Projet de loi de finances pour 2006 : Relations avec les collectivités territoriales - compte spécial avances aux collectivités territoriales

ARTICLE 82

Extension de l'objet de la dotation de développement rural (DDR) au développement des services publics en milieu rural

Commentaire : le présent article tend à créer une seconde part à la dotation de développement rural (DDR) qui serait réservée aux communes afin de réaliser des projets destinés à maintenir et à développer les services publics en milieu rural.

I. LE DROIT EXISTANT

A. OBJET DE LA DOTATION DE DÉVELOPPEMENT RURAL

L'objet de la dotation de développement rural est de favoriser le développement de la solidarité en milieu rural. La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale en a réservé le bénéfice aux seuls établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) .

L'article 47 de la loi n° 2004-1484 de finances pour 2005 l'a intégrée au budget de l'Etat ^{8 ( * )} , et a déterminé que, à compter de 2005, la dotation évoluerait au rythme du taux de croissance de la formation brute du capital fixe (FBCF) des administrations publiques. Ainsi, en 2005, la dotation s'élève à 119,58 millions d'euros, en hausse de 3 % par rapport à 2004.

B. LES CONDITIONS POUR BÉNÉFICIER DE LA DDR

Seuls les EPCI remplissant les conditions fixées au deuxième alinéa de l'article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales sont éligibles à la DDR.

Afin d'être éligibles, les EPCI doivent remplir les conditions suivantes :

- être placés sous le régime de la fiscalité propre ;

- exercer une compétence en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique ;

- avoir une population qui n'excède pas 60.000 habitants ;

- ne pas satisfaire au seuil de population nécessaire pour une transformation en communauté d'agglomération, si les deux tiers au moins des communes du groupement font moins de 5.000 habitants.

Le tableau suivant permet de synthétiser les conditions démographiques nécessaires pour pouvoir bénéficier de la DDR.

Les critères démographiques d'éligibilité à la DDR

Critères	Eligibilité
Population supérieure à 50.000 habitants et commune centre de plus de 15.000 habitants	Non éligible
Population comprise entre 50.000 et 60.000 habitants avec une commune centre de moins de 15.000 habitants et 2/3 des communes de moins de 5.000 habitants	Eligible
Population inférieure à 50.000 habitants avec commune centre de plus de 15.000 habitants	Eligible

C. LA RÉPARTITION DE LA DDR ENTRE LES DÉPARTEMENTS

Le troisième alinéa de l'article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales précise la répartition de l'enveloppe globale de DDR entre les départements.

Avant de répartir l'enveloppe globale, une quote-part est prélevée au bénéfice des départements d'outre-mer, des anciens territoires d'outre-mer et de Mayotte.

Cette répartition entre les départements se fait en tenant compte des éléments suivants, fixés dans la loi, suivant des pondérations qui relèvent du décret :

- pour 25 % du nombre de communes membres des EPCI éligibles et du nombre d'établissements, avec une valeur doublée lorsque plus de la moitié des communes concernées sont situées en zone de montagne ;

- pour 25 % en fonction de la population des EPCI à fiscalité propre concernés ;

- pour 50 % en fonction du produit de la population par l'écart relatif entre le potentiel fiscal moyen par habitant de la catégorie et le potentiel fiscal par habitant de chacun de ces EPCI, pondéré par le coefficient d'intégration fiscale.

La répartition de la DDR entre les départements en 2005 est décrite dans le tableau ci-après.

Répartition de la DDR par département en 2005

(en euros)

	Nom département	DDR 2005
1	AIN	1 510 196
2	AISNE	1 964 144
3	ALLIER	721 668
4	ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE	734 290
5	HAUTES-ALPES	822 237
6	ALPES-MARITIMES	379 706
7	ARDECHE	1 060 977
8	ARDENNES	925 667
9	ARIEGE	1 060 113
10	AUBE	331 302
11	AUDE	1 197 026
12	AVEYRON	1 304 233
13	BOUCHES-DU-RHONE	370 361
14	CALVADOS	2 135 125
15	CANTAL	815 510
16	CHARENTE	1 143 345
17	CHARENTE-MARITIME	1 811 874
18	CHER	645 755
19	CORREZE	961 239
20A	CORSE-DU-SUD	229 601
20B	HAUTE-CORSE	424 122
21	COTE-D'OR	1 145 393
22	COTES-D'ARMOR	2 207 805
23	CREUSE	940 448
24	DORDOGNE	1 493 384
25	DOUBS	1 273 584
26	DROME	1 365 961
27	EURE	1 770 025
28	EURE-ET-LOIR	1 230 559
29	FINISTERE	2 950 777
30	GARD	1 603 002
31	HAUTE-GARONNE	1 277 215
32	GERS	1 043 900
33	GIRONDE	2 868 201
34	HERAULT	1 802 830
35	ILLE-ET-VILAINE	2 124 302
36	INDRE	760 373
37	INDRE-ET-LOIRE	1 633 828
38	ISERE	1 872 292
39	JURA	1 325 084
40	LANDES	949 491
41	LOIR-ET-CHER	1 058 974
42	LOIRE	1 179 526
43	HAUTE-LOIRE	1 012 671
44	LOIRE-ATLANTIQUE	2 136 629
45	LOIRET	667 766
46	LOT	1 114 110
47	LOT-ET-GARONNE	1 143 568
48	LOZERE	462 343
49	MAINE-ET-LOIRE	1 750 669
50	MANCHE	2 011 778
51	MARNE	1 353 377
52	HAUTE-MARNE	720 815
53	MAYENNE	757 271
54	MEURTHE-ET-MOSELLE	1 897 398
55	MEUSE	1 251 024
56	MORBIHAN	1 610 083
57	MOSELLE	2 045 585
58	NIEVRE	755 611
59	NORD	2 101 147
60	OISE	2 063 466
61	ORNE	1 324 368
62	PAS-DE-CALAIS	2 852 399
63	PUY-DE-DOME	2 040 940
64	PYRENEES-ATLANTIQUES	1 464 924
65	HAUTES-PYRENEES	1 040 718
66	PYRENEES-ORIENTALES	1 255 332
67	BAS-RHIN	1 984 057
68	HAUT-RHIN	1 334 617
69	RHONE	1 406 944
70	HAUTE-SAONE	1 344 390
71	SAONE-ET-LOIRE	1 188 414
72	SARTHE	1 471 785
73	SAVOIE	1 000 162
74	HAUTE-SAVOIE	1 203 718
76	SEINE-MARITIME	1 979 501
77	SEINE-ET-MARNE	1 281 252
78	YVELINES	539 591
79	DEUX-SEVRES	1 219 053
80	SOMME	1 773 065
81	TARN	1 206 517
82	TARN-ET-GARONNE	496 244
83	VAR	500 995
84	VAUCLUSE	635 428
85	VENDEE	1 616 632
86	VIENNE	973 981
87	HAUTE-VIENNE	969 943
88	VOSGES	1 029 318
89	YONNE	911 677
90	TERRITOIRE DE BELFORT	242 291
91	ESSONNE	612 049
94	VAL-DE-MARNE	48 415
95	VAL-D'OISE	533 304

Source : direction générale des collectivités locales

D. LA RÉPARTITION AU SEIN DES DÉPARTEMENTS

1. Des dépenses totalement déconcentrées

Le quatrième alinéa de l'article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales précise que les attributions sont décidées par le préfet, après consultation d'une commission composée d'élus .

2. Le rôle de la commission d'élus

Les alinéas 6 à 11 de l'article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales précisent la composition de la commission d'élus chargée d'assister le préfet dans la répartition des crédits de la DDR du département.

Les élus sont ceux des EPCI éligibles à la dotation. Si le département comporte une association des maires, elle désigne les représentants. S'il existe plusieurs associations, ou s'il n'en existe pas, les représentants sont désignés à la proportionnelle par les présidents des EPCI. Le nombre de représentants, qui ne peut être inférieur à deux, est égal au tiers du nombre d'EPCI éligibles à la DDR.

3. Les projets subventionnés

Le cinquième alinéa de l'article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales précise le rôle respectif du préfet, de la commission d'élus, ainsi que le champ des projets ouvrant droit au bénéfice de la DDR.

Les projets sont présentés par les EPCI éligibles, et doivent être attribuées « en vue de la réalisation de projets de développement économique et social ou d'actions en faveur des espaces naturels ».

La commission consultative examine le projet, et transmet au préfet un avis sur sa pertinence. Il convient de relever que cet avis n'est que consultatif, le préfet restant in fine le seul à décider de la répartition de l'enveloppe du département.

Dans la pratique, les projets subventionnés doivent ouvrir des perspectives réelles de créations d'emplois ou d'augmentation de la richesse. L'aide prend la forme d'une subvention, qui ne peut excéder 66 % afin de respecter les règles générales relatives aux subventions de l'Etat.

Les crédits non consommés par les départements peuvent être reportés, dans le même département, sur l'exercice suivant.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article tend à créer, au sein de l'enveloppe de la DDR, une seconde part , spécifiquement destinée au maintien et au développement des services publics en milieu rural.

A. LE MONTANT ET L'ÉVOLUTION DE LA SECONDE PART

Le 1° du présent article insère une nouvelle phrase au premier alinéa de l'article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales. Il est ainsi créé une seconde part à la DDR , dont le montant est fixé à 20.000.000 d'euros en 2006 . Il est précisé que la première part représente, en 2006, un montant de 104.370.000 euros , ce qui donne, pour l'enveloppe de la DDR, une somme totale de 124.370.000 millions d'euros . A compter de 2007, les deux enveloppes évolueront suivant le rythme d'évolution de la FBCF prévu dans le cadre du projet de loi de finances. Il convient de remarquer que l'enveloppe globale de la DDR n'est pas modifiée, puisqu'elle résulte bien de l'application à la dotation de l'année précédente du taux d'évolution prévu de la FBCF : la réforme se fait donc à enveloppe constante .

En conséquence, la seconde part est abondée par des crédits provenant de l'ancienne DDR, scindée en deux dotations qui évolueront suivant un rythme identique à partir de 2007.

B. LES BÉNEFICIAIRES DES DEUX PARTS

La seconde part est destinée à deux catégories de bénéficiaires :

- les EPCI actuellement éligibles à ce qui devient la première part, dans des conditions inchangées. Ils sont donc éligibles aux deux parts ;

- d'autre part, les communes éligibles à la seconde fraction de la dotation de solidarité rurale ^{9 ( * )} , c'est-à-dire celles dont le potentiel financier par habitant est inférieur au double du potentiel financier moyen par habitant des communes appartenant au même groupe démographique. Ces communes ne peuvent prétendre qu'au bénéfice de la seconde part, mais, si elles sont membres d'un EPCI éligibles, elles peuvent recevoir des subventions à ce titre de la première.

L'enveloppe de la seconde part, soit 20 millions d'euros, est attribuée, tout comme la première part, par département. Il n'y a donc pas de changement dans la « philosophie » de la DDR, qui demeure une dotation dont la gestion est déconcentrée.

La répartition est effectuée en proportion « du rapport entre la densité moyenne de population de l'ensemble des départements et de la densité de population du département ». Il s'agit donc de favoriser les départements où la densité de population est faible . La réforme se faisant à enveloppe constante, elle entraînerait des transferts relativement fiables au profit des départements les moins peuplés.

Selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, la répartition de l'enveloppe de la seconde part de la DDR pour 2006 serait être la suivante, en fonction des critères de densité retenus :

Répartition de la seconde part de la DDR en 2006

(en euros)

Nom du département	Part Maintien des Services publics en milieu rural
AIN	139 284
AISNE	177 365
ALLIER	274 146
ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE	633 703
HAUTES-ALPES	573 504
ALPES-MARITIMES	54 496
ARDECHE	244 966
ARDENNES	232 966
ARIEGE	454 664
AUBE	263 786
AUDE	248 386
AVEYRON	425 649
BOUCHES-DU-RHONE	35 649
CALVADOS	108 388
CANTAL	486 950
CHARENTE	224 663
CHARENTE-MARITIME	154 509
CHER	296 465
CORREZE	322 012
CORSE-DU-SUD	426 896
HAUTE-CORSE	413 233
COTE-D'OR	221 032
COTES-D'ARMOR	162 371
CREUSE	575 615
DORDOGNE	298 641
DOUBS	134 423
DROME	189 641
EURE	142 896
EURE-ET-LOIR	185 268
FINISTERE	100 883
GARD	118 633
HAUTE-GARONNE	74 303
GERS	464 393
GIRONDE	98 779
HERAULT	85 831
ILLE-ET-VILAINE	97 402
INDRE	377 187
INDRE-ET-LOIRE	140 634
ISERE	86 213
JURA	256 836
LANDES	352 764
LOIR-ET-CHER	258 419
LOIRE	83 865
HAUTE-LOIRE	305 486
LOIRE-ATLANTIQUE	75 946
LOIRET	141 109
LOT	412 492
LOT-ET-GARONNE	224 620
LOZERE	896 292
MAINE-ET-LOIRE	125 135
MANCHE	158 274
MARNE	185 827
HAUTE-MARNE	411 200
MAYENNE	230 618
MEURTHE-ET-MOSELLE	94 270
MEUSE	416 997
MORBIHAN	132 845
MOSELLE	77 471
NIEVRE	390 555
NORD	28 963
OISE	98 489
ORNE	269 146
PAS-DE-CALAIS	59 517
PUY-DE-DOME	168 749
PYRENEES-ATLANTIQUES	161 901
HAUTES-PYRENEES	256 174
PYRENEES-ORIENTALES	130 904
BAS-RHIN	59 452
HAUT-RHIN	63 760
RHONE	26 502
HAUTE-SAONE	300 039
SAONE-ET-LOIRE	201 918
SARTHE	149 063
SAVOIE	205 547
HAUTE-SAVOIE	87 466
SEINE-MARITIME	65 136
SEINE-ET-MARNE	61 054
YVELINES	21 649
DEUX-SEVRES	221 789
SOMME	143 131
TARN	209 427
TARN-ET-GARONNE	225 278
VAR	83 765
VAUCLUSE	91 136
VENDEE	157 442
VIENNE	223 104
HAUTE-VIENNE	199 834
VOSGES	198 683
YONNE	287 354
TERRITOIRE DE BELFORT	57 031
ESSONNE	20 391
VAL-DE-MARNE	2 576
VAL-D'OISE	14 446

Source : direction générale des collectivités locales

C. L'OBJECTIF DE LA SECONDE PART : LE MAINTIEN ET LE DEVELOPPEMENT DES SERVICES PUBLICS EN MILIEU RURAL

Le b ) du 4° du présent article précise l'objet de la seconde part de la DDR. Elle est attribuée aux communes « en vue de la réalisation de projets destinés à maintenir et développer les services publics en milieu rural ».

De facto , cette seconde part répond donc aux préoccupations exprimées par les élus locaux, notamment dans les zones rurales, qui ont relayé les craintes relatives à la fermeture des services publics dans des zones faiblement peuplées.

Deux points doivent être relevés :

- il n'y a pas de crédits supplémentaires ouverts afin de financer ces besoins, puisque l'enveloppe reste celle de la DDR ;

- pour autant, cette seconde part offre une plus grande souplesse d'utilisation dans les départements les plus faiblement peuplés . En effet, dans le droit existant, le bénéfice de la DDR n'est pas ouvert aux communes qui ne seraient pas membres d'un EPCI à fiscalité propre. Or il existe de nombreuses de petites communes qui ne sont pas regroupées mais qui ont néanmoins de forts besoins de financement. Le fait de leur réserver une fraction de l'enveloppe de DDR, en plus de l'aide que celles qui sont membres d'un EPCI pourraient recevoir par ailleurs, constitue indéniablement un progrès, puisqu'il devrait permettre de concentrer l'aide sur les plus défavorisées d'entre elles.

D. LES CONDITIONS D'ATTRIBUTION

Les modalités d'attribution de la seconde part de la DDR sont très proches de celles de la première part .

Ainsi, il s'agit toujours d'une dotation qui est répartie par le préfet, après avis consultatif d'une commission composée d'élus. Le 6° prévoit que les maires des communes éligibles à la seconde part de la DDR suivant les conditions exposées en supra sont également membres de la commission, mais ne se prononcent que sur la seconde part, dont ils sont les bénéficiaires .

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du rapporteur général du budget, notre collègue Gilles Carrez, et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels sur le présent article.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur spécial est favorable à cette disposition, qui, tout en ne constituant pas une charge supplémentaire pour le budget de l'Etat, constitue un début de réponses aux difficultés nombreuses rencontrées par les maires des petites communes rurales .

Le dispositif, qui entrerait en application dès 2006, devra cependant être examiné avec beaucoup d'attention et de pragmatisme, afin de vérifier s'il donne satisfaction au niveau de la concentration des crédits, et s'il se révèle un soutien utile pour les services publics en milieu rural.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 83

Réforme des concours de la dotation générale de décentralisation (DGD) relatifs au financement des bibliothèques

Commentaire : le présent article tend à moderniser l'architecture des concours particuliers de l'Etat au fonctionnement et à l'investissement des bibliothèques municipales et départementales de prêt.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE FINANCEMENT DES BIBLIOTHÈQUES MUNICIPALES

Depuis le 1 ^er janvier 1986, les crédits précédemment inscrits au budget de l'Etat au titre des subventions de fonctionnement et des dépenses d'investissements des communes au titre des bibliothèques municipales font l'objet d'un concours particulier dans la dotation générale de décentralisation (DGD) .

Ce concours particulier est divisé en trois parts , la dernière ayant été créée en 1992. En 2005, le montant inscrit dans la loi de finances initiale est de 68,361 millions d'euros .

La première part est destinée au financement des dépenses de fonctionnement des bibliothèques municipales. Elle représente 35 % de l'enveloppe globale, et 1803 communes en ont bénéficié en 2004 .

Seules les communes dont le montant annuel des dépenses est au moins égal à un pourcentage du montant moyen national des dépenses par habitant sont éligibles. Ce pourcentage, fixé par décret, est de 70 % pour les communes de plus de 10.000 habitants, 60 % pour les communes de moins de 10.000 habitants, et 50 % dans les départements d'outre-mer.

Les dépenses éligibles prises en compte doivent être spécifiques aux bibliothèques, et ne doivent pas concerner les dépenses de fonctionnement à caractère courant (eau, chauffage...). Les crédits sont répartis par voie de taux de concours, appliqué à l'ensemble des dépenses éligibles, soit 3,27 % en 2004 et 3,16 % en 2005 .

La deuxième part est destinée à aider aux dépenses d'équipement et d'investissement.

Les opérations éligibles doivent concerner la construction, l'extension, ou la restructuration d'une bibliothèque ou d'une annexe, la préservation des fonds anciens, rares et précieux, l'équipement informatique, ou encore l'acquisition de bibliobus communaux et intercommunaux.

Chaque région reçoit ainsi une enveloppe de crédit, qui est calculée en prenant en compte le besoin d'équipements , exprimé comme le rapport entre le nombre d'habitant de la région et le nombre de mètres carrés de surface de bibliothèque municipale. Le préfet examine les dossiers qui lui sont soumis par les communes ou les intercommunalités, et attribue un fonds de concours. En 2004, 724 opérations ont été aidées à hauteur de 34,81 % en moyenne

La troisième part a été créé en 1992 afin d'aider à l'investissement des bibliothèques municipales à vocation régionale. Elle concerne 12 villes, mais est éteinte depuis 2002, les seuls crédits étant constitués des reports d'une année sur l'autre.

B. LES BIBLIOTHÈQUES DÉPARTEMENTALES

Il existe un c oncours particulier destiné à aider l'investissement dans les bibliothèques départementales de prêt , pour un montant total de 6 millions d'euros . Les crédits de fonctionnement ont pour leur part été intégrés à la dotation générale de décentralisation.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article constitue la partie législative de la réforme d'ensemble des financements de l'Etat aux bibliothèques , réforme qui devrait faire l'objet de plusieurs décrets présentés au comité des finances locales et actuellement préparés par les services du ministère de l'intérieur et du ministère de la culture.

A. LES INSUFFISANCES DU CADRE ACTUEL

Le système en vigueur a montré ses limites, principalement dues à trois points :

- d'une part, la très grande complexité de la gestion de la première part , dédiée au fonctionnement, dont le mode de calcul fait intervenir des données relatives à l'année « n-2 », et qui nécessite le traitement de milliers de formulaires pour assurer le remboursement ;

- d'autre part, le phénomène de « saupoudrage » observé sur cette part de fonctionnement, et qui se traduit par un taux de concours extrêmement faible, de 3,27 % en 2004 et de 3,16 % en 2005 ;

- enfin, la multiplication des projets sur la deuxième part dédiée à l'investissement et à l'équipement engendre des tensions grandissantes dans un nombre croissant de régions , conduisant à réduire le taux de subvention, voire ajourner des projets éligibles, ce dont s'inquiètent légitimement les élus locaux.

Il est donc proposé de refondre l'architecture des concours particuliers de l'Etat aux bibliothèques.

B. LES LIGNES DIRECTICES DE LA RÉFORME

1. La fusion du concours aux départements et du concours aux communes et EPCI au titre de la deuxième part

Le I du présent article modifie l'article L. 1614-10 du code général des collectivités territoriales, qui traite de la deuxième part du concours particulier des bibliothèques municipales, c'est-à-dire la part destinée à aider l'investissement.

Il est ainsi proposé de rendre éligibles les dépenses d'équipement et d'investissement des départements , en plus des communes et des établissements publics de coopération intercommunale. Il convient de préciser que les crédits ouverts au titre du concours particulier des départements, soit 6 millions d'euros, viendront abonder cette dotation .

2. La suppression en conséquence du concours particulier aux départements

Le II du présent article supprime les articles du code général des collectivités territoriales relatifs au concours particulier aux départements. Les articles supprimés sont :

- l'article L. 1614-12, qui établit le concours particulier attribué aux départements, ce concours étant intégré à celui des communes par le I du présent article ;

- l'article L. 1614-13, qui répartit, au sein de la dotation générale de décentralisation, l'enveloppe attribuée pour les bibliothèques entre les communes et les départements ;

- l'article L. 1614-14, qui précise les modalités d'attribution du concours particulier aux départements.

3. La suppression de la troisième part

L'article L. 1614-15, qui constitue la troisième part du concours particulier aux communes, attribué aux bibliothèques municipales à vocation régionale, est également supprimé. On rappelle que cette part n'a pas été abondée depuis 2002.

Le III du présent article est pour sa part rédactionnel, et réalise la coordination au sein de l'architecture globale de la DGF.

C. VERS UNE NOUVELLE ARCHITECTURE DES AIDES DE L'ETAT

L'architecture proposée par le présent article vise donc à intégrer le concours particulier des départements dans le concours particulier des communes et des établissements publics de coopération intercommunale. Il ne constitue en fait que la première étape d'une réforme qui sera essentiellement prise par décrets soumis au comité des finances locales .

Selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, la nouvelle architecture devrait conduire à :

- l'extinction progressive de la première part sur 4 ans , sur la base des dotations servies au titre de 2005, par une diminution des versements aux communes de 25 % la première année, de 50 % la deuxième année et de 75 % la troisième année soit pour la première année 6 millions d'euros, la deuxième année 12 millions d'euros, la troisième année 18 millions d'euros et 24 millions d'euros la quatrième année ;

- le transfert progressif des crédits ainsi récupérés sur la deuxième part dédiée à l'investissement, deuxième part déjà abondée par les 6 millions d'euros du concours particulier des départements ;

- la concentration des aides sur l'investissement en faveur des bibliothèques municipales et départementales de prêt pour une enveloppe globale, au terme des trois années de montée en charge, de l'ordre de 75 millions d'euros. Une fraction des crédits pourrait être réservée aux grands projets structurants d'intérêt régional ou national.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Marc Laffineur, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel sur le présent article.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur spécial note que cette réforme, dont le présent article ne constitue que le premier pas, cherche à atteindre un double objectif :

- d'une part, la concentration des moyens sur l'investissement , que ce soit pour les bibliothèques d'intérêt national ou pour les petites bibliothèques, ce qui devrait contribuer à une plus grande efficacité des crédits de l'Etat ;

- d'autre part, la simplification des procédures , avec la disparition progressive de la première part, qui s'avérait très complexe à gérer.

Il convient donc de se féliciter de cette initiative du gouvernement, qui sera suivi avec le plus grand intérêt par le comité des finances locales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 84

Aménagement de la répartition de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU)

Commentaire : le présent article prévoit d'aménager la répartition de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), afin :

- de pérenniser la majoration de la DSU réalisée en 2005 pour les communes de 5.000 à 9.999 habitants ;

- d'étendre aux communes de plus de 200.000 habitants la majoration de DSU pour les communes disposant d'une ZUS ou d'une ZFU ;

- de proroger en 2006 la garantie en faveur des communes cessant d'être éligibles à la DSU.

I. LE DROIT EXISTANT

La dotation de solidarité urbaine (DSU) a été créée par la loi n° 91-429 du 13 mai 1991 ^{10 ( * )} .

A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE

La DSU s'élève à environ 600 millions d'euros par an, soit 3 % de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes et de leurs groupements, comme l'indique le graphique ci-après.

La dotation de solidarité urbaine

(en millions d'euros) (en % de la dotation
globale de fonctionnement des communes et EPCI)

Source : comité des finances locales

L'article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales prévoit que la DSU fait partie de la dotation d'aménagement , qui regroupe également :

- une dotation au bénéfice des groupements de communes ;

- une dotation nationale de péréquation (DNP) ;

- une dotation de solidarité rurale (DSR).

L'augmentation annuelle de la DSU est déterminée en deux temps.

1. La détermination de l'augmentation de la dotation d'aménagement

Tout d'abord, le comité des finances locales détermine l'augmentation de la dotation d'aménagement.

En effet, l'article L. 2334-13 précité prévoit que le montant de la dotation d'aménagement est égal à la différence entre l'ensemble des ressources affectées à la DGF des communes et la dotation forfaitaire. Or, c'est le comité des finances locales (CFL) qui fixe le taux d'augmentation de la dotation d'aménagement. L'article L. 2334-7 du code précité prévoit qu'à compter de 2004, la dotation forfaitaire de chaque commune évolue chaque année selon un taux de progression fixé par le comité des finances locales entre 45 % et 55 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la DGF ^{11 ( * )} .

2. La répartition de la dotation d'aménagement

Après plusieurs prélèvements, dont celui de la dotation d'intercommunalité ^{12 ( * )} , dont le montant total « est fixé chaque année par le comité des finances locales » (article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales), le solde de la dotation d'aménagement est réparti entre la dotation nationale de péréquation, la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale.

Les modalités de cette répartition ont été profondément modifiées par l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2004, comme l'indique le tableau ci-après.

La répartition de la dotation d'aménagement
(article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales)

Répartition antérieure à la loi de finances initiale pour 2004			Répartition actuellement prévue
		Dotation d'intercommunalité				Dotation d'intercommunalité
		Quote-part destinée aux communes d'outre-mer				Quote-part destinée aux communes d'outre-mer
DSU*	DSR*		DSU**	DSR**	Dotation nationale de péréquation (DNP)**
* L'augmentation annuelle du solde de la dotation d'aménagement était répartie par le CFL entre la DSU et la DSR de manière à ce que chacune reçoive 55 % au moins et 45 % au plus de cette augmentation.			** L'augmentation annuelle du solde de la dotation d'aménagement est librement répartie par le CFL entre la dotation nationale de péréquation, la DSU et la DSR.

a) La situation avant la loi de finances initiale pour 2004

Avant la loi de finances initiale pour 2004, l'augmentation annuelle du solde de la dotation d'aménagement était répartie par le CFL entre la DSU et la DSR de manière à ce que chacune reçoive 55 % au moins et 45 % au plus de cette augmentation.

Le comité des finances locales a toujours privilégié la progression maximale pour la DSU (55 %, et donc 45 % pour la DSR).

Afin de permettre à la DSU de progresser de manière satisfaisante, le gouvernement a régulièrement abondé les crédits de cette dotation. Ainsi, la DSU a bénéficié en 1999 et en 2000 d'une majoration exceptionnelle de 75 millions d'euros (500 millions de francs). De même, la loi de finances initiale pour 2003 a accordé 141 millions d'euros supplémentaires à la DSU (dont 25 millions d'euros résultant d'un amendement adopté à l'initiative de votre commission des finances).

b) La réforme mise en oeuvre par la loi de finances initiale pour 2004

Depuis la loi de finances initiale pour 2004, les pouvoirs du CFL en matière de répartition de la dotation d'aménagement ont été accrus.

En effet, la variation annuelle du solde de la dotation d'aménagement est désormais librement répartie par le CFL entre la dotation nationale de péréquation, la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale.

Lors de la répartition de la DGF pour l'année 2004, le CFL a décidé d'affecter 66 % de l'augmentation à la DSU.

B. LA RÉPARTITION DE LA DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE

Le mode de calcul actuel des attributions, ainsi que les critères d'éligibilité à la DSU, résultent des dispositions de la loi n° 96-241 du 26 mars 1996 ^{13 ( * )} .

La DSU est attribuée à certaines communes de plus de 5.000 habitants, dont la liste découle de l'application des critères définis à l'article L. 2334-16 et suivants du code général des collectivités territoriales.

L'attribution de chaque commune est déterminée selon des modalités complexes, différentes selon la taille de la commune prise en compte.

Dans un premier temps, les communes ayant une population comprise entre 5.000 et 9.999 habitants se voient attribuer globalement une « enveloppe », dont le montant est calculé de manière à être égal, par habitant, à celui de l'ensemble des communes éligibles.

Au sein de chacune des deux catégories - communes ayant une population comprise entre 5.000 et 9.999 habitants, et communes de 10.000 habitants et plus -, les communes sont classées en fonction d'un « indice synthétique de ressources et de charges », calculé de manière à prendre en compte la manière dont elles se situent par rapport aux communes de leur catégorie.

L'attribution de la dotation est calculée de manière différente selon :

- la taille de la commune ;

- depuis la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, pour les communes de moins de 200.000 habitants, la présence ou non sur son territoire d'une zone urbaine sensible (ZUS) ou d'une zone franche urbaine (ZFU).

Dans le cas de l'année 2005, la loi du 18 janvier 2005 précitée a augmenté l'enveloppe à répartir entre les communes de 5.000 à 9.999 habitants de 20 millions d'euros par rapport à l'enveloppe mise en répartition en 2004.

La répartition de la DSU entre communes

		Communes de 5.000 à 9.999 habitants	Communes de 10.000 habitants et plus
Montant de l'enveloppe des communes ayant entre 5.000 habitants et 9.999 habitants (article L. 2334-18-1 du CGCT)		Population x montant moyen par habitant revenant à l'ensemble des communes éligibles (1)	-
Communes bénéficiant de la DSU (article L. 2334-16 du CGCT)		Le premier dixième des communes	Les trois premiers quarts des communes
Indice synthétique de ressources et de charges utilisé pour le classement des communes	Article du CGCT	L. 2334-18	L. 2334-17
	Facteurs pris en compte dans le calcul de l'indice	Potentiel financier (2), proportion de logements sociaux, proportion du total des bénéficiaires d'aides au logement, revenu moyen par habitant
	Communes prises pour référence pour la prise en compte des facteurs ci-avant	Communes de 5.000 à 9.999 habitants	Communes de 10.000 habitants et plus
Dotation individuelle de chaque commune (article L2334-18-2 du CGCT)	Situation antérieure à la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale	(A)	(B)
		Population x Indice synthétique x effort fiscal (3) dans la limite de 1,3	(A) x coefficient variant uniformément de 2 à 0,5 selon le rang de classement
	Situation actuelle	(B) x deux coefficients introduits par la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale (pour les communes de moins de 200.000 habitants), majorant la DSU pour les communes situées en ZUS ou en ZFU (4)

(1) En 2005, l'enveloppe à répartir entre les communes de 5 000 à 9 999 habitants est augmentée de 20 millions d'euros par rapport à l'enveloppe mise en répartition l'année précédente (article 135 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale).

(2) Potentiel fiscal jusqu'à la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances initiale pour 2005, qui a remplacé la notion de potentiel fiscal par celle de potentiel financier.

(3) Effort fiscal = produit fiscal / potentiel fiscal hors TP.

(4) Ces deux coefficients sont présentés dans les développements ci-après relatifs à la réforme réalisée par la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

Source : code général des collectivités territoriales

B. LA RÉFORME RÉALISÉE PAR LA LOI DU 18 JANVIER 2005 DE PROGRAMMATION POUR LA COHÉSION SOCIALE

La DSU a été profondément réformée par les articles 135 et suivants de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale - qui l'a en outre rebaptisée « dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale ».

1. Une réforme ambitieuse

a) Une dotation abondée de 120 millions d'euros chaque année jusqu'en 2009

Tout d'abord, l'article L. 2334-1 du code général des collectivités territoriales prévoit désormais que la DSU augmente de 120 millions d'euros, chaque année de 2005 à 2009.

Cette somme est prélevée sur la DGF des communes et de leurs groupements.

Il s'agit d'une accélération considérable de l'augmentation de cette dotation, comme l'indique le graphique ci-après.

L'impact d'une augmentation de la DSU de 120 millions d'euros par an

(montant de la DSU, en millions d'euros)

Sources : comité des finances locales, calculs de votre commission des finances

Ainsi, le montant de la DSU doublerait presque, passant, en chiffres arrondis, de 600 millions d'euros à 1.200 millions d'euros. Cette augmentation correspond à près de 10 % des crédits de la mission « Ville et logement », de l'ordre de 7 milliards d'euros.

Par ailleurs, la part de la DSU dans la DGF augmenterait de 0,4 point chaque année, passant de 3,1 % en 2004 à 5,2 % en 2009.

La réforme n'a pas modifié le dernier alinéa de l'article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit qu' « à compter de 2004, la variation annuelle du solde de la dotation d'aménagement est répartie par le comité des finances locales entre la dotation nationale de péréquation, la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale ». Ainsi, le CFL peut toujours décider librement de la répartition de l'augmentation du solde de la dotation d'aménagement entre la DSU et les deux autres dotations , comme l'indique le schéma ci-après.

La réforme de la DSU réalisée par la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale

NOUVEAU PRELEVEMENT DE 120 MILLIONS D'EUROS

DGF DES COMMUNES ET DES EPCI
DOTATION D'AMENAGEMENT				DOTATION FORFAITAIRE
			Dotation d'intercommunalité
			Quote-part destinée aux communes d'outre-mer
CFL : répartition de la variation de la dotation d'aménagement *
Dotation de solidarité urbaine	Dotation de solidarité rurale	Dotation nationale de péréquation

b) Une dotation davantage concentrée

Par ailleurs, la réforme précitée a davantage concentré la DSU sur les communes les plus en difficulté.

En effet, la répartition de la DSU a été rendue plus favorable aux communes situées dans une zone urbaine sensible (ZUS), et, parmi celles-ci, à celles disposant d'une zone franche urbaine (ZFU).

Désormais, l'attribution de DSU est multipliée par deux coefficients , calculés selon les formules ci-après :

2 x population des ZUS

1 + ___________________

Population totale

Population des ZFU

1 + ________________ .

Population totale

Seules sont concernées par cette majoration les communes de moins de 200.000 habitants.

ZUS, ZRU, ZFU : quelques rappels

Les zones franches urbaines (ZFU), les zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les zones urbaines sensibles (ZUS) constituent les trois cercles concentriques du zonage de la politique de la ville, conformément au schéma ci-après.

ZFU ZRU ZUS

Les 416 zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les zones franches urbaines (ZFU), aujourd'hui au nombre de 85, qui en font partie, ont été instaurées par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

Ces zones sont incluses dans l'ensemble, plus vaste, des 751 zones urbaines sensibles (ZUS), caractérisées par la présence de grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi.

En 1999, les ZUS comprenaient près de 4,7 millions de personnes. 86 % des logements appartenaient à un immeuble collectif, et les deux tiers avaient été construits entre 1949 et 1974. Le taux de chômage y était de 25 %.

Avant la réforme, les deux tiers des 801 communes bénéficiaires recevaient moins que la dotation moyenne de 25 euros par habitant, et seulement 39 recevaient plus de 60 euros par habitant.

Comme le soulignait votre rapporteur général, dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2004, « il serait sans doute souhaitable, à moyen terme, de concentrer davantage la DSU (...) sur les communes qui en ont le plus besoin ».

Tel est ce qui a été réalisé par la réforme de la DSU réalisée en 2005, comme l'indique le graphique ci-après.

L'impact de la réforme de la DSU réalisée en 2005 : DSU par habitant

(en euros)

DSU 2009 calculée selon l'hypothèse d'une croissance de la DSU de 120 millions d'euros par an.

Source : ministère de l'intérieur

2. Des dispositions presque entièrement réécrites par le Parlement

La réforme de la DSU réalisée par la loi précitée de programmation pour la cohésion sociale se caractérise par le fait que, bien que d'initiative gouvernementale, elle a vu ses dispositions presque entièrement réécrites par le Parlement.

a) Les modifications apportées par le Sénat

Tout d'abord, le Sénat a corrigé de nombreuses imperfections techniques , essentiellement à l'initiative de sa commission des finances. Il s'agissait, en particulier :

- à l'initiative du gouvernement, répondant à une demande de votre commission des finances, de prévoir que si le montant de l'accroissement de la DGF des communes et de leurs groupements est inférieur à 500 millions d'euros, le prélèvement, normalement de 120 millions d'euros, est limité à 24 % de l'accroissement constaté ^{14 ( * )} ;

- à l'initiative de votre commission des finances, soutenue par votre commission des affaires sociales, de corriger une erreur rédactionnelle qui aurait entraîné la disparition de la DSU pour les communes situées en ZFU ;

- à l'initiative du gouvernement, répondant à une demande de votre commission des finances, de prévoir, pour chaque commune, une clause de progression minimale de la DSU de 5 % pour chacune des années de 2005 à 2009 ;

- à l'initiative du gouvernement, répondant à une demande de votre commission des finances, d'instaurer, pour l'année 2005, une garantie de non baisse pour les communes cessant d'être éligibles à la DSU.

Par ailleurs, à l'initiative du gouvernement, le Sénat a adopté une disposition tendant à limiter les augmentations de DSR et de DNP des communes connaissant une forte augmentation de DSU ^{15 ( * )} .

b) Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications importantes, tendant en particulier :

- à l'initiative de notre collègue député Pierre Cardo, à prévoir qu'en 2005, l'enveloppe à répartir entre les communes de 5.000 à 9.999 habitants est augmentée de vingt millions d'euros par rapport à l'enveloppe mise en répartition l'année précédente ;

- à l'initiative du gouvernement, répondant à une demande de la commission des finances de l'Assemblée nationale, à modifier le coefficient de majoration de la DSU pour les communes situées en ZUS ou en ZFU, afin d'éviter un effet pervers selon lequel une commune dont la ZUS était constituée exclusivement d'une ZFU aurait perçu davantage de DSU qu'une commune qui, toutes choses égales par ailleurs, aurait eu une grande ZUS.

Les coefficients de majoration de la DSU des communes ayant une ZUS ou une ZFU

	Texte initial (1)	Texte adopté par le Sénat en 1 ^re lecture (2)		Texte adopté par l'Assemblée nationale et promulgué (3)
Majoration pour les communes ayant une ZUS	2 x population des ZUS ________________ Population totale	1 +	2 x population des ZUS ___________________ Population totale
Majoration pour les communes ayant une ZFU	Population des ZFU ________________ Population des ZUS	1 +	Population des ZFU ________________ Population des ZUS	1 +	Population des ZFU ________________ Population totale

(1) A cause d'une erreur rédactionnelle, le texte initial multipliait par 0 la DSU des communes n'ayant pas de ZFU. (2) Le texte adopté par le Sénat en 1 ^re lecture se contentait de corriger cette erreur. (3) Le texte adopté par l'Assemblée nationale corrigeait un effet pervers selon lequel une commune dont la ZUS était constituée exclusivement d'une ZFU aurait perçu davantage de DSU qu'une commune qui, toutes choses égales par ailleurs, aurait eu une grande ZUS.

Par ailleurs, à l'initiative du gouvernement, la DSU a été rebaptisée dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale .

II. LA RÉFORME PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article propose de porter quelques modifications complémentaires à la réforme de la DSU réalisée par la loi précitée n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

A. LA PÉRENNISATION DE LA MAJORATION DE LA DSU RÉALISÉE EN 2005 POUR LES COMMUNES DE 5.000 À 9.999 HABITANTS

Tout d'abord, le I du présent article propose de pérenniser la majoration de la DSU réalisée en 2005 pour les communes de 5.000 à 9.999 habitants.

Comme cela a été indiqué ci-avant, dans le cas de l'année 2005, la loi du 18 janvier 2005 précitée a augmenté l'enveloppe à répartir entre les communes de 5.000 à 9.999 habitants de 20 millions d'euros par rapport à l'enveloppe mise en répartition en 2004. Cette disposition résultait d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Pierre Cardo.

En l'absence de la mesure de coordination proposée par le présent article, cette majoration aurait été suivie d'une diminution à due concurrence en 2006. En effet, l'article L. 2334-18-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que, si l'on excepte l'année 2005, « l'enveloppe à répartir entre les communes de 5.000 à 9.999 habitants éligibles à la dotation est égale au produit de leur population par le montant moyen par habitant revenant à l'ensemble des communes éligibles ». Autrement dit, en 2006, le montant par habitant de la DSU des communes de 5.000 à 9.999 habitants serait redevenu égal à la moyenne.

Afin d'éviter qu'un tel phénomène se produise, le présent article propose de prévoir que ce n'est plus le montant par habitant de la DSU des communes de 5.000 à 9.999 habitants qui est égal à celui des autres communes éligibles, mais le taux de croissance du montant par habitant. Ainsi, la majoration de la DSU des communes de 5.000 à 9.999 habitants effectuée en 2005 serait pérennisée.

B. L'EXTENSION AUX COMMUNES DE PLUS DE 200.000 HABITANTS DE LA MAJORATION DE DSU POUR LES COMMUNES DISPOSANT D'UNE ZUS OU D'UNE ZFU

Le II du présent article propose de supprimer la disposition de l'article L. 2334-18-2 précité du code général des collectivités territoriales, qui prévoit que la majoration de DSU pour les communes disposant d'une ZUS ou d'une ZFU ne s'applique qu'aux communes « de moins de 200.000 habitants ».

L'exposé des motifs de l'article concerné ^{16 ( * )} justifiait l'exclusion des communes de plus de 200.000 habitants par le fait que « les écarts de richesse que l'on y enregistre et les effets de masse permettent d'y organiser une solidarité locale et donc d'absorber les poches de grande pauvreté urbaine ».

Certains élus se sont pourtant opposés à cette exclusion. Ainsi, selon l'association des maires de grandes villes de France, ceux-ci ont « exprimé leur profond désaccord face à la proposition exposée dans le Plan de cohésion sociale qui prévoit de ne pas faire bénéficier les villes de plus de 200.000 habitants de la majoration de DSU ».

Concrètement, les communes de plus de 200.000 habitants éligibles à la DSU représentent au total 5,7 millions d'habitants, et percevraient 66 millions d'euros de DSU en 2006 selon la législation actuelle, ce qui correspond à peu près à leur part dans la population totale (environ 10 %). Du fait de leur potentiel financier, Paris, Lyon et Bordeaux ne sont pas éligibles à la DSU.

Le présent article aurait pour effet d'augmenter la DSU des communes de plus de 200.000 habitants de 7,4 millions d'euros, mais, comme 1,5 million d'euros proviendraient du bénéfice, par la ville de Nice, de l'extension de la garantie instaurée par le III du présent article pour les communes sortantes, l'extension de la majoration ZUS/ZFU aux communes de plus de 200.000 habitants ne majorerait la DSU de ces communes que de 6 millions d'euros. Cette somme serait en quasi-totalité attribuée à Strasbourg, Marseille et Lille, comme l'indique le tableau ci-après.

La DSU par habitant des communes de plus de 200.000 habitants

(en euros)

Commune	Population DGF (2005)	DSU 2005 notifiée	Présence d'une ZUS	Présence d'une ZFU	La réforme proposée par le présent article
					DSU en 2006 à législation actuelle	DSU en 2006 selon la réforme proposée par le présent article	Ecart
Paris	2.223582	0	Oui	Non	0	0	0
Marseille	813.890	27.554.640	Oui	Oui	28.932.372	30.955.169	2.022.797
Lyon	461.158	0	Oui	Non	0	0	0
Toulouse	404.357	4.355.588	Oui	Oui	4.573.367	4.665.625	92.258
Nice	365.435	2.909.605	Oui	Oui	0 (1)	1.454.803 (1)	1.454.803
Nantes	280.704	5.061.170	Oui	Oui	5.314.229	5.314.229	0
Strasbourg	269.694	4.928.927	Oui	Oui	5.175.373	7.345.528	2.170.155
Montpellier	232.959	6.897.288	Oui	Oui	7.242.152	7.279.815	37.663
Bordeaux	222.262	0	Oui	Oui	0	0	0
Lille	221.194	5.853.236	Oui	Oui	6.145.898	7.762.533	1.616.635
Rennes	215.038	5.622.838	Oui	Non	5.903.980	5.903.980	0
TOTAL	5.710.273	63.183.292	-	-	66.196.976	69.226.879	7.394.311
Hors bénéfice par Nice de la garantie instaurée par le III du présent article	5.710.273	63.183.292	-	-	66.196.976	69.226.879	5.939.508

(1) A législation inchangée Nice ne bénéficierait d'aucune attribution en 2006. La garantie dégressive prévue par le III du présent article conduit à lui attribuer 50 % du montant perçu en 2004.

Source : ministère de l'intérieur

Cette somme de 6 millions d'euros ne se serait, en conséquence, pas perçue par les communes de moins de 200.000 habitants, qui verraient donc leur DSU très légèrement réduite - de moins de 1 % en moyenne - par rapport à ce que serait leur DSU à législation inchangée.

C. LA PROROGATION EN 2006 DE LA GARANTIE EN FAVEUR DES COMMUNES CESSANT D'ÊTRE ÉLIGIBLES À LA DSU

Le III du présent article propose de prévoir un mécanisme d'extinction dégressive de la garantie mise en place par la loi du 18 janvier 2005 précitée pour les communes cessant d'être éligibles à la DSU.

Cette disposition, figurant à l'article L. 2334-18-3 du code général des collectivités territoriales, résulte d'un amendement du gouvernement, répondant à une demande de votre commission des finances. Elle prévoit que, pour la seule année 2005 , lorsqu'une commune cesse d'être éligible à la DSU, elle perçoit, « à titre de garantie non renouvelable », une attribution égale à celle qu'elle a perçue en 2004.

Certaines communes devaient en effet cesser d'être éligibles à la DSU en 2005, du fait du passage de la notion du potentiel fiscal à celle de potentiel financier, pour l'attribution des dotations de péréquation.

Le III du présent article propose de supprimer la disposition selon laquelle cette garantie est « non renouvelable », et de prévoir qu'en 2006, chaque commune concernée « perçoit à titre de garantie une attribution égale à la moitié du montant perçu en 2004 ».

La mesure proposée coûterait environ 4,5 millions d'euros, comme l'indique le tableau ci-après. Comme cela a été indiqué ci-avant, 1,5 million d'euros seraient attribués à la ville de Nice.

L'impact de l'extension de la garantie à l'année 2006

(en euros)

	Nombre de communes bénéficiant de la garantie	Coût de la garantie en 2005	Coût de la garantie en 2006
Communes entre 5.000 habitants et 9.999 habitants	13	2.190.796	1.095.398
Communes de 10.000 habitants et plus	26	6.856.618	3.428.309
TOTAL	39	9.047.414	4.523.707

Source : ministère de l'intérieur

Il convient donc de distinguer deux cas de figure :

- une commune cessant d'être éligible en 2005 percevrait 100 % de son attribution 2004 en 2005 puis 50 % de cette attribution en 2006 ;

- une commune cessant d'être éligible en 2006 percevrait 50 % de cette attribution en 2006.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances juge les dispositions du présent article pleinement justifiées :

- la pérennisation de l'abondement de 20 millions d'euros de la DSU des communes de 5.000 à 9.999 habitants, proposée par le I du présent article, est une mesure de bon sens , qui vise en réalité à corriger un effet non souhaité de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale ;

- l'extension aux communes de plus de 200.000 habitants de la majoration de DSU pour les communes disposant d'une ZUS ou d'une ZFU, proposée par le II du présent article, correspond à une demande de votre commission des finances , qui lors de la discussion du projet de loi précitée de programmation pour la cohésion sociale avait adopté un amendement en ce sens ^{17 ( * )} ;

- enfin, l'extension à l'année 2006 de la garantie en faveur des communes cessant d'être éligibles à la DSU, proposée par le III du présent article, permet une sortie dégressive du dispositif, conforme à l'usage en pareil cas, et favorable à la sécurité financière des communes concernées.

Votre commission des finances estime que le présent article peut donc être adopté sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 85

Mise en oeuvre du droit d'option posé par l'article 109 de la loi relative aux libertés et responsabilités locales

Commentaire : le présent article précise les effets dans le temps du droit d'option dont disposent les fonctionnaires des services de l'Etat dont les compétences ont été transférées aux collectivités territoriales. Ce droit d'option, qui permet aux agents de choisir entre l'intégration dans la fonction publique territoriale et le détachement sans limitation de durée, lorsqu'il sera exercé entre le 1 ^er septembre de l'année n et le 31 août de l'année n+1, ne prendra effet que le 1 ^er janvier de l'année n+2. De la sorte, la compensation financière des collectivités pourra être organisée en amont.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN DROIT D'OPTION OUVERT PENDANT DEUX ANS

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ^{18 ( * )} a prévu d'importants transferts de compétences de l'Etat au profit des collectivités territoriales , essentiellement en direction des régions et des départements. Ces transferts doivent intervenir de manière progressive, entre le 1 ^er janvier 2005 et le 31 décembre 2008.

Le titre V de la loi « libertés et responsabilités locales » a organisé les modalités des transferts de services et de personnels dont les transferts de compétences s'accompagnent . Le chapitre II de ce titre V, en particulier (articles 109 et suivants), régit la situation individuelle des agents des services transférés, fonctionnaires statutaires d'une part, agents non titulaires de droit public d'autre part. Il convient de noter que, si des transferts de compétence sont déjà intervenus en 2005 en application de la loi « libertés et responsabilités locales », les premiers transferts de personnels ne doivent intervenir qu'à compter du 1 ^er janvier 2006 notamment celui des agents techniciens et ouvriers de service (TOS) de l'éducation nationale, dont la gestion incombera désormais aux départements en ce qui concerne les collèges et aux régions en ce qui concerne les lycées ^{19 ( * )} .

L'article 109 de la loi « libertés et responsabilités locales » fixe le régime applicable aux agents qui relèvent du statut de la fonction publique d'Etat , défini par la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984. Ce régime, en vertu du paragraphe IV du même article, est également applicable aux fonctionnaires de l'Etat qui ont été mis à disposition des départements (en application de l'article 42 de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003) à la suite de la décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion ^{20 ( * )} .

Le paragraphe I de l'article 109 précité prévoit que les fonctionnaires exerçant leurs fonctions dans un service (ou une partie de service) transféré, disposent d' un droit d'option . Celui-ci est ouvert pendant deux ans à compter de la publication des décrets (en Conseil d'Etat) qui fixent le transfert définitif des services en cause ^{21 ( * )} . Durant cette période, les agents peuvent ainsi choisir :

- soit de conserver leur statut de fonctionnaires de l'Etat ;

- soit de relever, à l'avenir, du statut de la fonction publique territoriale , fixé par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ^{22 ( * )} .

B. LE RÉGIME DES OPTIONS OFFERTES

Les paragraphes II et III de l'article 109, précité, de la loi « libertés et responsabilités locales » fixent le régime associé à chacune des deux branches de l'option offerte aux fonctionnaires exerçant leurs fonctions dans un service transféré.

Le paragraphe IV du même article a prévu l'intervention d'« un décret en Conseil d'Etat » afin de préciser les conditions d'application de ces dispositions. En pratique, deux décrets sont annoncés , l'un relatif au cas du maintien dans la fonction publique d'Etat, l'autre au cas de l'intégration dans la fonction publique territoriale. Ces textes, après avoir fait l'objet des consultations requises, se trouvent actuellement en cours d'examen par le Conseil d'Etat .

1. Le maintien dans la fonction publique d'Etat

En vertu du paragraphe III de l'article 109 précité, les fonctionnaires de l'Etat ayant opté pour le maintien de leur statut sont placés en position de détachement auprès de la collectivité territoriale , ou du groupement de collectivités territoriales, dont relève désormais leur service. Ce détachement, par dérogation expresse de la loi « libertés et responsabilités locales » au droit commun ^{23 ( * )} , est sans limitation de durée . L'autorité territoriale exerce le pouvoir disciplinaire sur les fonctionnaires ainsi détachés ; le cas échéant, elle est toutefois tenue d'informer l'administration gestionnaire des sanctions prononcées.

Ce détachement sans limitation de durée est par ailleurs appliqué d'office aux agents qui, au terme du délai précité de deux ans suivant le transfert, n'auraient pas explicitement opté pour le maintien dans la fonction publique d'Etat ou pour le changement de statut en faveur de la fonction publique territoriale.

La loi « libertés et responsabilités locales » dispose cependant que les fonctionnaires d'Etat détachés sans limitation de durée (par choix ou à défaut d'option explicite) auprès des collectivités territoriales, peuvent, à tout moment, demander à être intégrés dans la fonction publique territoriale .

2. L'intégration dans la fonction publique territoriale

Suivant le paragraphe II de l'article 109 précité, les fonctionnaires de l'Etat qui optent pour le statut de fonctionnaire territorial sont intégrés dans un cadre d'emplois de la fonction publique territoriale dans les conditions prévues par les dispositions statutaires applicables à ce cadre . Les services effectifs accomplis par les intéressés dans leur corps d'origine sont alors assimilés à des services accomplis dans le cadre territorial auquel ils sont intégrés.

Contrairement à l'option du maintien dans la fonction publique d'Etat, l'intégration dans la fonction publique territoriale constitue, pour l'agent qui l'a choisie, un choix irréversible .

C. LA CHARGE DE RÉMUNÉRATION DES FONCTIONNAIRES DES SERVICES TRANSFÉRÉS

Avant l'exercice du droit d'option ci-dessus décrit, les fonctionnaires des services transférés se trouvent ipso facto placés en position de mise à disposition de la collectivité territoriale , ou du groupement de collectivités territoriales, dont leur service relève en vertu du transfert intervenu. Comme tels, ils continuent, provisoirement, d'être rémunérés par l'Etat .

Dès lors qu'ils optent , soit pour une intégration dans la fonction publique territoriale, soit pour le maintien dans la fonction publique d'Etat en position de détachement sans limitation de durée ou, à défaut de choix, à l'issue du délai de deux ans suivant le transfert de compétences , placés d'office en position de détachement sans limitation de durée , ces agents sont pris en charge, financièrement, par leur nouvelle collectivité de rattachement . Le droit à compensation de cette collectivité , au titre de la nouvelle charge de personnel qui lui incombe, se trouve alors ouvert, sur le fondement et selon les modalités des dispositions du titre VI (articles 118 et suivants) de la loi « libertés et responsabilités locales », et conformément au quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution ^{24 ( * )} .

II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES

Le présent article propose un aménagement des effets dans le temps du droit d'option des fonctionnaires des services transférés, afin d'organiser en amont la compensation financière des collectivités territoriales .

La loi « libertés et responsabilités locales » , en effet, n'a pas prévu de disposition spécifique quant aux effets dans le temps de l'exercice du droit d'option ouvert, ainsi qu'il a été rappelé ci-dessus, aux fonctionnaires des services de l'Etat dont les compétences ont été transférées aux collectivités territoriales. En l'état du droit existant, par conséquent, le choix formulé par les agents entraînerait quasi-immédiatement effet soit intégration à la fonction publique territoriale, soit placement en position de détachement sans limitation de durée. Dès lors, les collectivités territoriales concernées se trouveraient juridiquement en situation de devoir prendre en charge, au plan financier, ces personnels, au fur et à mesure qu'ils exerceraient, au cours du délai de deux ans imparti, leur droit d'option.

Or, conformément au principe retenu par le paragraphe II de l'article 119 de la loi « libertés et responsabilités locales », c'est en loi de finances (et, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature ^{25 ( * )} ) que s'opère la compensation financière des compétences transférées aux collectivités territoriales. Celles-ci, pour rémunérer les personnels dont la gestion leur incombe nouvellement, seraient donc, théoriquement, contraintes à des avances de trésorerie . En vue de remédier à cette situation , le présent article propose un aménagement des effets dans le temps du droit d'option des fonctionnaires des services transférés.

Suivant le premier alinéa du présent article, « lorsque le droit d'option prévu ... est exercé avant le 31 août d'une année, l'intégration ou le détachement de l'agent et le droit à compensation qui en résulte ne prennent effet qu'à compter du 1 ^er janvier de l'année suivante ». Selon le deuxième alinéa , « lorsque le même droit d'option est exercé entre le 1 ^er septembre et le 31 décembre d'une année, l'intégration ou le détachement de l'agent et le droit à compensation qui en résulte ne prennent effet qu'à compter du 1 ^er janvier de la deuxième année suivant l'exercice de ce droit ».

En d'autres termes, en vertu de ces dispositions :

- exercé entre le 1 ^er janvier et le 31 août d'une année n, le droit d'option prendra effet dès le 1 ^er janvier de l'année n+1 , soit au plus tard 12 mois après le choix de l'agent ;

- exercé entre le 1 ^er septembre d'une année n et le 31 août de l'année n+1, le droit d'option ne prendra effet que le 1 ^er janvier de l'année n+2 , soit au plus tard 16 mois après le choix de l'agent ^{26 ( * )} .

De la sorte, il sera possible de prendre en compte , dans le projet de loi de finances initiale se rapportant à l'année d'effectivité de l'option retenue par les fonctionnaires des services transférés, les effets budgétaires induits par le droit à compensation des collectivités territoriales .

Le troisième alinéa du présent article prévoit l'intervention d'un décret afin de préciser les modalités d'application du dispositif proposé.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur spécial approuve les dispositions du présent article . Celles-ci, en effet, en aménageant les effets dans le temps de l'exercice du droit d'option dont disposent les fonctionnaires des services de l'Etat transférés aux collectivités territoriales, visent à rendre compatible l'exercice individuel de ce droit d'option avec la prise en charge financière des agents par les collectivités qui, désormais, en assureront la gestion.

Les garanties statutaires des agents restent inchangées . Le décalage dans le temps des effets de leur choix, cependant, permet que la compensation financière des compétences ainsi transférées aux collectivités territoriales soit précisément calculée au stade de la loi de finances initiale, sans nécessité d'une avance de trésorerie de la part des collectivités.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ⁸ La DDR fait partie du programme 117 « concours financiers aux communes et groupements » de la mission «  Relations avec les collectivités territoriales » du présent projet de loi de finances.

* ⁹ Il convient de rappeler que la dotation de développement rural (DDR) ne doit pas être confondue avec la dotation de solidarité rurale (DSR) qui fait partie de la dotation d'aménagement de la DGF des communes et des EPCI.

* ¹⁰ Loi instituant une dotation de solidarité urbaine et un fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France, réformant la dotation globale de fonctionnement des communes et des départements et modifiant le code des communes.

* ¹¹ L'article 29 du projet de loi de finances pour 2005 prévoit de réformer les modalités de détermination du taux de progression de la dotation forfaitaire des communes et de leurs groupements. En 2005, chacune des nouvelles composantes de la dotation forfaitaire des communes et de leurs groupements serait égale à un montant fixé par l'article 29 précité. Les années suivantes, ces composantes évolueraient à des taux fixés par le comité des finances locales, dans la limite de certains plafonds.

* ¹² Les autres prélèvements sont la dotation de compensation et la quote-part destinée aux communes d'outre-mer.

* ¹³ Loi portant diverses dispositions relatives aux concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales et aux mécanismes de solidarité financière entre collectivités territoriales.

* ¹⁴ Compte tenu des règles d'indexation de la DGF (prévision d'inflation de l'année n + 50 % de la croissance du PIB de l'année n-1) et du montant de la DGF des communes et des EPCI, cela signifie que le prélèvement est de l'ordre de 100 millions d'euros en cas de croissance réelle du PIB nulle, et atteint 120 millions d'euros pour une croissance réelle du PIB de l'ordre de 0,8 %.

* ¹⁵ Le Sénat a également adopté, à l'initiative de sa commission des finances, une disposition selon laquelle les régulations négatives de DGF s'appliquaient aux seules communes non situées en ZUS ou en ZFU, mais cette disposition a été supprimée par l'Assemblée nationale.

* ¹⁶ Il s'agissait de l'article 59, devenu article 135 du texte promulgué.

* ¹⁷ L'amendement proposé par votre commission des finances, qui proposait d'étendre l'éligibilité à cette majoration aux communes de moins de 400.000 habitants, a été retiré en séance.

* ¹⁸ Loi n° 2004-809, ci-après désignée : loi « libertés et responsabilités locales ».

* ¹⁹ Cf. articles L. 213-2-1 et L. 214-6-1 du code de l'éducation, insérés par l'article 82 de la loi « libertés et responsabilités locales ».

* ²⁰ Cf. paragraphe IV de l'article 109 de la loi « libertés et responsabilités locales ».

* ²¹ Dans le cas des TOS, ces décrets, dits « décrets de partition définitive », devraient être pris à la fin de l'année 2005 ou au début de l'année 2006.

* ²² Pour mémoire, les agents non titulaires de droit public de l'Etat, quant à eux, conformément aux dispositions de l'article 110 de la loi « libertés et responsabilités locales », deviennent agents territoriaux non titulaires de droit public à la date d'entrée en vigueur des décrets fixant les transferts définitifs des services auxquels ils appartiennent.

* ²³ Conformément au troisième alinéa de l'article 45 de la loi précitée du 26 janvier 1984 portant statut de la fonction publique de l'Etat, et suivant les dispositions réglementaires en vigueur (décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'Etat, articles 20 et suivants), le détachement ne peut être accordé, normalement, que pour une durée limitée. Celle-ci est soit « courte » (six mois, ou un an dans les territoires d'outre-mer et à l'étranger, type de détachement non renouvelable), soit « longue » (au maximum, cinq années ; ce type de détachement est cependant renouvelable).

* ²⁴ Le quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, introduit par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, énonce notamment que « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

* ²⁵ Pour mémoire, en pratique, il s'agit, dans le cas des régions, de l'attribution d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), et, pour les départements, de l'attribution d'une part du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurances contre les risques de toutes nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur (TSCA). Cf., respectivement, articles 26 et 27 du présent projet de loi de finances.

* ²⁶ Dans le cas des fonctionnaires TOS, de cette façon : le droit d'option exercé entre le 1 ^er janvier et le 31 août 2006 prendra effet le 1 ^er janvier 2007 ; le droit d'option exercé entre le 1 ^er septembre 2006 et le 31 août 2007 prendra effet le 1 ^er janvier 2008 ; le droit d'option exercé entre le 1 ^er janvier et le 31 août 2008 prendra effet le 1 ^er janvier 2009.