.
A l'issue des opérations de transfert, le ministère chargé de l'éducation nationale ne comptera plus qu'environ 2.000 fonctionnaires des corps ouvriers et de service en activité dans ces corps, exerçant leurs fonctions dans les services académiques (rectorats et inspections académiques), dans les établissements publics à caractère administratif et les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel. Le ministère conservera néanmoins la gestion des fonctionnaires TOS détachés sans limitation de durée dans la fonction publique territoriale, en application du principe dit « de la double carrière » qui s'applique aux fonctionnaires détachés. Le nombre des personnels concernés ne peut être déterminé actuellement dès lors qu'il résultera du droit d'option exercé individuellement par chaque agent.
Les fonctionnaires TOS qui choisiront d'être placés en détachement sans limitation de durée dans la fonction publique territoriale ne se voient pas interdire par principe une réintégration dans leur corps d'origine de la fonction publique de l'Etat, mais celle-ci sera subordonnée à une vacance d'emplois permettant de les accueillir dans les services du ministère de l'éducation nationale.
Le transfert des services gestionnaires des personnels TOS
La loi prévoit également le transfert aux collectivités territoriales des services ou parties de services administratifs qui assurent aujourd'hui au sein des services académiques de l'éducation nationale la gestion administrative et logistique des personnels TOS. En effet, les collectivités territoriales doivent disposer des ressources leur permettant d'exercer leurs nouvelles compétences.
Le nombre des personnels administratifs concernés par le transfert de compétences est estimé à environ 900 agents. Le principe de la double carrière des personnels détachés impose toutefois de conserver au sein des services académiques un potentiel de gestion des personnels TOS qui opteront pour le détachement sans limitation de durée au sein de la fonction publique territoriale.
Les crédits budgétaires concernés
Les charges de rémunération, hors formation et action sociale, des personnels dont les missions sont transférées ont été estimées à 1.791 millions d'euros pour les personnels TOS et à 25,731 millions d'euros pour les personnels qui les gèrent, auxquels s'ajoutent 14,062 millions d'euros de crédits destinés à la nouvelle bonification indiciaire (NBI) de ces personnels, ainsi que 39,561 millions d'euros de crédits de suppléances et de chômage destinés au financement d'environ 2.490 équivalents temps plein (ETP) permettant de recruter des contractuels assurant le remplacement des personnels absents, mais aussi 0,578 million d'euros de frais d'examens et de concours des personnels TOS et 0,688 million d'euros destinés à appuyer le développement de la mutualisation en apportant une aide à la création des équipes mobiles d'ouvriers professionnels (EMOP).
Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche
En revanche, le projet de budget de l'enseignement scolaire pour 2005 intègre la suppression des conventions de restauration entre l'Etat et les communes , qui avaient pour objet le versement de subventions de l'Etat pour compenser la charge des personnels supportée par les communes assurant un service de restauration dans les collèges où ce dernier faisait défaut.
En effet, dès lors que la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit le transfert aux collectivités de rattachement, pour les établissements dont elles ont la charge, de la compétence de l'accueil, de la restauration, de l'hébergement et de l'entretien général et technique, ces conventions deviennent sans objet à partir du 1 er janvier 2005, et la pérennité de ces dispositifs est appelée à être éventuellement assurée par les départements, ceux-ci passant de nouvelles conventions avec les établissements.
Cela se traduit dans le projet de loi de finances pour 2005 par le transfert de 5,4 millions d'euros du budget de l'enseignement scolaire vers les dotations aux départements.
Par ailleurs, la loi précitée du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit le transfert au syndicat des transports en Île de-France (STIF) des compétences d'organisation et de financement des transports scolaires en Île-de-France , ainsi que du financement du transport individuel des élèves handicapés. Cependant, la date d'entrée en vigueur de ces dispositions (au plus tard six mois après la publication d'un décret en Conseil d'Etat réorganisant le STIF et au plus tard au 1 er juillet 2005) n'est pas encore connue avec certitude, de sorte que le transfert des crédits correspondant, soit 102 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005, sera effectué en cours de gestion 2005 .
La loi du 13 août 2004 a également réglé des situations particulières héritées de l'histoire, afin de les rapprocher du droit commun, en transférant aux collectivités territoriales compétentes les 7 lycées et 7 collèges qui restaient rattachés à l'Etat : le lycée franco-allemand de Buc (Yvelines), le lycée d'Hennemont à Saint-Germain-en-Laye (Yvelines), les collèges et lycées à sections internationales de Ferney-Voltaire (Ain), de Sèvres (Hauts-de-Seine), de Strasbourg (Bas-Rhin), de Valbonne (Alpes-Maritimes), ainsi que les collège et lycée de Font-Romeu (Pyrénées-Orientales).
Cela se traduit dans le projet de loi de finances pour 2005 par le transfert aux collectivités territoriales concernées de 2,684 millions d'euros de crédits de fonctionnement (ce montant ayant été évalué sur la base des crédits alloués au cours des trois dernières années) et de 2,434 millions d'euros de crédits d'investissement (ce montant ayant été évalué sur la base des crédits alloués au cours des trois dernières années).
Au delà des novations résultant de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, il convient par ailleurs de rappeler que la répartition des compétences en matière d'enseignement scolaire outre-mer a été modifiée au cours de ces dernières années par des textes spécifiques, dont certains ne sont pas sans incidence sur le projet de budget pour 2005.
En particulier, la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à la collectivité départementale de Mayotte prévoit ainsi la prise en charge par l'Etat d'un certain nombre de responsabilités et l'intégration dans la fonction publique d'Etat de certains agents de l'ancienne collectivité territoriale (instituteurs, personnels de surveillance...).
Inversement, l'adoption prochaine de nouveaux statuts particuliers pour Saint Barthélémy et Saint Martin à la suite des référendums locaux du 7 décembre 2003 pourrait donner des compétences nouvelles en matière scolaire à la nouvelle collectivité territoriale unique.
c) Les principaux autres transferts
Le projet de budget 2005 comporte d'autres mesures de transfert significatives en dehors de celles liées à la décentralisation, à l'expérimentation de la LOLF et aux modifications des structures gouvernementales :
- le transfert aux caisses d'allocations familiales (CAF) du service des prestations familiales à compter du 1 er juillet 2005 ; 214,8 millions d'euros sont ainsi transférés au budget des charges communes ;
- le transfert au budget des services généraux du Premier ministre des crédits destinés à l'Agence pour le développement de l'administration électronique, à hauteur de 1,5 million d'euros .
d) Le périmètre actuel de la section budgétaire
Quoi qu'il en soit, il convient de rappeler que la section budgétaire « Enseignement scolaire » ne retrace pas exactement les dépenses de l'Etat en faveur de l'enseignement scolaire .
En effet, les crédits et les emplois de l'administration centrale de la recherche et l'ensemble des dépenses d'administration générale afférentes à l'enseignement supérieur (rémunérations et pensions des personnels d'administration centrale et d'inspection, action sociale, frais de justice et réparations civiles, etc.), sont imputés sur le budget de l'enseignement scolaire, qui prend aussi à sa charge les élèves des classes préparatoires aux grandes écoles, ainsi que ceux des sections de techniciens supérieurs situés dans les lycées, pour un coût annuel de plus de 2 milliards d'euros.
Inversement, les dotations des Instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM) sont imputées sur la section « Enseignement supérieur » du budget du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche.
Par ailleurs, le ministère de l'alimentation, de l'agriculture, de la pêche et des affaires rurales (pour l'enseignement agricole), le ministère des affaires étrangères (pour l'enseignement français à l'étranger), le ministère de la défense (pour les écoles militaires), participent à l'enseignement scolaire. De même, le ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale finance la majeure partie du coût des aides éducateurs. Enfin, les charges de pensions sont nettement supérieures aux seuls crédits inscrits sur la section de l'enseignement scolaire, l'écart étant pris en charge par le budget des charges communes.
Comme le concluait la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002, ces « imputations apparaissent inadéquates au regard de l'impératif de clarté de la loi de finances ».
La mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) apporte cependant quelques satisfactions, puisque la mission enseignement scolaire comptera parmi ses programmes l'enseignement technique agricole.
2. L'expérimentation de la LOLF
En effet, la future mission interministérielle « Enseignement scolaire » devrait comporter six programmes :
- les cinq programmes « Enseignement scolaire public du premier degré », « Enseignement scolaire public du second degré », « Vie de l'élève », « Enseignement privé du premier et du second degrés », « Soutien de la politique de l'éducation nationale » correspondent au périmètre actuel de la section budgétaire et dépendront du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (MENESR) ;
- tandis que le sixième programme, intitulé « Enseignement technique agricole », recouvrira les actions conduites en matière d'enseignement scolaire agricole par le ministère de l'alimentation, de l'agriculture, de la pêche et des affaires rurales (MAAPAR).
La mise en oeuvre de cette nouvelle architecture budgétaire est d'ores et déjà largement expérimentée par le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.
a) La poursuite de l'expérimentation engagée en 2003 dans les académies de Bordeaux et Rennes
Le projet de l'enseignement scolaire pour 2005 poursuit et étend l'expérimentation de la LOLF dans les deux académies de Bordeaux et de Rennes.
Cette expérimentation a débuté le 1 er janvier 2004, après avoir été préparée depuis le début du printemps 2003, de manière à calibrer les budgets opérationnels de programme des deux académies et à prévoir les nombreuses adaptations informatiques liées à la paye des personnels sur de nouvelles imputations et à l'application de règles de gestion plus globalisées.
Elle portait initialement dans chacune des deux académies sur trois des quatre programmes de la maquette budgétaire initialement envisagée (le programme « Vie de l'élève », aujourd'hui prévu, résultant de la scission de ces quatre programmes à la demande des assemblées parlementaires au printemps 2004) : les programmes relatifs à l'enseignement public du 1 er degré, à l'enseignement public du 2 nd degré et aux fonctions support.
Cette expérience de globalisation portait ainsi en 2004 sur un volume de plus de 42.000 emplois et de plus d'un milliard d'euros de crédits.
Concrètement, trois chapitres budgétaires globalisés (39-01, 39-02 et 39-03) ont été créés par la loi de finances initiale pour 2004 pour budgéter les moyens affectés à chacun de ces programmes, avec, de manière à tester de manière aussi aboutie que possible le nouveau régime budgétaire issu de la LOLF :
- une présentation et budgétisation par destinations, selon les grands objectifs des politiques publiques conduites par le ministère ;
- la responsabilisation des gestionnaires grâce à la globalisation sur trois chapitres de moyens aujourd'hui éclatés sur 18 chapitres budgétaires de l'enseignement scolaire. La totalité des crédits des titres III, IV et VI de l'enseignement scolaire est ainsi globalisée en 2004 sur les chapitres expérimentaux ; à l'exception des rémunérations des enseignants du second degré qu'il a semblé préférable de ne pas inclure dans la globalisation pour la première année d'expérimentation. L'amélioration de la connaissance de leur masse salariale par les académies est en effet un préalable indispensable à une globalisation étendue aux chapitres de rémunération présentant aujourd'hui les plus importants risques de gestion, en particulier les chapitres 31-95 et 31-97 correspondant respectivement à la rémunération des heures supplémentaires et des enseignants contractuels ;
- l'application de la règle de la fongibilité asymétrique. Pour cela, les crédits de chaque chapitre programme sont délégués aux académies sur la base de deux articles de regroupement distinguant strictement la dépense hors personnel et la dépense de personnel ;
- la construction et suivi d'un plafond d'emplois pour les moyens en personnel inscrits sur les nouveaux chapitres globalisés dans chacune des deux académies expérimentatrices. Dans l'esprit du plafond ministériel prévu par la LOLF, le périmètre de ce plafond expérimental s'étend bien au-delà des actuels emplois budgétaires et s'accompagne d'une réflexion approfondie sur les modes de gestion et de suivi des moyens en personnel délégués aux académies (évolution des pratiques de délégations des contingents d'emplois et d'équivalent-temps plein, élargissement et homogénéisation des méthodes de suivi).
- une réflexion sur la documentation de la performance des programmes.
Cette expérimentation s'avère d'ores et déjà particulièrement riche d'enseignements et utile dans la perspective de la généralisation de la LOLF à partir du 1 er janvier 2005 et donc du projet de loi de finances pour 2006, puisqu'elle a notamment :
- appuyé le processus de construction nationale des projets annuels de performance (PAP). En effet, les deux académies expérimentatrices y sont associées de manière à préciser les modalités de collecte et de remontée de certaines informations et également pour s'assurer de la bonne articulation des PAP nationaux avec les démarches de programmation et de pilotage par objectifs existant déjà au niveau académique (les projets académiques et les projets d'établissements) ;
- engagé les académies dans une démarche de prévision et de suivi de leur masse salariale. La construction itérative des budgets des deux académies avec l'administration centrale a permis de mieux cerner les besoins de suivi et de pilotage de la masse salariale au niveau académique. Ces premiers acquis ont permis la construction d'une plateforme Web de prévision de masse salariale. Partagé en temps réel entre les académies et l'administration centrale, cet outil met à leur disposition des modèles et des méthodes homogènes de prévision sur les différentes composantes de la masse salariale ;
- permis l'analyse, dans le cadre des budgets opérationnels de programmes (BOP) expérimentaux, de l'impact des nouveaux modes de gestion sur les relations entre les différents niveaux d'administration du système éducatif et, en particulier, sur les compétences et rôles respectifs des rectorats et des inspections académiques en matière de gestion des moyens et des crédits.
A ce titre les expériences de Bordeaux et de Rennes ont permis d'opter pour un positionnement académique (et non départemental) des futurs BOP de l'enseignement scolaire, de manière à garantir la masse critique suffisante pour le dégagement d'éventuelles marges de manoeuvre ;
- testé, notamment pour les personnels IATOSS, l'impact des souplesses accordées aux académies expérimentatrices en matière de transformation d'emplois, de promotion et de politique indemnitaire sur les modes de gestion actuels de ces personnels ;
- engagé les adaptations indispensables des systèmes de gestion des ressources humaines, de la délégation des moyens à la préparation de la paye, et des outils de suivi de la masse salariale et de contrôle des emplois ;
- permis l'étude, dans le cadre de la globalisation des subventions versées à certains établissements publics locaux d'enseignement (EPLE) des académies expérimentatrices, des éventuelles modifications à apporter au cadre budgétaire et comptable de ces établissements. Les expériences de versement globalisé des subventions d'Etat aux EPLE ont conduit à formaliser et à enrichir le dialogue de gestion avec les établissements (dotations globales critèrisées, engagement sur des objectifs, indicateurs de suivi ...) et à mieux responsabiliser leurs conseils d'administration sur l'utilisation des ressources des établissements. Cette dimension des expérimentations a également permis de préfigurer dans les deux académies les modalités de suivi et de remontée de la consommation des crédits d'Etat par les établissements, de manière à assurer une consolidation de la dépense par action.
En conséquence, cette expérimentation de la LOLF dans les deux académies de Bordeaux et de Rennes sera bien évidemment poursuivie et approfondie en 2005.
b) L'expérimentation nationale du programme « Enseignement scolaire public du 1er degré »
Par ailleurs, le projet de loi de finances pour 2005 prévoit l'expérimentation à l'échelle nationale du programme « Enseignement scolaire public du 1 er degré ».
Cette expérimentation de la LOLF est la plus importante du budget l'Etat, puisqu'elle concerne 332.486 emplois et 9,58 milliards d'euros de crédits et s'applique à 30 rectorats et 100 inspections d'académie, qui géreront dès 2005 les moyens destinés aux 52.000 écoles selon les nouvelles règles budgétaires.
Elle se traduit dans le projet de budget 2005 par la création d'un chapitre 39-01 constitué de dotations issues de 11 chapitres du budget 2004.
Ces crédits sont répartis en prévision entre 7 articles correspondant aux 7 actions définies pour 2006 pour ce programme : « Enseignement pré-élémentaire », « Enseignement élémentaire », « Besoins éducatifs particuliers », « Formation des personnels enseignants », « Remplacement », « Pilotage et encadrement pédagogique », « Personnels en situations diverses ».
Ces expérimentations rendent relativement difficile la lecture du projet de budget pour 2005.
En effet, elles se traduisent par des transferts très importants des chapitres du titre III et du titre IV relevant de l'ancienne nomenclature vers les nouveaux chapitres du titre III regroupant à titre transitoire les crédits globalisés pour mettre en oeuvre ces expérimentations. En conséquence, l'évolution des crédits de chacun des titres ou chapitres retracée dans le « bleu budgétaire » est d'interprétation malaisée.