Projet de loi habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures d'urgence pour l'emploi

N° 457

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2004-2005

^{Annexe au procès-verbal de la séance du 6 juillet 2005}

RAPPORT

FAIT

^{au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE , habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures d'urgence pour l'emploi,}

Par M. Alain GOURNAC,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontes, Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Jackie Pierre, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente, Patricia Schillinger, M. Jacques Siffre, Mme Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, François Vendasi, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 2403 , 2412 et T.A. 467

Sénat : 454 (2004-2005)

Emploi.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Même si le vote des Français a répondu à de multiples motivations, le résultat du référendum du 29 mai a traduit l'existence incontestable d'un malaise social profond dans notre pays. Le niveau élevé du chômage, qui frappe environ 10 % de la population active, inquiète légitimement nos concitoyens et leur fait envisager l'avenir avec crainte. Leur manque de confiance pénalise à son tour le développement économique, alimentant ainsi un cercle vicieux défavorable à la croissance et à l'amélioration du niveau de vie.

Bien que le précédent gouvernement ait pris de nombreuses mesures positives pour l'emploi - qu'il s'agisse de l'assouplissement des trente-cinq heures, du plan de cohésion sociale ou du droit individuel à la formation -, les résultats de cette politique sont demeurés jusqu'à présent trop limités. Ce bilan mitigé s'explique, en grande partie, par les conséquences défavorables d'une conjoncture économique peu porteuse. Il tient aussi aux inévitables délais de mise en oeuvre des politiques publiques : les premiers contrats d'avenir ou d'accompagnement vers l'emploi n'ont été signés que très récemment.

C'est pourquoi le Gouvernement dirigé par Dominique de Villepin a choisi, sans remettre en cause les orientations retenues depuis trois ans, de donner une nouvelle impulsion à la politique de lutte contre le chômage.

Le Premier ministre a consacré la plus grande partie de sa déclaration de politique générale, prononcée devant l'Assemblée nationale le 8 juin dernier, à la présentation de ces mesures d'urgence pour l'emploi. Animé par un double souci de pragmatisme et de volontarisme, le Gouvernement n'a souhaité négliger aucune piste et a fort heureusement pris soin de ne pas s'enfermer dans un débat logomachique entre politique « sociale » et politique « libérale ».

Certaines mesures annoncées peuvent d'ores et déjà être mises en oeuvre sans intervention législative : il en est ainsi, par exemple, de la demande faite à l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) de recevoir, avant la fin du mois de septembre, les 57.000 jeunes au chômage depuis plus d'un an que compte notre pays, afin d'entamer avec eux le parcours d'insertion devant les conduire vers un emploi durable.

D'autres mesures, en revanche, appellent des modifications législatives : c'est le cas, notamment, de la création du contrat « nouvelles embauches », qui fait figure de mesure-phare du « plan Villepin » pour l'emploi. C'est le cas également des mesures fiscales destinées à inciter les chômeurs à la reprise d'emploi, en particulier dans les secteurs confrontés traditionnellement à des difficultés de recrutement, ou encore de l'aménagement des règles de décompte des effectifs, destiné à favoriser l'embauche de jeunes demandeurs d'emploi. L'effort budgétaire associé à ces mesures est de grande ampleur puisque le Premier ministre l'a évalué à 4,5 milliards d'euros en 2006.

Ces mesures ont vocation à être appliquées rapidement, afin de restaurer la confiance et d'envoyer aux Français un signal fort, attestant de l'ambition réformatrice du Gouvernement. Cela explique que le Parlement soit aujourd'hui saisi d'un projet de loi habilitant le Gouvernement à prendre des mesures pour l'emploi par voie d'ordonnances, ainsi que le permet l'article 38 de notre Constitution.

Le choix de cette procédure suscite chez certains de vives critiques. Votre commission comprend bien sûr que des parlementaires puissent éprouver un sentiment de dessaisissement du fait de l'utilisation de cette procédure, mais elle estime cependant que l'urgence sociale révélée par le vote du 29 mai justifie l'accélération du tempo du travail législatif à laquelle elle va permettre de procéder.

Qu'il lui soit permis, en outre, de faire observer que d'importantes réformes sociales ont, en d'autres temps, également été prises par ordonnances : en 1982, l'abaissement de l'âge de la retraite à soixante ans, la fixation de la durée légale du travail à trente-neuf heures, la cinquième semaine de congés payés, la réforme du régime légal applicable à l'intérim, aux contrats à durée déterminée (CDD) et au temps partiel ont été décidés par voie d'ordonnances ^{1 ( * )} . Ce rappel historique invite à relativiser certaines critiques actuelles.

Il est, en outre, toujours loisible aux parlementaires d'amender la loi d'habilitation, afin de mieux encadrer ou de modifier la délégation de compétence consentie au Gouvernement. Par la suite, l'examen des projets de loi de ratification, qui devront être, dans le cas présent, déposés sur le bureau des assemblées dans un délai de deux mois après la publication des ordonnances, pourrait donner l'occasion aux parlementaires de réviser, s'ils le jugent utile, le contenu des ordonnances elles-mêmes. Le Parlement conserve donc, in fine , la maîtrise des décisions prises.

I. LA FRANCE CONNAÎT ENCORE UN TAUX DE CHÔMAGE ÉLEVÉ EN DÉPIT DES INITIATIVES PRISES PAR LE GOUVERNEMENT DEPUIS TROIS ANS

Les performances de la France en matière d'emploi demeurent décevantes, surtout si on les compare à celles de pays anglo-saxons ou d'Europe du Nord. Le Gouvernement a pourtant engagé, depuis trois ans, des réformes structurelles de grande ampleur, destinées à assouplir les règles de droit en matière de durée du travail, à ramener vers l'emploi des publics en difficulté ou encore à moderniser le service public de l'emploi. Mais ces réformes se sont déroulées dans un contexte économique peu propice à la création d'emplois et ne feront sentir leur plein effet qu'à moyen terme.

A. DES PERFORMANCES DÉCEVANTES EN MATIÈRE D'EMPLOI

Le taux de chômage se situe, en avril 2005, à 10,2 % de la population active , ce qui représente 2.775.000 chômeurs au sens du Bureau international du travail (BIT) ^{2 ( * )} . Ce chiffre est orienté à la hausse depuis le retournement conjoncturel intervenu au milieu de l'année 2001 (+ 700.000 demandeurs d'emploi). Il n'est guère différent du taux de chômage moyen que connaît la France depuis une vingtaine d'années, avec des variations à la hausse ou à la baisse en fonction de la conjoncture. Il n'y a pourtant pas de fatalité à la persistance d'un chômage de masse : les comparaisons internationales montrent que plusieurs pays européens, dont certains n'ont pas renoncé à préserver un haut niveau de cohésion sociale, sont revenus au plein emploi.

Taux de chômage (moyenne annuelle)

(en % de la population active)

	1984	1989	1994	1999	2004
France	9,2	8,9	11,7	10,5	9,7
Royaume-Uni	10,9	7,1	9,3	5,9	4,7
Danemark	7,9	6,8	7,7	4,8	5,4
Suède	3,3	1,6	9,4	6,7	6,3
Pays-Bas	8,9	6,6	6,8	3,2	4,6

Source : Eurostat

La France se caractérise par un taux de chômage des jeunes particulièrement élevé, supérieur à 20 % depuis 2003 ; le taux de chômage des seniors est plus faible mais les salariés âgés qui perdent leur emploi rencontrent en pratique de grandes difficultés pour trouver une nouvelle embauche.

Taux de chômage au sens du BIT
(moyenne annuelle) par classe d'âge

(en % de la population active)

	2002	2003	2004
15-24 ans	19,1	21,2	22,7
25-49 ans	8,2	8,9	9,1
50 ans ou plus	6,5	7,2	7,1
Ensemble	8,8	9,7	9,9

Source : INSEE : enquête sur l'emploi

Le nombre élevé de chômeurs de longue durée ^{3 ( * )} , supérieur à 30 %, est également préoccupant : le chômage de longue durée s'accompagne en effet d'une déqualification des demandeurs d'emploi et d'un risque d'évolution vers une situation d'exclusion.

Chômeurs de longue durée de catégorie 1 *

(en milliers)

	Avril 2004	Mars 2005	Avril 2005
données corrigées des variations saisonnières (CVS)
Ancienneté de un an à moins de deux ans	447,3	468,9	473,6
Ancienneté de deux ans à moins de trois ans	154,9	180,9	179,1
Ancienneté de trois ans ou plus	116,9	124,9	126,0
Ensemble des chômeurs de longue durée	721,0	778,2	777,9
Part dans l'ensemble des demandes d'emploi de catégorie 1	29,6 %	31,3 %	31,3 %

* Les chômeurs de catégorie 1, au sens de l'ANPE, sont les personnes déclarant être à la recherche d'un emploi à temps plein et à durée indéterminée, ayant éventuellement exercé une activité occasionnelle ou réduite d'au plus 78 heures dans le mois.

De surcroît, le taux d'emploi français, correspondant au nombre de personnes en âge de travailler (15-64 ans) rapporté à celui des personnes occupant effectivement un emploi, est inférieur à la moyenne de l'Union européenne à vingt-cinq (63,2 % contre 64,4 %) elle-même fort éloignée de l'objectif retenu dans le cadre de la « stratégie de Lisbonne », fixé à 70 % ^{4 ( * )} . Plusieurs pays européens ont pourtant réussi à atteindre, voire à dépasser ce ratio.

Ils connaissent généralement, en même temps, un faible taux de chômage, ce qui infirme l'idée selon laquelle une politique consistant à inciter au retrait du marché du travail serait un moyen de lutte efficace contre le chômage.

Taux d'emploi par tranche d'âge (4 ^e trimestre 2004)

(en %)

	Danemark	Pays-Bas	Royaume-Uni	Suède	France
15-64 ans , dont :	75,6	73,1	71,8	71,5	62,9
15-24 ans	61,5	65	55,3	37,3	29,4
25-49 ans	84,6	83,8	81,4	82,6	79,9
50-59 ans	79,1	68,8	73,6	80,5	66,4
60-64 ans	37,6	25	41,4	58,3	13,9

Source : Eurostat

Comme on peut l'observer, le taux d'emploi est particulièrement faible aux deux extrémités de l'échelle des âges : chez les jeunes, qui ont tendance à prolonger la durée de leurs études et sont frappés par un taux de chômage particulièrement élevé ; chez les seniors, qui ont longtemps bénéficié de systèmes généreux de préretraite.

* ¹ Cf. respectivement les ordonnances n ^os 82-270 du 26 mars 1982, 82-41 du 16 janvier 1982, 82-131 du 5 février 1982, 82-130 du 5 février 1982 et 82-271 du 26 mars 1982.

* ² Les chômeurs au sens du Bureau international du travail sont les personnes sans emploi, recherchant effectivement un emploi et immédiatement disponibles.

* ³ Est considérée comme chômeur de longue durée une personne inscrite à l'ANPE depuis plus d'un an.

* ⁴ Le Conseil européen de Lisbonne de mars 2001 a fixé à l'Europe un objectif stratégique pour la décennie à venir : « devenir l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique au monde, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale ». La stratégie définie pour atteindre cet objectif est baptisée  « stratégie de Lisbonne ».