EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 20 octobre 2004 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. François Marc, rapporteur spécial , à l'examen des crédits des services du Premier ministre : I. Services généraux, inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005 .
M. François Marc, rapporteur spécial , a rappelé que le budget des services généraux du Premier ministre regroupait des crédits très divers, à hauteur de 830 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005. Il a relevé que, parmi ces crédits, figuraient ceux de cabinets ministériels (en particulier, du Premier ministre et du ministre en charge de la fonction publique), les dotations de directions d'administration centrale des services du Premier ministre et d'organismes placés auprès de lui, aussi divers que la commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur sous l'Occupation ou le conseil d'orientation des retraites. Enfin, plusieurs autorités administratives indépendantes étaient rattachées aux services généraux du Premier ministre, parmi lesquelles le Médiateur de la République et le Conseil supérieur de l'audiovisuel.
Compte tenu de cette hétérogénéité, M. François Marc, rapporteur spécial, a plaidé de manière constante pour que le périmètre des services généraux du Premier ministre corresponde aux seules fonctions d'état-major de l'action gouvernementale. A cet égard, il a souligné que le projet de loi de finances pour 2005 marquait un progrès, en transférant le remboursement des exonérations de redevance audiovisuelle au budget des charges communes. Il a ajouté que la nouvelle nomenclature budgétaire prévue par la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) poursuivait cette clarification, puisque les crédits d'aide à la presse aujourd'hui inscrits en 2005 au budget des services généraux du Premier ministre devraient relever en 2006 de la mission « Médias », où ils trouvaient naturellement leur place. Il a souligné que la maquette prévue par la LOLF envisageait plus largement de regrouper l'ensemble des crédits des services du Premier ministre dans une mission intitulée « Direction de l'action du gouvernement ».
A périmètre constant, il a observé que les crédits proposés dans le cadre du présent projet de loi de finances étaient en légère baisse : ils étaient de 706 millions d'euros, soit une diminution de 1,5 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2004.
M. François Marc, rapporteur spécial , a souligné l'importance des mouvements de crédits en exécution budgétaire. Il a indiqué que, d'une part, les crédits des services généraux du Premier ministre avaient été augmentés en 2003 et 2004 des crédits non consommés de l'année précédente : en 2002, 143 millions d'euros de crédits non consommés avaient été reportés sur 2003 ; en 2003, 68 millions d'euros de crédits non consommés avaient été reportés sur 2004. D'autre part, il a relevé que les annulations de crédit, les mesures de répartition et les transferts réduisaient les crédits disponibles. Les annulations de crédits avaient atteint 39 millions d'euros en 2003 et, pour l'année 2004, près de 29 millions d'euros fin septembre 2004 - soit des annulations de crédits représentant 3 % à 4 % des dotations votées en loi de finances initiale.
Il a conclu que, pour l'exercice budgétaire 2003, le solde de ces différents mouvements de crédits avait conduit à un excédent de 47 millions d'euros des crédits ouverts par rapport aux crédits adoptés en loi de finances initiale. Du point de vue de l'exécution budgétaire, il a souligné que cette progression des crédits ouverts conduisait ainsi à nuancer les observations fondées sur la seule comparaison des dotations en lois de finances initiales, quasi-stables depuis 2001.
Si ce décalage entre les crédits votés et les crédits ouverts était préjudiciable à la sincérité des crédits votés en loi de finances initiale, M. François Marc, rapporteur spécial, s'est félicité de l'amélioration du taux de consommation des crédits à hauteur de 94,2 % en 2003, puisqu'elle conduisait mécaniquement à une diminution des reports et à un rapprochement entre le niveau des crédits votés et le niveau des crédits ouverts en exécution.
Il a souligné que ce budget était confronté à d'importantes évolutions, dans le cadre de la préparation du passage à la LOLF.
Il a ainsi mis en exergue que l'élaboration de la nouvelle maquette budgétaire était d'autant plus difficile que les services du Premier ministre ne concouraient pas véritablement aux moyens de mise en oeuvre d'une politique publique identifiable comme telle.
Il a présenté une expérimentation de globalisation des crédits prévue en 2005, afin de préfigurer l'application du principe de fongibilité asymétrique des crédits prévue par la LOLF. Il s'est félicité de cette expérimentation, car elle permettait d'associer les agents à la conduite du changement qu'exigeait la mise en oeuvre de la réforme budgétaire.
Il a appelé à approfondir la réflexion sur les objectifs et les indicateurs de performance en soulignant que l'efficience de la gestion, mesurée au regard des moyens alloués, devait davantage être prise en compte. Ainsi, il a estimé qu'il n'était guère pertinent de retenir comme objectif la part des crédits relevant des fonctions supports de soutien de l'ensemble des dépenses du programme, puisque de tels objectifs et indicateurs de moyens ne renseignaient pas sur la performance de l'action publique.
S'il s'est félicité de la définition d'un objectif de performance visant à renforcer le rôle d'éditeur de référence de la Documentation française, il a regretté qu'il n'ait pas été retenu d'objectifs et d'indicateurs de performance pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel, malgré les recommandations qu'il avait formulées en ce sens à l'issue de sa mission de contrôle budgétaire menée au premier semestre 2004. Il a rappelé que le nombre d'objectifs par programme devait toutefois rester limité, pour d'évidentes raisons de lisibilité de l'action publique.
M. François Marc, rapporteur spécial , a ensuite présenté la mise en oeuvre de la réforme des fonds spéciaux, inscrits au chapitre 37-91 du budget des services généraux du Premier ministre. Il a rappelé que, depuis la réforme de 2002, les fonds spéciaux correspondaient exclusivement à des actions liées à la sécurité et que les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2005 s'élevaient à 37,8 millions d'euros, en très légère progression de 0,8 % par rapport à l'année antérieure. Compte tenu d'un nouvel abondement de ces dotations de plus de 3 millions d'euros à la date du 31 août 2004 (soit 8 % des crédits votés), il a estimé que les fonds spéciaux apparaissaient, une fois de plus, sous-dotés en loi de finances initiale. Il a ajouté que, pour la première fois en 2004, 30.000 euros avaient été alloués au fonctionnement de la commission de vérification des fonds spéciaux sans avoir été consommés à la date du 31 août 2004.
Rappelant qu'il avait été désigné ainsi que son collègue Serge Vinçon comme représentants titulaires du Sénat au sein de la commission de vérification des fonds spéciaux, il a déploré les difficultés rencontrées par celle-ci pour mener à bien sa mission, car toute l'information nécessaire n'était pas mise à sa disposition.
Sous le bénéfice de ces observations, il a proposé à la commission d'adopter les crédits des services généraux du Premier ministre.
M. Jean Arthuis, président , a remercié M. François Marc, rapporteur spécial, pour avoir précisé dans son rapport les conditions de mise en oeuvre de la LOLF, ainsi que les suites apportées aux contrôles budgétaires qu'il avait conduits, et a appelé à systématiser cette démarche.
S'agissant de la commission de vérification des fonds spéciaux, il a fait part de son intention d'écrire au Premier ministre pour l'interroger sur les conditions nécessaires au bon exercice de ses missions.
M. Denis Badré a déclaré partager les observations de M. Jean Arthuis, président, sur les difficultés rencontrées par la commission de vérification des fonds spéciaux. Etant donné que la mission « Direction de l'action du gouvernement » ne correspondait pas à une politique publique, il a souhaité disposer de précisions sur les objectifs et les indicateurs de performance associés au programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du gouvernement ».
M. François Marc, rapporteur spécial , a rappelé qu'il avait prêté serment de ne pas divulguer les informations dont il avait eu connaissance en tant que membre de la commission de vérification.
Sous ces réserves, il a déploré que la commission se heurte à des résistances pour disposer de l'ensemble de l'information nécessaire à son activité, et plus particulièrement à l'exercice de sa mission de contrôle. Il a donc remercié M. Jean Arthuis, président , de son intention d'interroger le Premier ministre à ce sujet.
Concernant les objectifs et les indicateurs de performance, il a présenté les quatre objectifs du programme « Coordination du travail gouvernemental » figurant dans le document préparatoire du futur projet annuel de performance (« avant-projet de PAP ») annexé, à titre indicatif, au projet de loi de finances pour 2005.
Il a détaillé l'objectif n° 1 qui visait à améliorer l'information du citoyen, sur la base de deux indicateurs : d'une part, le pourcentage de personnes ayant connaissance des campagnes d'information des pouvoirs publics, mesuré dans le cadre du baromètre du service d'information du gouvernement (SIG) ; d'autre part, le nombre de visites effectuées sur les sites internet du gouvernement gérés par le SIG.
Il a précisé que l'objectif n° 2 consistait à faciliter l'accès des usagers à l'information administrative à moindre coût, sur la base d'un indicateur obtenu à partir d'un ratio entre le coût de la base de données « Vos droits » et le nombre de consultations de cette base.
Il s'est félicité que l'objectif n° 3, visant à assurer la progression de la diffusion des ouvrages édités par la Documentation française, réponde aux observations qu'il avait formulées lors de son contrôle budgétaire de la Documentation française, et relevé que l'atteinte de cet objectif sera mesurée par un indicateur de diffusion commerciale des nouveaux ouvrages édités par la Documentation française.
Il a présenté l'objectif n° 4 visant à maîtriser le coût de la fonction de soutien assurée par la direction des services administratifs et financiers des services du Premier ministre, et a jugé cet objectif ambigu, car constituant un simple objectif de moyens et susceptible, de surcroît, d'évoluer selon le périmètre de l'action soutien.
Il a donc estimé que la réflexion sur les objectifs et les indicateurs de performance devait encore être approfondie, tout en reconnaissant que leur élaboration était malaisée pour apprécier la performance de fonctions d'état-major.
M. Jean Arthuis, président , a observé que ces préconisations correspondaient également à celles qu'il avait formulées dans son rapport d'information sur les dépenses informatiques de l'Etat et qu'il convenait donc de « mettre l'Etat en ligne avec tous les citoyens ». Il a ajouté que, dès le début de l'année 2005, la commission des finances du Sénat transmettrait au gouvernement son appréciation sur les indicateurs et les objectifs de performance tels que prévus par la LOLF, afin de préparer au mieux le projet de loi de finances pour 2006.
Après avoir pris acte de l'avis favorable donné par M. François Marc, rapporteur spécial, à l'adoption de ces crédits, la commission a alors décidé de réserver sa position sur le budget des services généraux du Premier ministre jusqu'à l'examen des crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, le mardi 23 novembre 2004.
Réunie le mardi 23 novembre 2004 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'ensemble des crédits consacrés aux services généraux du Premier ministre pour 2005.
Réunie le jeudi 25 novembre 2004 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale.