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Projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale

 

N° 252

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 16 mars 2005

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale,

Par M. Alain VASSELLE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Claude Bertaud, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontes, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Christiane Kammermann, M. André Lardeux, Mme Raymonde Le Texier, MM. Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Jackie Pierre, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente, Patricia Schillinger, M. Jacques Siffre, Mme Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, André Vézinhet.

Voir le numéro :

Sénat : 208 (2004-2005)

Sécurité sociale.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

En 1996, le Parlement se dotait d'un nouvel outil : les lois de financement de la sécurité sociale.

Dans la douleur d'une crise budgétaire et sociale, le constituant apportait ainsi une nouvelle pierre, essentielle, à l'édifice pluri-séculaire de la démocratie financière fondé dès l'origine sur le libre consentement à l'impôt exprimé par une assemblée au nom du peuple qui l'a élue.

Votre commission n'a pas attendu neuf exercices pour se livrer à un audit détaillé de cette formule novatrice et élaborer les propositions nécessaires à la parachever :

- dès juin 1999, elle s'est attachée à dresser un bilan et à envisager les perspectives à attendre de l'introduction des lois de financement, dans le rapport d'information qu'elle leur a consacré1(*) ;

- en avril 2001, ce premier travail a inspiré le dépôt d'une proposition de loi organique2(*) dont l'essentiel du contenu figure dans le projet de loi que le Gouvernement soumet aujourd'hui, en première lecture, au Sénat, comme il s'y était engagé lors de l'examen de la réforme de l'assurance maladie en juillet 20043(*).

Votre commission souscrit en tout point aux axes principaux de cette réforme qui doit préserver notre système de protection sociale d'une gestion au fil de l'eau qui en compromet les acquis et en hypothèque l'avenir. Imposer l'universalité de la loi de financement, le vote d'un solde de la sécurité sociale, l'examen détaillé de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) ou la mise en perspective pluriannuelle constitue autant d'avancées qui doivent permettre aux pouvoirs public de réussir là où ils ont pour l'instant toujours échoué : la maîtrise des dépenses de santé.

Pour sa part, votre commission, qui soutient sans ambiguïté la lettre et l'esprit de cette réforme, propose d'y joindre les quelques éléments supplémentaires nécessaires pour garantir l'autonomie et l'intégrité des finances sociales.

I. A L'ORIGINE DES LOIS DE FINANCEMENT : LA RECHERCHE D'UNE NOUVELLE ÉTAPE DE LA DÉMOCRATIE FINANCIÈRE

A. LA RAISON DES RÈGLES : UN EXERCICE DÉMOCRATIQUE POUR UNE PROTECTION SOCIALE EN CRISE

1. A l'origine des lois de financement, une crise financière

C'est à une crise financière de grande ampleur que l'on doit la naissance de la loi de financement de la sécurité sociale. Malgré l'apurement de la dette intervenue fin 1993 pour 110 milliards de francs (16,8 milliards d'euros), les déficits ont continué à se creuser ; - 54,8 milliards de francs en 1994, puis - 64,4 milliards de francs en 1995 : toutes les branches se trouvaient concernées par ce besoin de financement.

Cette situation ne constituait toutefois pas un précédent dans l'histoire des finances sociales. En effet, structurellement depuis le milieu des années 1970, les comptes sociaux accusaient des crises passagères, réglées sans perspectives ni cohérence d'ensemble au travers de plans d'économies.

Histoire des « plans de redressement » de la sécurité sociale

1975

Plan Durafour

1976

Plan Barre-Beullac

1977-1978

Plan Veil

1979

Plan Barrot

1981

Plan Questiaux

1982-1983

Plan Bérégovoy

1985

Plan Dufoix

1986

Plan Séguin

1988

Plan Evin

1991

Plan Bianco

1993

Plan Veil

Cette énumération témoigne du caractère inopérant, à long terme, de ces plans. Elle explique que se soit imposée l'idée d'inventer un exercice d'un genre nouveau, susceptible de garantir la sécurité sociale contre les méfaits d'une gestion « au fil de l'eau » remettant en cause ses acquis et minant ses fondements.

Créées en 1996, les lois de financement ont constitué la réponse du gouvernement d'alors : dans un contexte difficile pour les finances sociales, l'engagement a été pris de présenter chaque année à la représentation nationale, dans un texte unique, un plan de financement pour la sécurité sociale. La réforme constitutionnelle du 22 février 1996 a entériné cette évolution.

2. Un moment démocratique essentiel

Comme le soulignait Alain Juppé devant le Parlement réuni en Congrès pour voter cette réforme : «  Permettre au Parlement de se prononcer chaque année sur le financement de la sécurité sociale est à la fois une nécessité démocratique et la condition de l'instauration d'un équilibre durable de notre système de protection sociale... Pour construire ce nouvel équilibre, il est essentiel que le Parlement puisse voter chaque année une loi de financement de la sécurité sociale ».

Cette évolution n'allait pas de soi, bien que les sommes en cause soient supérieures à celles inscrites au budget de l'État.

Avant l'institution des lois de financement, il serait d'ailleurs inexact de prétendre que le Parlement ne disposait d'aucune compétence en matière de finances sociales :

- l'article 34 de la Constitution lui réservait le pouvoir de déterminer, parmi les principes fondamentaux de la sécurité sociale, le régime financier des organismes de protection sociale. On notera que les ressources et charges de ces organismes entrent dans le champ des dispositions de l'article 40 de la Constitution, conformément à la décision du Conseil constitutionnel du 20 janvier 1961 ;

- le même article 34 lui accordait la compétence en matière de vote du taux et de l'assiette des impositions de toutes natures, et donc de celles perçues au profit de la sécurité sociale ;

- la création du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) lui donnait la faculté de voter l'intégralité des ressources et des charges de ce régime de protection sociale ;

- les lois de finances retraçaient les subventions de l'État aux régimes spéciaux ou les remboursements d'exonérations de cotisations.

De plus, le Parlement disposait d'un certain nombre d'informations : la loi du 24 décembre 1974 relative a créé l'obligation pour le Gouvernement, de présenter chaque année au Parlement, à l'appui du projet de loi de finances, une annexe consacrée à l'effort social de la Nation ; la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale a rendu le Parlement destinataire d'un ensemble complexe de rapports et de documents annexés.

La révision constitutionnelle du 22 février 1996 a permis d'aller plus avant en instituant le vote d'un budget de la sécurité sociale. C'est par elle que notre pays s'est doté d'un outil d'orientation et de contrôle permanent sur les recettes et les dépenses de la protection sociale.

Des obstacles d'ordre politique et technique s'opposaient pourtant à l'instauration de pratiques nouvelles pour le pilotage des finances sociales :

- politique, car les partenaires sociaux pouvaient faire valoir que, malgré l'échec de la réforme introduite par les ordonnances Jeanneney de 1967, ils conservaient la compétence de veiller à l'équilibre final des différentes branches de la sécurité sociale, à travers les conseils d'administrations des caisses ;

- technique, parce que bien qu'en chantier depuis le début des années 1990, la comptabilité des organismes de sécurité sociale demeurait encore hétérogène et imprécise. Il paraissait difficile de demander au Parlement de se prononcer sur des agrégations comptables sujettes à caution.

Mais ces arguments ne l'ont pas emporté et la révision constitutionnelle du 22 février 1996 a posé la première pierre d'un édifice que le présent projet de réforme développe et agrandit. Le caractère original et les dispositions novatrices des lois de financement ont permis de soumettre l'évolution des finances sociales aux principes des règles raisonnables qui sont celles de la gestion de l'État : le consentement parlementaire à l'impôt et la confrontation des recettes aux dépenses.

B. LES RÈGLES DE LA RAISON : UNE LOI ÉQUILIBRÉE POUR UN COMPROMIS RAISONNABLE

1. Une première étape équilibrée

L'ordonnance4(*) organique du 22 juillet 1996, que le présent texte propose de réformer, a précisé le contenu des lois de financement.

Cette loi constituant une innovation, elle ne pouvait poser d'emblée des règles trop contraignantes et trop précises sans risquer de mettre à mal l'édifice de la sécurité sociale dans son ensemble. Elle devait en outre désamorcer les griefs adressés par certains à une catégorie de loi volontiers qualifiée de « non normative » ou « d'hybride », puisque les autorisations de dépenses votées en loi de financement n'avaient pas de caractère limitatif.

Le schéma retenu par la loi organique du 22 juillet 1996 a pourtant permis l'instauration d'un débat politique national annuel dont la qualité est allée en s'améliorant et qui ne fait désormais plus l'objet de contestation.


Les lois de financement de la sécurité sociale d'après
l'ordonnance 5(*) organique du 22 juillet 1996

· Les prévisions de recettes par catégorie

Le Parlement approuve les recettes de la sécurité sociale par catégorie, à travers les " prévisions de recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement " (article LO. 111-3 I 2° du code de la sécurité sociale). Le détail de ces catégories n'est pas donné par la loi organique.

Depuis la première loi de financement, certaines catégories de recettes ont évolué. Elles comprennent toutefois :

les cotisations sociales effectives, qui incluent tout à la fois les cotisations effectivement prélevées sur les différents types de revenus (salaires, revenus des entrepreneurs individuels, revenus de remplacement,...) et les cotisations prises en charge par l'État dans le cadre de sa politique de l'emploi pour alléger les charges des entreprises et permettre l'embauche de certaines catégories de chômeurs ;

les cotisations fictives, qui correspondent au cas où l'employeur fournit directement des prestations sociales, sa contribution au financement de ces prestations étant appelée ainsi, conformément aux conventions de la comptabilité nationale. La mise en évidence de ces cotisations fictives permet de faire une analyse du financement de la sécurité sociale indépendamment de son organisation institutionnelle ;

les contributions publiques, qui sont des participations du budget de l'État à certains régimes de sécurité sociale pour leur permettre de combler un déficit ou pour financer certaines charges supplémentaires. Ces contributions recouvrent pour l'essentiel les subventions d'équilibre versées à certains régimes spéciaux et des remboursements de prestations (allocation aux adultes handicapés, par exemple). Elles sont prélevées sur l'ensemble des recettes fiscales et ne constituent pas des recettes affectées ;

- les impôts ou taxes, qui sont affectés de façon durable à certains régimes;

les transferts entre régimes, qui sont des transferts internes à la protection sociale. Ils peuvent exister non seulement entre les caisses de sécurité sociale mais aussi entre ces dernières et les autres administrations et les employeurs quand ils agissent en tant que gestionnaires d'un système de protection sociale ;

- enfin, les autres ressources, qui recouvrent des recettes de nature variable, notamment les revenus des placements et les recours contre tiers. Elles comprennent également les remboursements effectués par les pays étrangers au titre des conventions internationales de sécurité sociale, ainsi que diverses opérations de régularisation.

· Les objectifs de dépenses par branche

Le Parlement approuve les dépenses de la sécurité sociale à travers les « objectifs de dépenses par branche des régimes de plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres ». Ces dépenses correspondent aux opérations courantes des régimes, effectuées en métropole et dans les DOM. Elles recouvrent :

- les prestations sociales : il s'agit soit de prestations rendues obligatoires par la législation, soit de prestations extralégales (prestation d'action sanitaire et sociale), relevant de l'initiative de l'organisme gestionnaire ;

- les prestations de services sociaux, qui visent pour l'essentiel à abaisser le coût d'accès au système de soins de santé : il s'agit notamment de la prise en charge partielle des cotisations des praticiens et auxiliaires médicaux ;

- les frais de gestion engagés par les organismes de sécurité sociale ;

- les transferts entre régimes de protection sociale ;

- les frais financiers et les autres dépenses.

Par assimilation au régime général, quatre branches ont été retenues :

- la branche maladie-maternité-invalidité-décès ;

- la branche accidents du travail ;

- la branche vieillesse ;

- la branche famille.

Les comptes de la sécurité sociale, traditionnellement présentés toutes branches confondues, ont été éclatés pour satisfaire à cette décomposition en branches.

La grande innovation des lois de financement fut de consacrer implicitement la notion de «  branche » pour l'ensemble des régimes de sécurité sociale, et non pour le seul régime général.

· Un objectif particulier pour la branche assurance maladie : l'ONDAM

Le Parlement fixe, pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), qui comprend :

- les dépenses de soins ambulatoires et d'hospitalisation des trois risques maladie, maternité et accidents du travail ;

- les dépenses correspondant aux prestations en espèces des deux risques maladie et accidents du travail (incapacité temporaire).

Outre les dépenses de gestion administrative, d'action sanitaire et sociale et de prévention ainsi que les frais financiers, ne sont exclues, en ce qui concerne les prestations, que les indemnités journalières maternité et les rentes d'accidents du travail.

· Les plafonds d'avances de trésorerie

Enfin, le Parlement fixe, pour chacun des régimes obligatoires de base comptant plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres ou des organismes ayant pour mission de concourir à leur financement qui peuvent légalement recourir à des ressources non permanentes, « les limites dans lesquelles ses besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources ».

Cette formulation complexe recouvre la réalité suivante : chaque année, la loi de financement fixe le découvert maximum des régimes dont la situation justifie le recours à l'emprunt ; depuis la première loi de financement, le régime général, le régime des exploitants agricoles, la caisse autonome nationale de sécurité sociale des mines, le Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État sont concernés. La Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) s'est ajoutée à cette liste depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998. Le régime des industries électriques et gazières (IEG) complète cette liste depuis la loi de financement pour 2005.

2. Des acquis à consolider

Après neuf exercices, le bilan des lois de financement est très largement positif. Alors que l'ensemble des branches était en déficit en 1995, seule la branche maladie demeure aujourd'hui rebelle à la maîtrise. Des surcroît, la loi de financement a évité les principaux écueils qui s'opposaient à son institution.

Le premier d'entre eux concernait « le risque d'étatisation de la sécurité sociale » et la crainte d'un recul de la « démocratie sociale ». En fait, les partenaires sociaux se trouvent désormais renforcés par les conventions d'objectifs et de gestion, qui consacrent le passage d'une gestion sous tutelle à une gestion partenariale, grâce à laquelle les partenaires sociaux disposent de responsabilités et d'une marge de manoeuvre accrues. Le renforcement de la démocratie politique a ainsi permis de mieux refonder la démocratie sociale.

Le deuxième de ces écueils aurait pu être celui d'un conflit entre lois de financement et lois de finances. Fondées sur les mêmes hypothèses macro-économiques, préparées très en amont, ces lois ne présentent pas de contradiction majeure. Bien sur, ici et là, des procédures mériteraient d'être améliorées. En précisant le rôle du ministre en charge de la sécurité sociale, votre commission des Affaires sociales entend inviter le Gouvernement à améliorer autant qu'il le peut les conditions de préparation des deux budgets et les procédures tendant à assurer des arbitrages satisfaisants.

Le dernier des écueils qu'a évité la loi de financement est celui de se voir dénaturée pour être progressivement transformée en « projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social ». Après quelques années d'incertitudes, la jurisprudence du Conseil constitutionnel aidant, ce risque a pu être totalement écarté, justifiant même que, dans le cadre de la présente réforme, un léger élargissement du champ des lois de financement à des catégories de « dispositions permanentes » puisse être envisagé.

Au total, les lois de financement ont permis un acquis démocratique essentiel en même temps qu'elles ont constitué un progrès de premier ordre dans la gestion des finances publiques. Pour autant, l'usage de l'ordonnance organique du 22 juillet a révélé certaines limites qui ne pouvaient être dépassées que par une révision de ce texte : le champ de la loi de financement reste flou, minimal et arbitraire ; cette loi ne permet pas de faire apparaître un solde financier des branches de la sécurité sociale ; elle s'appuie en outre sur des agrégats larges dans leur montant et imprécis dans leur composition ; elle reste enfin dépourvue de toute mise en perspective pluriannuelle.

Dès le mois d'avril 1999, votre commission des Affaires sociales s'était attachée à explorer les pistes permettant d'envisager une réforme ambitieuse du cadre organique. Ce travail a trouvé un aboutissement naturel dans la proposition de loi organique n° 268 déposée en avril 2001 par notre ancien collègue Charles Descours. Il fallut hélas quatre années supplémentaires pour convaincre enfin le Gouvernement du bien-fondé d'une telle opération.

Le projet de loi qui est soumis au Sénat en première lecture - ce qui constitue un hommage aux travaux fondateurs de notre Assemblée auquel elle est sensible - répond largement au diagnostic précédemment établi et aux aspirations formulées, même si votre commission vous proposera, sur certains points, de le conforter.

II. L'ACTE II DES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

A. LES CINQ AXES ESSENTIELS DU PROJET DE LOI

1. La nouvelle architecture

La première innovation introduite par le présent projet de loi organique tient à l'architecture de la loi de financement.

Actuellement, le Parlement examine les dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale dans leur ordre chronologique. Il était retenu comme usage de faire figurer d'abord les dispositions relatives aux recettes, puis celles relatives aux dépenses des différentes branches avant de finir par les mesures permanentes et celles relatives à la trésorerie.

Pour sa part, le Sénat a expérimenté, puis pris l'habitude d'organiser, par cohérence, l'examen de la loi de financement de la sécurité sociale autour de plusieurs thèmes : en priorité, les dispositions relatives aux recettes et à la trésorerie ; puis, les dispositions consacrées à chacune des branches.

Le projet de loi propose d'organiser désormais une césure stricte entre :

- une première partie consacrée aux recettes et aux tableaux d'équilibre des régimes et des organismes concourant à leur financement ;

- une seconde partie consacrée aux mesures dépensières.

2. L'universalité de la loi de financement sur la sécurité sociale

Compromis technique mettant en oeuvre un compromis politique, la loi de financement dans sa version première de 1996 n'abordait les enjeux de la protection sociale que de manière parcellaire. Ainsi, son champ n'était étendu ni à l'ensemble de la protection sociale - qui inclut la totalité des régimes obligatoires et facultatifs - ni même à la totalité de la sécurité sociale de base.

Le projet de loi corrige l'essentiel de cette défaillance de champ. Mais il ne prévoit pas, votre commission s'en félicite à ce stade, d'extension de la compétence de la loi sur la totalité des assurances sociales.

a) L'extension à l'ensemble des régimes obligatoires de base

Comme il a été expliqué ci-dessus, le champ retenu en 1996 par le législateur organique, pour un premier exercice, était volontairement limité aux régimes les plus importants, c'est-à-dire ceux justifiant de plus de 20.000 titulaires de droits propres.

Ce choix posait de nombreuses difficultés dont une de taille : l'impossibilité, de fait, de confronter les recettes de ces régimes à leurs dépenses puisque les prévisions de recettes, établies par catégorie, incluent l'ensemble des recettes des régimes et des fonds sociaux, y compris celles de ces petits régimes ne relevant pas du champ de la loi de financement.

La réforme proposée par le présent projet de loi met fin à cette dichotomie en étendant le champ de la loi de financement à l'ensemble du domaine de la sécurité sociale de base. Désormais tous les régimes de base de sécurité sociale seront concernés par la loi de financement de la sécurité sociale.

b) La prise en compte de la protection sociale agricole

Avant le vote de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), les comptes de la protection sociale agricole étaient examinés dans deux cadres différents :

- un cadre traditionnel par le vote du BAPSA en loi de finances ;

- un cadre « confidentiel » en loi de financement de la sécurité sociale. Le régime de protection sociale des exploitants agricoles comportant plus de 20.000 ressortissants, les dépenses du BAPSA étaient approuvées par catégorie de risque, en même temps que les objectifs de dépenses des différentes branches (vieillesse, maladie, famille). La loi de financement de la sécurité sociale fixait également le plafond d'emprunt du régime agricole. Le BAPSA était approuvé par le Parlement en loi de financement avant qu'il ne soit débattu en loi de finances, même si cette particularité restait méconnue.

La LOLF a modifié ce partage de compétences puisqu'elle a entraîné la suppression du BAPSA et son remplacement par un fonds social, le FFIPSA. Sa disparition prive le Parlement d'un débat annuel important car si la loi de finances ne présente plus d'accroche pour un tel débat, la loi de financement n'en offrait pas véritablement. La seule ligne budgétaire propre à la protection sociale agricole est le plafond d'emprunt de la Mutualité sociale agricole, sur laquelle il semblerait artificiel de greffer une discussion. Comment, dès lors, débattre de l'équilibre de ce régime ?

La discussion spécifique, en loi de financement, des dépenses que retrace le FFIPSA pose toutefois une difficulté de principe. Ce fonds présente les dépenses et les recettes d'un régime transversal qui assure des prestations familiales, de retraite et de maladie. Or, l'approche générale de la loi de financement consiste à prévoir l'approbation des dépenses par branche, y compris celles de la prestation sociale agricole. Le risque est donc de voter deux fois les mêmes dépenses.

Un compromis proposé consiste à voter les comptes de la protection sociale agricole autour du tableau d'équilibre du FFIPSA.

c) L'inclusion partielle de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie

Créée par la loi du 20 juillet 2001, l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) a profondément modifié l'organisation institutionnelle de la prise en charge de la dépendance. Auparavant, celle-ci était financée par l'aide sociale départementale, dont la prestation spécifique dépendance (PSD) avait réformé les contours. Avec l'APA, le financement de la dépendance relève, pour la première fois, d'un cadre global financé pour partie par la sécurité sociale à laquelle il fut alors soustrait une fraction de CSG.

Pour autant, le fonds destiné au financement de l'autonomie (FFAPA) n'est entré ni dans le champ des lois de finances ni dans celui des lois de financement de la sécurité sociale, et a échappé à ce titre à tout examen parlementaire.

La loi du 1er juillet 2004, relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, a accru l'acuité du problème en transformant le FFAPA en caisse nationale, la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). Cette CNSA est dotée d'une nouvelle recette fiscale et sa mission s'est trouvée étendue par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 relative à l'égalité des droits et des chances des personnes handicapées.

A ce stade, on peut légitimement considérer anormal que plus de 2 milliards d'euros échappent à un examen annuel systématique. En même temps, dès lors que le législateur n'a pas fait de l'autonomie un cinquième risque de la sécurité sociale, il pouvait paraître tout aussi anormal que l'examen des comptes de la CNSA soit effectué en loi de financement. Le présent projet de loi organique a tranché ce débat en proposant que le tableau d'équilibre de cette Caisse nationale donne lieu à un vote en loi de financement.

Ce choix n'était pas simple à opérer. Une fraction des dépenses de la CNSA est versée au bénéfice de l'ONDAM, au titre des sommes dévolues à la prise en charge du secteur médico-social. L'examen en loi de financement de cette fraction des sommes ne pose aucune difficulté d'ordre constitutionnel. En revanche, les prestations en nature que finance la Caisse à destination des personnes âgées et handicapées relèvent de prestations sociales hybrides, qui n'appartiennent ni à l'aide sociale ni à la sécurité sociale et sont d'ailleurs gérées par les départements.

Demeure dès lors posée la question de savoir si le législateur au législateur pourra modifier les règles relatives à ces prestations elles-mêmes en loi de financement. Stricto sensu, la Constitution ne le prévoit pas. Au nom de la cohérence globale de l'équilibre de la Caisse, votre commission propose de verser un élément nouveau au débat en prévoyant cette faculté.

d) L'exclusion des régimes complémentaires obligatoires de retraite et de l'UNEDIC

Le périmètre des lois de financement de la sécurité sociale, défini par la loi organique, exclut l'examen d'un certain nombre d'organismes sociaux dont les résultats participent pourtant à la fixation des soldes des administrations de sécurité sociale présentés, par la France, aux autorités européennes dans le cadre de ses obligations communautaires.

A l'inverse, dans sa décision n° 2001-453 relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, le Conseil constitutionnel a confirmé l'exclusion de la protection sociale complémentaire obligatoire du champ de la sécurité sociale en censurant une disposition relative aux régimes de retraite AGIRC et ARRCO.

Logique au regard des dispositions de la loi organique, cette attitude restrictive soulève toutefois deux difficultés :

- une difficulté d'ordre comptable tenant à l'existence d'interférences entre le champ de la loi de financement et ces régimes. Le remboursement à ces régimes, par le FSV, des validations de certaines périodes de chômage l'illustre de manière permanente ;

- une difficulté d'ordre intellectuel car les comptes de ces régimes creusent ou améliorent, selon leurs résultats, un solde que les pouvoirs publics nationaux doivent justifier au niveau international.

Pour autant, l'approbation par le Parlement des dépenses et recettes des régimes complémentaires présente cette difficulté que leur équilibre financier relève exclusivement des partenaires sociaux qui finiraient, dans cette hypothèse, par être dessaisis d'une compétence qu'ils exercent effectivement. A l'inverse, si une entière liberté de gestion leur était laissée, un vote en loi de financement de la sécurité sociale se résumerait à une ratification peu valorisante pour le Parlement.

La présente réforme organique ne remet pas en cause cette règle mais résout la difficulté posée par les missions du fonds de solidarité vieillesse (FSV) à l'égard des régimes complémentaires. En votant le tableau d'équilibre du FSV, le Parlement enregistrera ces dépenses sans pour autant entrer dans l'examen des comptes des régimes complémentaires.

3. Le vote du solde des régimes sociaux

Le législateur organique de 1996 a, par défaut, organisé l'absence d'équilibre des lois de financement. Les objectifs de dépenses sont fixés par branche, les prévisions de recettes par catégorie et les plafonds de trésorerie ne concernent, pour leur part, que certains régimes.

Cette structure de vote instaurait une impossibilité pratique à confronter dépenses et recettes et à déterminer un solde général de la sécurité sociale. L'absence d'un article d'équilibre identique, ou voisin dans son inspiration, à celui adopté en loi de finances traduit cette impossibilité.

A minima, il est fait référence à l'équilibre du régime général, mais cet équilibre ne restitue qu'une image imparfaite de la situation financière de la sécurité sociale. À titre d'exemple, le régime général ne comprend qu'une petite moitié des charges de retraite. L'attraction forte du régime général conduit parfois à soustraire de l'attention du Parlement un certain nombre de difficultés qui mériteraient néanmoins d'être sérieusement étudiées.

Pour autant, la notion d'équilibre n'est pas étrangère au caractère des lois de financement, le Conseil constitutionnel ayant dégagé, par sa jurisprudence, l'« exigence constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de la sécurité sociale ».

Le présent projet de réforme comble cette lacune sérieuse des lois de financement. Cette correction est rendue possible par l'extension du champ de la loi de financement à l'ensemble des régimes. Afin de parfaire l'examen de l'équilibre de la sécurité sociale, le Parlement sera invité à se prononcer à la fois sur des tableaux - c'est-à-dire des soldes - par branche pour l'ensemble des régimes de base et sur des tableaux identiques par branche pour le régime général.

4. Le profilage de l'ONDAM

Les dérives constantes de l'objectif national d'assurance maladie (ONDAM) alimentent le grief principal adressé aux lois de financement de la sécurité sociale : une grande part de la crédibilité de la loi de financement repose sur le respect de cet objectif.

Dans ses rapports sur la sécurité sociale, la Cour des comptes critique de manière récurrente la coexistence d'un objectif de dépenses de la branche maladie-maternité et l'ONDAM, car l'objectif de dépense de la branche constitue, en l'état actuel, un élément d'opacité. Il contient des éléments que les annexes ne signalent pas ou qu'imparfaitement. Certaines dépenses, qui ne relèvent d'ailleurs pas de la loi de financement de la sécurité sociale y sont inscrites.

La présente réforme doit être l'occasion d'introduire un peu de cohérence entre ces deux objectifs. Le reprofilage de l'ONDAM doit permettre de distinguer les dépenses de santé stricto sensu d'autres charges de la branche maladie qui n'ont pas vocation à figurer dans l'ONDAM (dépenses de gestion administrative, fonds d'action sociale, indemnités de maternité, etc.) et qui doivent demeurer sous le contrôle du Parlement. La présence d'une annexe dévolue à l'ONDAM et l'amélioration des documents consacrés aux objectifs de dépenses permettront au Parlement de s'assurer que cet objectif de clarification a été atteint.

Demeurait posée la question de la taille de l'ONDAM dont la ventilation est actuellement trop imprécise : sont avalisés d'un même vote l'ensemble des crédits destinés au financement de l'hôpital, des cliniques, des honoraires, des médicaments ou au secteur médico-social. Assurer la sincérité du débat et la qualité de l'examen impliquait donc d'éclater le vote entre différentes enveloppes, ce que préconisait d'ailleurs votre commission.

La présente réforme accède à ce voeu car elle prévoit le principe du vote de l'ONDAM accompagné de ses sous-objectifs. Si leur définition appartiendra au Gouvernement, celui-ci devra en justifier la composition et le financement. En outre, les procédures de vote et les modalités d'appréciation de l'article 40 de la Constitution prévues par l'article 4 permettront au Parlement d'arbitrer entre deux ou plusieurs sous-enveloppes. Il s'agit là d'une petite révolution à laquelle les assemblées doivent se préparer car l'incidence politique d'opérer des choix - par exemple entre la médecine de ville et l'hôpital - ne sera à l'évidence pas nulle.

Si l'appréhension de l'ONDAM par sous-objectifs constitue un réel progrès, elle ne suffira pas à elle seule à assurer la maîtrise de l'ONDAM. A ce titre, votre commission souhaite vivement que puissent être encore améliorées les procédures permettant d'élaborer un ONDAM concerté en amont avec les professionnels de santé et les partenaires sociaux.

L'article L. 111-11 du code de la sécurité sociale dispose que « chaque caisse nationale d'assurance maladie transmet avant le 30 juin de chaque année au ministre chargé de la sécurité sociale et au Parlement des propositions relatives à l'évolution de ses charges et de ses produits au titre de l'année suivante et aux mesures nécessaires pour atteindre l'équilibre prévu par le cadrage financier pluriannuel des dépenses d'assurance maladie. Ces propositions tiennent compte des objectifs de santé publique ». Cette procédure constitue un embryon de concertation sur lequel le Gouvernement doit faire progresser la construction de l'ONDAM. Seul un objectif doté d'un contenu réel de santé publique et admis comme tel par l'ensemble des co-actionnaires de l'assurance maladie offrira à terme des garanties sérieuses de respect.

5. La mise en perspective pluriannelle et qualitative

a) Le cadrage pluriannuel

Dans le cadre de ses obligations européennes, la France présente aux institutions communautaires un programme pluriannuel de maîtrise de ses comptes publics.

Les finances sociales dans leur ensemble - et loi de financement de la sécurité sociale en particulier - ne peuvent ignorer ce qui constitue des engagements forts du Gouvernement français à l'endroit de ses partenaires européens.

La présente réforme de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale propose ainsi au Parlement d'approuver, dans le cadre d'un rapport, une mise en perspective quadriennale des comptes des organismes sociaux.

b) La démarche « objectifs-résultats »

L'introduction d'une démarche « objectifs-résultats » doit beaucoup à la réforme de la LOLF de 2001 qui s'appuie sur ce concept.

L'introduction de cette démarche en loi de financement de la sécurité sociale est d'une ampleur raisonnable : elle repose sur un document informatif annexé au projet de loi de financement, qui présentera les programmes de qualité et d'efficience de la politique de sécurité sociale pour chacune des branches et permettra de compléter l'information du Parlement en fournissant des diagnostics - par exemple, une analyse de l'état sanitaire et des besoins de santé publique en matière d'assurance maladie - ainsi que des éléments de réponses à travers les moyens mis en oeuvre pour que ces besoins soient satisfaits.

Au total - et pour peu que toute confusion avec les dispositions des conventions d'objectifs et de gestion soit évitée - l'introduction de cette démarche permettra d'assurer aux débats de la loi de financement de la sécurité sociale une dimension qualitative bienvenue.

B. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES : COHÉRENCE ET AUTONOMIE POUR LES FINANCES SOCIALES

1. Repenser l'architecture de la loi

Votre commission des Affaires sociales ne s'oppose pas à l'articulation en deux parties - recettes/dépenses - de la loi de financement de la sécurité sociale mais elle souhaite en aménager la mise en oeuvre pour que l'analogie ainsi introduite avec la loi de finances soit adaptée aux spécificités de la loi de financement.

Deux arguments justifient en effet d'accueillir avec précaution cette distinction franche entre la partie relative aux recettes et celle consacrée aux dépenses.

Tout d'abord, un argument de nature technique s'oppose à la transposition brutale du modèle budgétaire à la loi de financement : la sécurité sociale et ses finances reposent sur le principe d'autonomie et de séparation des branches alors que les comptes de l'État obéissent au principe d'universalité. Cette autonomie justifie que le législateur s'intéresse à l'équilibre de chaque branche ou fonds indépendamment de l'équilibre général de la sécurité sociale.

En second lieu, on ne peut écarter un argument d'ordre philosophique qui relève de la nature des comptes sociaux, de la responsabilité des régimes et du refus solennellement réaffirmé d'une « maîtrise purement comptable » des dépenses sociales. Le caractère évaluatif des dépenses constitue une donnée inséparable de la loi de financement de la sécurité sociale.

Pour autant, votre commission est consciente que cette loi doit jouir de toute l'autorité attachée à une loi financière. C'est dans cet esprit qu'elle propose donc l'aménagement en trois parties de l'architecture de la loi de financement, tout en plaidant pour une certaine souplesse dans la conduite des débats : elle souhaite vivement poursuivre dans la voie engagée par le Sénat d'une discussion « sectorisée » par branche pour le volet des dépenses, cette procédure d'examen étant la seule à même d'éclairer les grands enjeux de l'actualité sociale.

La proposition de votre commission reste respectueuse de cet impératif. Elle prend simplement en compte le fait que les lois de financement ne donnent lieu à la révision des comptes passés qu'au moment de l'examen de la loi de financement de l'année n. Il résulte de ce caractère général de la loi de financement :

-  l'absence de toute « loi de règlement de la sécurité sociale » ;

- l'absence de loi de financement rectificative proprement dite, même dans l'hypothèse où l'exécution révèle un écart fort avec sa prévision initiale ;

- une rectification sommaire et non solennelle dans la loi de finances de l'année, qui nourrit la suspicion d'avoir pour seule raison d'être le rebasage des objectifs et notamment de celui de l'objectif national de dépenses de l'assurance maladie (ONDAM).

Si la perspective d'un collectif social n'est pas « de droit » écartée, notamment en cas de déclenchement de la nouvelle procédure d'alerte instituée par la réforme de l'assurance maladie du 13 août 2004, neuf années de pratique des lois de financement - au cours desquelles aucune loi de financement rectificative n'est intervenue - militent pour un renforcement de l'examen des comptes passés lors de l'examen de la loi de l'année, en guise de préambule à l'examen budgétaire prévisionnel proprement dit.

2. Assurer l'autonomie des finances sociales

La réforme constitutionnelle du 22 février 1996 a inventé une loi financière d'un type nouveau, consacrée à la protection sociale et adaptée à ses enjeux. Elle a prévu le vote des recettes et des dépenses des régimes sociaux et des fonds de financement qui les alimentent, dédoublant ainsi la compétence fiscale auparavant concentrée sur la seule loi de finances.

Le Conseil d'État a confirmé, dans son avis du 21 décembre 2000 consacré à la réforme de la loi organique relative aux lois de finances, l'existence de ce champ autonome.

Saisie de la question de savoir si la loi de finances pouvait comporter une récapitulation du produit des impôts affectés à la sécurité sociale, le Conseil d'État a répondu que « pour l'information du Parlement à l'occasion du vote de la loi de finances, la loi organique relative aux lois de finances peut prévoir que celle-ci comporte en annexe une récapitulation du produit des impôts affectés aux organismes de sécurité sociale, mais elle ne peut prévoir que le texte normatif qui attribue le produit d'un impôt à un organisme de sécurité sociale soit la loi de finances ».

Paradoxalement, cette déclaration n'a pas permis de résoudre deux conflits de compétences en matière de recettes, ou l'ordre organique ne coïncide pas avec l'ordre constitutionnel :

- la question de la source juridique autorisant la perception des impôts sociaux ;

- les modalités de résolution du conflit d'affectation entre loi de finances et loi de financement des impôts partagés entre l'État et la sécurité sociale.

a) L'autorisation de percevoir les impôts affectés aux régimes sociaux

Malgré la création de la loi de financement en 1996, et le fait que celle-ci constitue une « loi de finances de la sécurité sociale », la réforme de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) n'a pas été l'occasion de prévoir que c'est la loi de financement qui autorise la perception des impôts affectés à la sécurité sociale.

On demeure donc dans une situation singulière où la loi de financement fixe l'ensemble des recettes de la protection sociale de base mais dépend, pour sa force juridique, de l'article premier de la loi de finances de l'année.

Tirant les conclusions de l'avis du Conseil d'État précité, votre commission propose simplement d'apporter la précision selon laquelle l'autorisation de percevoir les recettes sociales est donnée par la loi de financement, dans sa première partie.

b) Les modalités d'affectation des impôts partagés entre l'État et la sécurité sociale

La deuxième difficulté réside dans l'articulation du partage des recettes entre projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale.

Depuis la création des lois de financement, les difficultés d'articulation entre ces deux textes sur les questions de recettes ont été permanentes. Jusqu'à la décision du Conseil constitutionnel du 7 décembre 2000 (2000-435 DC), il était devenu habituel qu'une décision prise dans une loi de financement puisse être modifiée soit par la loi de finances pour l'année suivante, soit par le collectif budgétaire de l'année en cours. Le Conseil constitutionnel a toutefois posé comme limite à ces modifications « qu'elles ne portent pas atteinte à l'équilibre financier de la sécurité sociale si aucune loi de financement n'est en mesure de corriger l'équilibre initial ». Il demeure que l'étanchéité des deux périmètres n'est pas garantie.

Cette difficulté s'est même accrue avec l'adoption de l'article 36 de la LOLF qui dispose que « l'affectation totale ou partielle à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'État ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances ».

Le projet de loi de finances initiale et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 ont fourni un exemple assez caricatural des situations que fait naître cette disposition, à l'occasion d'une modification du régime juridique de la fiscalité du tabac : l'assiette et le taux de cette taxe ont été examinés en loi de financement mais l'affectation de son produit, pourtant destiné pour les trois quarts aux régimes sociaux, a été déterminée par la loi de finances. Le Gouvernement ayant, en cours de navette, décidé de rectifier le régime fiscal initialement prévu dans le projet de loi de finances, il fallut recourir à l'adoption d'amendements aux conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de financement pour tirer les conséquences de ce changement de cap.

Plusieurs solutions étaient défendables pour trancher une compétence relative aux recettes, dans le souci d'une meilleure cohérence de l'examen des deux textes.

Il faut d'abord admettre que l'affectation intégrale des recettes en loi de finances n'est pas envisageable, sauf à nier le caractère des lois de financement. Il ne peut être, en effet, décidé de dépenses sans débattre parallèlement des recettes.

Une solution pratique aurait pu résider, en cas de partage des recettes, dans la création d'une taxe additionnelle affectée aux régimes sociaux, en diminuant d'autant la taxe « princeps » dévolue à l'État. Elle aurait eu toutefois pour inconvénient de multiplier les taxes additionnelles et de rendre le système fiscal totalement illisible. Votre commission, pour qui l'objectif de lisibilité est prioritaire, récuse absolument une telle méthode.

Une autre solution aurait pu consister à interdire où à limiter drastiquement le partage de recettes entre les organismes relevant de la sécurité sociale et le budget de l'État, en imposant, par voie organique, la clarification des flux financiers entre ces deux sphères. Mais la conduite de la politique économique et fiscale est un exercice suffisamment difficile et contraint pour qu'il ne soit pas excessivement bridé.

Aussi, sans être aussi exigeante, votre commission propose de retenir une solution de compromis, respectueuse de l'autorité respective des deux lois financières et en même temps parfaitement opérationnelle : la répartition des impositions attribuées simultanément à l'État et la sécurité sociale relèvera de la loi de financement si plus de la moitié du produit de cet impôt est affectée aux régimes sociaux. Pour simplifier encore ce schéma et éviter le changement de « véhicule législatif » en cours de navette, elle propose même que ce critère de majorité soit apprécié au départ et une fois pour toutes lors de l'examen du projet de loi de finances, ou de loi de financement, en conseil des ministres.

3. Garantir la compensation intégrale des exonérations de cotisations et contributions sociales

Entreprise lors de la crise économique des années 1970, la politique d'incitation à l'embauche, notamment de la main-d'oeuvre la moins qualifiée, par l'exonération partielle ou totale de cotisations sociales patronales, s'est plus particulièrement développée au cours des années 1980.

Décidées par l'État, ces politiques se traduisaient, le plus souvent, par une perte de recettes de cotisations, non compensée, pour les régimes obligatoires de sécurité sociale. Cette absence de compensation avait ainsi nourri, parmi d'autres éléments, la célèbre polémique sur les « charges indues » supportées par la sécurité sociale, qui servait d'ailleurs parfois de prétexte aux partenaires sociaux pour justifier leur propre inaction.

Afin de mettre fin à cette polémique stérile, et de placer chacun devant ses responsabilités, l'article 5 de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994, dite « loi Veil », codifié depuis à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, dispose que : « Toute mesure d'exonération, totale ou partielle, de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'État pendant toute la durée de son application. »

Conformément à cette disposition, les mesures d'exonérations de cotisations antérieures à 1994 sont demeurées non compensées et, de ce fait, restées à la charge de la sécurité sociale. En revanche, les nouveaux dispositifs d'exonérations de cotisations entrés en vigueur à partir de 1994 ont été, du moins jusqu'en 2000, compensés à la sécurité sociale par le budget de l'État.

Lors de l'examen de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, le Gouvernement a souhaité adresser un signal fort à l'endroit des partenaires sociaux. L'article 70 de cette loi a étendu le dispositif à toute mesure de réduction ou d'exonération de contributions, c'est-à-dire des taxes et impositions affectées à la sécurité sociale. Cette extension a donné lieu à la promesse solennelle, faite devant le Sénat, que les dispositions de l'article 70 seraient inscrites dans la réforme annoncée de la loi organique relative aux lois de financement afin de leur conférer une valeur supra législative.

Pour autant, la rentrée budgétaire a démontré l'extrême difficulté de respecter à la lettre la disposition votée. A l'occasion de l'examen du projet de loi de cohésion sociale, le Gouvernement a demandé et obtenu du Parlement que certains contrats de retour vers l'emploi, dénommés « contrats d'avenir », ne donnent pas lieu à compensation des allégements de charges qui les accompagnent, par dérogation aux dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.

En matière de compensation, deux attitudes peuvent tenir lieu de ligne de conduite. La première propose d'assurer le respect partiel du principe de compensation, l'État s'autorisant, en fonction de ses marges de manoeuvre, à déroger à cette obligation. La seconde préconise le respect intégral du principe de compensation, impliquant que l'État ne puisse remettre en cause l'effectivité de ce principe à chaque occasion de son application.

Pour votre commission, l'équilibre financier de la sécurité sociale ne peut se concevoir sans la compensation intégrale des allégements de cotisations et contributions, dont le nombre ne cesse d'augmenter dans des proportions préoccupantes. Aussi propose-t-elle de préciser dans la LOLF - car c'est la loi de finances qui arrête le montant de cette compensation - que la loi de finances récapitule l'ensemble des mesures d'exonération de cotisations et contributions sociales et fixe le montant de cette compensation à laquelle peuvent seuls déroger les dispositifs ne donnant pas lieu à compensation à la date d'entrée en vigueur de la présente loi.

4. Contrôler les flux d'allégement de cotisations et contributions sociales

Depuis la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer, le Parlement a examiné près de treize projets de loi différents ayant pour conséquence de créer des dispositifs nouveaux d'exonération ou d'allégement de cotisations sociales.


Lois votées ou en cours d'examen contenant des dispositions
impactant les finances de la sécurité sociale
(hors lois de financement de la sécurité sociale et des lois
portant réforme des retraites et de l'assurance maladie)

Lois votées :

- n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer (exonération DOM) ;

- n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et programmation pour la ville et la rénovation urbaine (zones de redynamisation urbaine et zones franches urbaines) ;

- n° 2003-721 du 1er août 2003 sur l'initiative économique (diverses mesures) ;

- n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 (jeunes entreprises innovantes et réforme de l'avoir fiscal) ;

- n° 2004-1366 du 15 décembre 2004 portant diverses dispositions relatives au sport professionnel (exonérations « droit à l'image ») ;

- n° 2004-484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 (réforme de la réduction Fillon sur les bas salaires et pôles de compétitivité) ;

- n° 2004-1485 du 30 décembre de finances rectificative pour 2004 (attribution gratuite d'actions) ;

- n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale (contrats aidés et prolongation de l'ACCRE) ;

- n° 2005-157 du 23 février 2005 sur le développement des territoires ruraux (zones de redynamisation rurale).

En cours :

- projet de loi relatif au volontariat associatif et l'engagement éducatif (assiette réduite d'activité et validation partielle de cotisations vieillesse par le FSV) ;

- projet de loi en faveur des entreprises (extension du périmètre des bénéficiaires des primes d'intéressement ou de « stock options » d'entreprises non cotées exonérées de cotisations de sécurité sociale et plan services à la personne) ;

- projet de loi d'orientation agricole (exonération supplémentaires à l'exonération Fillon pour les salariés permanents et exonération spécifique pour les occasionnels) ;

- projet de loi de sauvegarde des entreprises (possibilité de remettre le principal de créances sociales).

Source : Direction de la sécurité sociale

La sincérité des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses inscrits en loi de financement rend pourtant nécessaire de renforcer la coordination entre les différentes dispositions législatives.

Aussi, afin de mieux assurer la cohérence de la politique de financement de la sécurité sociale et son adéquation à ses dépenses, votre commission propose que toutes les mesures d'ordre législatif concernant les contributions et cotisations finançant ces régimes et organismes ne puissent être instituées que par une disposition inscrite en loi de financement.

* 1 « Les lois de financement : un acquis essentiel, un instrument perfectible », rapport n° 433, 1998-1999.

* 2 Proposition de loi organique n° 268.

* 3 On notera que, dès lors que ce projet de loi organique est relatif au Sénat, comme c'était déjà le cas de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le présent « texte doit être voté dans les mêmes termes par les deux assemblées et [ce qui a] pour corollaire que la navette se poursuive jusqu'à cet accord, sans provocation de commission mixte paritaire » (cf. Alain Lambert, rapport n° 343, 2000-2001, p. 7).

* 4 erratum : lire "loi organique" au lieu de "ordonnance organique"

* 5 erratum : lire "loi organique" au lieu de "ordonnance organique"