EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
ARTICLE
86
Réforme du service public de l'équarrissage
Commentaire : le présent article propose diverses dispositions tendant à poursuivre la mise en oeuvre de la réforme du service public de l'équarrissage (SPE) issue des dispositions de la loi de finances initiale pour 2004 6 ( * ) et de la loi relative au développement des territoires ruraux 7 ( * ) , en ajustant le périmètre de ce service public, en simplifiant sa gestion et en responsabilisant les différents acteurs concernés.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LA DÉFINITION DU SERVICE PUBLIC DE L'ÉQUARRISSAGE
1. Le régime en vigueur jusqu'au 1 er janvier 2006
L'équarrissage est défini par l'article L. 226-1 du code rural , actuellement en vigueur, comme « la collecte, la transformation et l'élimination des cadavres d'animaux, celles des viandes, abats et sous-produits animaux saisis à l'abattoir reconnus impropres à la consommation humaine et animale, ainsi que celles des matériels présentant un risque spécifique au regard des encéphalopathies spongiformes subaiguës transmissibles, dénommés matériels à risque spécifiés et dont la liste est arrêtée par le ministre chargé de l'agriculture ».
L'équarrissage constitue une mission de service public qui relève de la compétence de l'Etat. L'article L. 226-1 précité prévoit cependant que la gestion de tout ou partie de ce service peut être confiée par décret « à l'établissement mentionné à l'article L. 313-3 », c'est-à-dire au Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA). Il est précisé que « cette substitution n'entraîne aucun droit à résiliation des contrats ou à indemnisation des cocontractants ».
L'exécution de ce service public de l'équarrissage est assurée selon les modalités fixées par décret en Conseil d'Etat.
Le droit actuel prévoit cependant que l'article L. 226-1 précité n'est en vigueur que jusqu'au 1 er janvier 2006.
2. Un régime modifié par la loi relative au développement des territoires ruraux, dont les nouvelles dispositions entreront en vigueur le 1 er janvier 2006
Le régime de l'équarrissage a été modifié par la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.
Une partie de cette modification est entrée en vigueur lors de la promulgation de la loi précitée. Ainsi, désormais, la transformation des cadavres d'animaux fait partie du SPE, ce qui n'était pas le cas auparavant .
En outre, le droit actuel prévoit que deux nouvelles dispositions doivent entrer en vigueur au 1 er janvier 2006 :
- ne seront plus concernés par le SPE les déchets d'abattoirs, les seuls animaux concernés étant ceux collectés en exploitations agricoles ou dont la destruction relève de l'intérêt général ;
- par ailleurs, les propriétaires ou détenteurs des cadavres d'animaux devront les mettre à la disposition de la personne chargée de l'exécution du service public de l'équarrissage.
Ainsi, les dispositions de l'article L. 226-1 du code rural, issues des dispositions de l'article 222 de la loi relative au développement des territoires ruraux précitée, en vigueur à compter du 1 er janvier 2006, préciseront désormais que « constituent une mission de service public qui relève de la compétence de l'Etat, la collecte, la transformation et l'élimination des cadavres d'animaux d'élevage morts en exploitation agricole ainsi que des autres catégories de cadavres d'animaux et de matières animales dont la liste est fixée par décret, pour lesquelles l'intervention de l'Etat est nécessaire dans l'intérêt général ».
La gestion de tout ou partie de ce service est confiée au CNASEA et il est précisé que cette substitution n'entraîne aucun droit à résiliation des contrats ou indemnisation des cocontractants.
En outre, il est précisé que les propriétaires ou détenteurs des cadavres d'animaux et des matières animales doivent les mettre à la disposition de la personne chargée de l'exécution du service public de l'équarrissage.
B. LE FINANCEMENT DU SERVICE PUBLIC DE L'ÉQUARRISSAGE
Le financement actuel du service public de l'équarrissage est basé sur la participation de l'Etat, une contribution des filières à travers la taxe d'abattage et une participation de certains éleveurs.
1. La taxe d'abattage instituée par la loi de finances initiale pour 2004
a) Le régime de la taxe d'abattage
La taxe d'abattage a été introduite par l'article 28 de la loi de finances initiale pour 2004 précitée et a remplacé la taxe sur les achats de viande .
Le régime de la taxe d'abattage est fixé par l'article 1609 septvicies du code général des impôts.
Cette taxe est due par toute personne ayant reçu l'agrément sanitaire qui exploite un établissement d'abattage d'animaux des espèces bovine, ovine, caprine, porcine, ainsi que des espèces chevaline et asine et de leurs croisements, et de volailles, ratites, lapins et gibier d'élevage.
La taxe est assise sur le poids de viande avec os des animaux abattus et le poids des déchets collectés à l'abattoir.
Le fait générateur de la taxe est constitué par l'opération d'abattage.
Un arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l'agriculture fixe les tarifs d'imposition par tonne de viande avec os et par espèce animale dans la limite de 150 euros, et par tonne de déchets dans la limite de 750 euros.
Une différenciation des tarifs de la taxe d'abattage a ainsi été instaurée entre le tarif applicable à la tonne de viande avec os et le tarif applicable à chaque tonne de déchets relevant du service public de l'équarrissage au regard des dispositions de l'article L. 226-1 du code rural. Cette différenciation a pour but d'inciter les abattoirs à mieux sélectionner les déchets qu'ils dirigent vers le SPE .
Fixés par l'arrêté du 23 avril 2004, les taux actuels de la taxe d'abattage pour chaque filière sont retracés dans le tableau suivant.
Taux actuels de la taxe d'abattage par filière
(en euro / tonne équivalent caracasse)
|
Bovins de plus de 24 mois |
47 |
|
Bovins de moins de 24 mois |
6,5 |
|
Ovins et caprins |
54,5 |
|
Porcs |
9 |
|
Volailles, lapins, gibiers d'élevage |
5 |
Source : ministère de l'agriculture et de la pêche
S'agissant de la partie de la taxe dont le produit est destiné à financer l'élimination des déchets d'abattoirs remis au SPE, le taux unique est fixé à 197 euros par tonne de déchets . Toutefois, les déchets d'abattoirs et d'ateliers de découpe sont sortis du périmètre du SPE depuis le 1 er octobre 2005 8 ( * ) et les colonnes vertébrales de bovins produites par les boucheries en sortiront à compter du 1 er janvier 2006 si bien que l'assiette « déchets » de la taxe d'abattage disparaîtra à compter de cette date .
La taxe est déclarée et liquidée sur les déclarations mentionnées à l'article 287 du même code, applicable à la taxe sur la valeur ajoutée. En outre, la taxe d'abattage est acquittée lors du dépôt de ces déclarations.
La taxe est constatée, recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à cette même taxe.
Enfin, le produit de la taxe mentionnée est affecté au Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) . Cet établissement crée un fonds à comptabilité distincte auquel est rattaché ce produit, à l'exception d'une part fixée par décret dans la limite de 3 % de ce produit, qui est destinée à financer la gestion des opérations imputées sur le fonds. Ce fonds a pour objet de contribuer au financement des dépenses du service public de l'équarrissage ainsi qu'au financement des mesures concourant au stockage, au transport et à l'élimination des farines d'origine animale.
b) Le rendement de la taxe d'abattage
La taxe d'abattage porte sur 340 abattoirs d'animaux de boucheries et 3.050 abattoirs de volailles et palmipèdes gras agréés.
D'après les informations recueillies pat votre rapporteure spéciale, le rendement de cette taxe a été de 129 millions d'euros au titre de l'année 2004 9 ( * ) et devrait être de 130 millions d'euros au titre de l'année 2005.
c) Les dépenses annuelles du CNASEA au titre du service public de l'équarrissage
Les dépenses annuelles effectuées par le CNASEA au titre de la mise en oeuvre du service public de l'équarrissage sont les suivantes.
Dépenses du CNASEA au titre du SPE
(en millions d'euros)
|
Année |
Coût |
|
1999 |
117,4 |
|
2000 |
144,4 |
|
2001 |
181,7 |
|
2002 |
229,7 |
|
2003 |
251,5 |
|
2004 |
209,4 |
Source : ministère de l'agriculture et de la pêche
La baisse des dépenses au titre de l'année 2004 relève de trois facteurs : la baisse des volumes de déchets d'abattoirs collectés et traités, la baisse des volumes de cadavres en raison de l'érosion du cheptel nationale et l'augmentation des encours de fin d'année .
Votre rapporteure spéciale se félicite de cette baisse dans la mesure où elle témoigne des efforts de tri, de traitement voire de valorisation des déchets animaux réalisés par les abattoirs. En effet, avant l'entrée en vigueur de la nouvelle taxe d'abattage, une partie des déchets d'abattoirs, qui ne relevait pas du service public de l'équarrissage en application de la législation en vigueur, était néanmoins dirigée vers lui, du fait de sa gratuité, alors que la valorisation de ces déchets aurait normalement du faire l'objet d'un contrat de droit privé avec les équarrisseurs.
A compter du 1 er janvier 2004, les abattoirs ont du s'assurer que les déchets pris en charge par le SPE étaient pesés pour répondre à leur obligation de déclaration fiscale. Les services de contrôle ont pu croiser ces données déclaratives avec celles issues de la facturation des équarrisseurs.
Ainsi, le gouvernement attendait de la mise en place de cette nouvelle taxe, en partie liée aux quantités de déchets produits, un meilleur tri et une plus grande maîtrise des déchets (vidage des intestins de ruminants, retraits des déchets de dégrillage, par exemple), devant permettre une réduction de l'ordre de 25 % des déchets collectés . En raison de l'application d'un tarif de la nouvelle taxe d'abattage pour chaque tonne de déchet relevant du service public de l'équarrissage, substantiellement plus élevé que le tarif applicable à la tonne de viande avec os (750 euros contre 150 euros), la taxe d'abattage a été conçue pour inciter les abattoirs à ne diriger vers le SPE que les déchets relevant effectivement de ce service au regard de la législation en vigueur .
2. Le coût du SPE à la charge de l'Etat
La réforme du financement du service public de l'équarrissage est intervenue en raison de l'application au 1 er janvier 2004 des nouvelles lignes directrices agricoles européennes sur les aides d'Etat dans ce secteur qui ont imposé de revoir le financement de ce service public dans la voie de la prise en charge par les opérateurs économiques des coûts de traitement de leurs déchets produits .
L'Etat continue de participer au financement du SPE dans les limites fixées par le droit communautaire et la part du financement de ce service devant être financée par la filière est prélevée au niveau des abattoirs afin d'assurer une plus grande lisibilité du dispositif et d'organiser la répercussion du coût sur le consommateur final. Afin de mettre fin à la gratuité du service, assimilable à une aide d'Etat au sens du droit communautaire de la concurrence, l'Etat a ainsi été contraint de répercuter aux abattoirs le coût du service de l'équarrissage car ce sont les principaux producteurs de déchets pris en charge par le SPE.
A cet égard, votre rapporteure spéciale souhaite rappeler que la Commission européenne a décidé le 30 mars 2004 d'approuver, au titre des règles communautaires sur les aides d'Etat, les mesures en faveur des éleveurs et des entreprises d'abattage, financées par la taxe d'abattage ainsi que par des contributions budgétaires directes . La Commission européenne a, en outre, considéré que la prise en charge d'animaux trouvés morts dans les exploitations agricoles par l'Etat constitue une aide d'Etat en faveur des agriculteurs, compatible avec les règles de concurrence communautaires et que la prise en charge des déchets à l'abattoir ne constitue pas une aide d'Etat puisqu'il n'existe pas d'avantage économique en faveur des abatteurs.
La subvention de l'Etat au SPE s'est élevée, en 2004 et 2005, à 34 millions d'euros, dans les limites fixées par le droit communautaire. En outre, une dotation supplémentaire de 20 millions d'euros a été accordée en loi de finances rectificative pour 2004 en faveur des secteurs du porc et de la volaille, particulièrement affectés par la réforme du financement du SPE .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article s'inscrit dans le cadre de la réforme en cours du SPE.
A. LA PRISE EN COMPTE DE LA MODIFICATION DU PÉRIMÈTRE DU SERVICE PUBLIC DE L'ÉQUARRISSAGE
Comme cela a été indiqué précédemment, la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux prévoit qu'à partir du 1 er janvier 2006, ne seront plus concernés par le SPE les déchets d'abattoirs, les seuls animaux concernés étant ceux collectés en exploitations agricoles ou dont la destruction relève de l'intérêt général .
1. La prise en compte de la modification du périmètre du SPE
Le I du présent article modifie l'assiette de la taxe d'abattage et propose de remplacer le II de l'article 1609 septvicies précité du code général des impôts. Désormais, la taxe ne serait plus assise sur « le poids de viande avec os des animaux abattus et le poids des déchets collectés à l'abattoir relevant de l'article L. 226-1 du code rural », mais uniquement sur « le poids de viande avec os des animaux abattus ».
Toujours par coordination, le III du présent article supprime la disposition de l'article 1609 septvicies précité selon laquelle les tarifs d'imposition par tonne de déchets sont fixés, par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l'agriculture, « dans la limite de 750 euros ». La disposition fixant cette limite à 150 euros par tonne de viandes avec os serait en revanche maintenue.
Par ailleurs, le IV du présent article clarifie le régime de déclaration de la taxe d'abattage. Désormais, la taxe ne serait plus seulement déclarée et liquidée sur « les déclarations mentionnées à l'article 287 », mais aussi sur les déclarations mentionnées aux articles « 298 bis ou 1693 bis », relatifs au régime de TVA des exploitants agricoles, ou sur « une déclaration dont le modèle est fixé par l'administration et qui est déposée avant le 25 avril de l'année suivante ». Ainsi, les personnes non assujetties à la TVA, qui ne déclaraient pas jusqu'à présent la taxe d'abattage, le feront dorénavant dans le cadre d'une déclaration spécifique .
2. Une nouvelle modification, à la marge, de ce périmètre
Le VI du présent article propose de modifier, à la marge, le périmètre du SPE et propose, à ce titre, une nouvelle rédaction de l'article L. 226-1 précité du code rural.
Ainsi, seuls les animaux morts, de plus de 40 kilogrammes , seraient désormais concernés par le service public de l'équarrissage.
D'après les informations recueillies par votre rapporteure spéciale, l'incidence financière de cette modification du périmètre serait minime, de l'ordre de 5 à 10 millions d'euros, car il s'agit de tenir compte de la pratique existante selon laquelle le service public de l'équarrissage ne concerne que les animaux dont le poids est supérieur à celui d'un veau mort-né, à savoir 40 kg en moyenne. Il s'agit notamment d'éviter que le SPE ne s'occupe des cadavres d'animaux domestiques.
Le tableau ci-après permet de visualiser les évolutions récentes et proposées de l'article L. 226-1 précité du code rural, qui fixe ce périmètre.
L'article L. 226-1 du code rural
|
Rédaction antérieure à la loi sur le développement des territoires ruraux (1) |
Rédaction actuelle |
Rédaction qui entrerait en vigueur au 1 er janvier 2006 selon le droit actuel |
Rédaction proposée par le VI du présent article |
||
|
Selon le texte initial |
Selon le texte adopté par l'Assemblée nationale |
||||
|
Premier alinéa |
|||||
|
Définition du SPE |
Constituent une mission de service public qui relève de la compétence de l'Etat, |
||||
|
La collecte et l'élimination des cadavres d'animaux, |
La collecte, la transformation et l'élimination des cadavres d'animaux, |
la collecte, la transformation et l'élimination des cadavres d'animaux d'élevage morts en exploitation agricole |
la collecte, la transformation et l'élimination des cadavres d'animaux ou lots de cadavres d'animaux d'élevage de plus de 40 kilogrammes morts en exploitation agricole, |
||
|
celles des viandes, abats et sous-produits animaux saisis à l'abattoir reconnus impropres à la consommation humaine et animale, ainsi que celles des matériels présentant un risque spécifique au regard des encéphalopathies spongiformes subaiguës transmissibles, dénommés matériels à risque spécifiés et dont la liste est arrêtée par le ministre chargé de l'agriculture, constituent une mission de service public qui relève de la compétence de l'Etat. |
ainsi que des autres catégories de cadavres d'animaux et de matières animales dont la liste est fixée par décret, pour lesquelles l'intervention de l'Etat est nécessaire dans l'intérêt général. |
||||
|
Possibilité de confier la SPE à un organisme |
La gestion de tout ou partie de ce service peut être confiée par décret à |
||||
|
l'établissement mentionné à l'article L. 313-3. |
l'office chargé des viandes, de l'élevage et de l'aviculture. |
||||
|
Cette substitution n'entraîne aucun droit à résiliation des contrats ou à indemnisation des cocontractants. |
- |
Cette substitution n'entraîne aucun droit à résiliation des contrats ou à indemnisation des cocontractants |
|||
|
Alinéa intercalaire |
- |
- |
Les propriétaires ou détenteurs des cadavres d'animaux et des matières animales visés au premier alinéa doivent les mettre à la disposition de la personne chargée de l'exécution du service public de l'équarrissage. |
||
|
Dernier alinéa : renvoi à un décret en Conseil d'Etat |
L'exécution de ce service public de l'équarrissage est assurée selon les modalités fixées par décret en Conseil d'Etat. |
||||
(1) Loi n°2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux (article 222).
B. LA PRISE EN COMPTE DU TRANSFERT DU SERVICE PUBLIC DE L'ÉQUARRISSAGE À L'OFFICE CHARGÉ DES VIANDES, DE L'ÉLEVAGE ET DE L'AVICULTURE
Le présent article prend également en compte le transfert de la gestion du SPE et des mesures relatives au stockage et à la destruction des farines animales entreposées depuis 2000, du CNASEA à l'Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture (OFIVAL).
Ainsi que le précise l'exposé des motifs du présent article, « le suivi des marchés nécessaires à la gestion du SPE requiert des capacités humaines et techniques dont ne dispose pas actuellement le CNASEA, contrairement à l'OFIVAL ».
1. La mise en oeuvre du transfert
Le V du présent article prévoit que les droits et obligations afférents à la gestion du fonds du CNASEA auquel est affectée la taxe d'abattage sont transférés à « l'office chargé des viandes, de l'élevage et de l'aviculture ». La référence à « l'office chargé des viandes, de l'élevage et de l'aviculture », et non à l'OFIVAL, vient du fait que celui-ci pourrait fusionner dès le 1 er janvier 2006 avec l'Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers (ONILAIT), dans le cadre de la réforme générale de l'organisation des offices agricoles.
En conséquence, le II du présent article modifie le VI de l'article 1609 septvicies précité du code général des impôts prévoit que la taxe d'abattage n'est plus attribuée au CNASEA, mais « à l'office chargé des viandes, de l'élevage et de l'aviculture ».
Ces dispositions devraient entrer en vigueur à la date de publication du décret transférant la gestion du SPE à l'OFIVAL, ou au plus tard le 1 er janvier 2007.
Selon l'exposé des motifs du présent article, la modification du périmètre du SPE aurait pour conséquence de réduire son coût potentiel d'environ 94 millions d'euros. La participation de l'Etat s'établirait désormais à 44 millions d'euros, ce qui représenterait une économie de 10 millions d'euros pour le budget de l'Etat , par rapport aux modalités retenues à la fin de l'année 2003.
2. Les dispositions de coordination
Le présent article propose également diverses dispositions de coordination.
Ainsi, le VII du présent article prévoit qu'à l'article L. 226-8 du code rural, relatif à l'élimination des saisies vétérinaires, l'organisme auquel l'Etat peut confier l'élimination de ces saisies n'est pas le CNASEA, mais « l'office chargé des viandes, de l'élevage et de l'aviculture ».
De même, le VIII du présent article abroge le V de l'article L. 313-3 du code rural, selon lequel le CNASEA « peut être également chargé d'assurer la gestion du service public de l'équarrissage ».
III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté trois amendements au présent article.
A l'initiative de sa commission des finances , elle a adopté un amendement n° 239, de nature rédactionnelle 10 ( * ) , avec un avis favorable du gouvernement.
A. LA PARTICIPATION DES ÉLEVEURS AU FINANCEMENT DU SPE
A l'initiative du gouvernement , elle a adopté deux amendements.
L'amendement n° 331, de précision, a été adopté avec un avis favorable de sa commission des finances. Il s'agit de préciser que si la gestion de tout ou partie du service public de l'équarrissage est confiée par décret à l'office chargé des viandes, de l'élevage et de l'aviculture, cette substitution n'entraîne aucun droit à résiliation des contrats ou à indemnisation des cocontractants. Il s'agit de la reprise d'une disposition de la rédaction actuelle de l'article L. 226-1, qu'il n'y avait pas lieu de supprimer.
L'amendement n° 332, plus substantiel, a entièrement re-rédigé le IX du présent article, en le complétant par un X. Cet amendement a été adopté avec un avis favorable, à titre personnel, du rapporteur spécial, la commission des finances n'ayant pas examiné cet amendement.
Il prévoit de rétablir l'article L. 226-9 du code rural dans une rédaction disposant que « les propriétaires ou détenteurs de certaines catégories de cadavres d'animaux dont la destruction relève du service public de l'équarrissage supportent une partie du montant de cette destruction ».
En outre, il précise que les catégories d'animaux concernées ainsi que le montant et les modalités de détermination et de facturation de cette participation sont précisés par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture, de l'économie et des finances et du budget . Cette participation constitue une créance de droit privé, dès lors elle est recouvrée et encaissée pour son propre compte par l'entreprise désignée par l'Etat ou le cas échéant, désignée pat l'OFIVAL pour procéder à l'enlèvement de ces cadavres.
Ainsi que l'a précisé, M. Dominique Bussereau, ministre de l'agriculture et de la pêche, lors de l'examen du présent article à l'Assemblée nationale, il s'agit, par cette disposition, d'instaurer « une participation des éleveurs au financement du service public de l'équarrissage, conformément à la législation communautaire » et de permettre aux entreprises d'équarrissage de recouvrer directement les participations des éleveurs.
La formule « certaines catégories de cadavres d'animaux » est toutefois floue , comme ceci a été souligné par notre collègue député Jean Gaubert, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire. Notre collègue député Richard Mallié, rapporteur spécial, a indiqué qu'il s'agissait « des porcs et des volailles ».
A cet égard, l'exposé des motifs de cet amendement précise que, depuis deux ans, les éleveurs de porcs et de volailles bénéficient d'une aide financée par le budget de l'Etat, à hauteur de 20 millions d'euros par an, destinée à prendre en charge une partie du coût du traitement de leurs déchets. En application des lignes directrices communautaires du 24 décembre 2002, les éleveurs de porcs et de volailles doivent, en contrepartie, prendre en charge directement une partie des coûts afférents à la destruction de leurs cadavres d'animaux.
Toutefois, même si les éleveurs de porcs et de volailles sont concernés en premier lieu, le gouvernement souhaite conserver la possibilité d'exiger cette participation de tout éleveur, quelle que soit l'espèce animale élevée . C'est la raison pour laquelle la disposition renvoie à un arrêté pour fixer les catégories d'animaux dont les propriétaires ou détenteurs devront prendre en charge une partie du montant de la destruction.
Par ailleurs, l'exposé des motifs de cet amendement précise qu' il est nécessaire que cette participation soit directement recouvrée par les personnes chargées de l'enlèvement des cadavres . En effet, le principe d'une participation financière directement versée par les éleveurs à l'équarisseur est conforme aux dispositions des lignes directrices précitées. En outre, ce dispositif de recouvrement est l'un des points centraux de la réforme du SPE qui tend à une responsabilisation progressive des éleveurs avec pour objectif la libéralisation totale, à terme, du SPE .
En effet, si ces participations des éleveurs étaient considérées comme de créances publiques, les entreprises d'équarrissage titulaires des marchés ne seraient, en principe, pas habilitées à prélever la participation des éleveurs. Dès lors, en accord avec les recommandations de la direction générale de la comptabilité publique du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, il est proposé de préciser que ces participations constituent des créances de droit privé dont les équarisseurs sont directement et seuls titulaires.
B. LA MODIFICATION DES DATES D'ENTRÉE EN VIGUEUR DU PRÉSENT ARTICLE
Par ailleurs, l'amendement n° 332 précité modifie les dates d'entrée en vigueur des différentes dispositions du présent article.
Le texte initial prévoyait que la totalité des dispositions entreraient en vigueur à compter du 1 er janvier 2006, à l'exception du transfert de la gestion du SPE et de la taxe d'abattage du CNASEA à l'OFIVAL (V et II du présent article), qui ne s'effectueraient que lors de la publication du décret confiant la gestion du SPE à l'OFIVAL (VI du présent article). L'amendement précité prévoit quant à lui que cette entrée en vigueur différée concerne non seulement le X qu'il insère, relatif à la participation financière des « propriétaires ou détenteurs de certaines catégories de cadavres d'animaux », mais aussi des dispositions de coordination (VII et VIII du présent article). Comme dans le texte initial, il est prévu que cette entrée en vigueur se fait au plus tard le 1 er janvier 2007.
L'exposé des motifs de cet amendement souligne, en effet, qu'il est apparu qu'en attendant la reprise effective par l'office chargé des viandes de la gestion du SPE et des mesures concourant à l'élimination des farines animales, la compétence légale du CNASEA en la matière devait être maintenue au-delà du 1 er janvier 2006.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Les informations obtenues par votre rapporteure spéciale permettent à votre commission des finances d'estimer que le présent article est justifié et constitue la traduction d'une solution de compromis entre les attentes des producteurs, des filières, des opérateurs de l'équarrissage et des administrations.
A. UNE SOLUTION DE COMPROMIS ISSUE D'UNE CONCERTATION ENTRE L'ENSEMBLE DES ACTEURS PROFESSIONNELS CONCERNÉS
Après la promulgation de la loi relative au développement des territoires ruraux précitée, qui a engagé une réforme en profondeur du service public de l'équarrissage en tenant compte des nouvelles règles de financement mises en oeuvre, en 2004, en conformité avec les lignes directrices de l'Union européenne, le ministre de l'agriculture et de la pêche a diligenté deux missions d'inspection afin d'organiser un audit des coûts du SPE et d'établir des propositions opérationnelles de réforme de la gestion du SPE .
A l'issue de ces travaux, le gouvernement a décidé de mettre en oeuvre cette réforme au début de l'année 2006, en s'appuyant sur le dispositif suivant : d'une part, la réduction progressive du périmètre du SPE aux seuls animaux trouvés morts en exploitation agricole et ceux dont la collecte relève de l'intérêt général, d'autre part, l'alignement progressif des dispositions techniques et sanitaires nationales sur la réglementation communautaire dans un but de simplification du dispositif et de moindre coût pour les abattoirs et les boucheries, enfin, l'adaptation du financement de ce service public.
D'après les informations recueillies par votre rapporteure spéciale, une large concertation impliquant les filières, par le biais des interprofessions, les producteurs, les opérateurs de l'équarrissage ainsi que les services administratifs a été conduite par le gouvernement.
B. LES NOUVEAUX CONTOURS DU FINANCEMENT DU SPE EN 2006
A partir de 2006, le financement du SPE proviendra de trois sources :
- une subvention de l'Etat, à hauteur de 44 millions d'euros en 2006 ;
- les paiements par les éleveurs de porcs et de volailles, au niveau minimum requis par les lignes directrices de l'Union européenne, et la contribution des autres éleveurs, selon des modalités à définir, a priori par le biais d'un système participatif interprofessionnel, qui fera donc l'objet d'une négociation au sein des interprofessions, et plus particulièrement de l'interprofession bovine ;
- la taxe d'abattage, qui contribuera au financement du solde : le niveau de cette taxe sera déterminé selon le résultat des marchés publics passés ; les taux actuels sont maintenus jusqu'au début de l'année 2006.
Ainsi, d'après les informations contenues dans le projet annuel de performance pour 2006 relatif à la mission interministérielle « Sécurité sanitaire », pour 2006, le coût global du SPE est estimé à 136 millions d'euros . L'Etat contribuera à hauteur de 44 millions d'euros, en crédits de paiement, le solde étant réparti entre les éleveurs (participation aux coûts de 8 millions d'euros 11 ( * ) ) et les filières par le produit de la taxe d'abattage, dont le rendement minimum attendu pour 2006 s'élève donc à 84 millions d'euros .
En outre, le PAP indique que le SPE réformé fonctionnera au travers d'un marché public national prévu pour le début de l'année 2006. Ce marché est prévu pour une durée de trois ans. Le coût annuel est de 44 millions d'euros pour 2006, soit 132 millions d'euros sur la période 2006-2008. A cette somme, il convient d'ajouter l'apurement du passé soit 110 millions d'euros d'encours. Dès lors, le montant total des autorisations d'engagement à ouvrir dès 2006 s'élève donc à 242 millions d'euros .
D'après les informations recueillies par votre rapporteure spéciale, la modification du périmètre du SPE aurait pour conséquence une réduction de son coût potentiel d'environ 94 millions d'euros.
C. LES INTERROGATIONS ISSUES DE LA NOUVELLE GESTION DU SPE
Si votre rapporteure spéciale accueille favorablement le transfert de la gestion du SPE du CNASEA à l'Office chargé des viandes, de l'élevage et de l'aviculture, en raison de l'absence des capacités humaines et techniques suffisantes au CNASEA, elle s'interroge sur l'articulation du dispositif ainsi proposé avec les dispositions de l'article 29 du projet de loi d'orientation agricole 12 ( * ) , actuellement en discussion devant le Parlement.
En effet, l'article 29 du projet de loi d'orientation agricole précité vise à tenir compte de la réforme organisationnelle des offices agricoles et à créer un nouvel établissement public, dénommé « Agence unique de paiement » ayant pour objet la gestion d'aides publiques communautaires ou nationales en faveur de l'agriculture et des industries qui lui sont liées.
Les offices agricoles recouvrent à l'heure actuelle dix établissements publics spécialisés par filière agricole. De taille très variable, ils emploient près de 2.200 agents, essentiellement de droit public, et gèrent un volume annuel d'aides aux différents produits agricoles de l'ordre de 10 milliards d'euros, dont plus de 90 % financés par le FEOGA Garantie.
Une réforme de l'organisation et du fonctionnement des offices agricoles a été lancée au moment de la présentation du budget pour 2005. Cette réforme consiste, d'une part, dans la mise en place d'une agence de paiement unique des aides européennes , d'autre part, dans le maintien du principe d'une concertation interprofessionnelle par politique de filière. Les intentions du gouvernement sont, d'abord, de conserver les conseils d'orientation de chacun des six offices agricoles existants, ensuite de regrouper ces six offices en trois structures distinctes :
- l'une dédiée aux grandes cultures regroupant l'ONIC, l'ONIOL et le FIRS 13 ( * ) ;
- l'autre dédiée à l'élevage regroupant l'OFIVAL et l'ONILAIT 14 ( * ) ;
- la dernière dédiée aux cultures spécialisées regroupant l'ONIVINS et l'ONIFLHOR 15 ( * ) .
Le regroupement de ces offices devrait avoir lieu à l'horizon 2007. Cette réforme répond à trois enjeux majeurs : l'évolution de la PAC, le renforcement des actions de développement des filières et la sécurisation du paiement des aides.
Dès lors, votre rapporteure spéciale s'interroge sur la véritable cohérence qui existe entre les dispositions du présent article et la réforme mise en oeuvre par les dispositions de l'article 29 du projet de loi d'orientation agricole.
D. LES PROPOSITIONS DE MODIFICATION DE VOTRE COMISSION DES FINANCES
Votre rapporteure spéciale vous propose d'adopter des modifications d'ordre rédactionnel consistant à améliorer le dispositif adopté à l'Assemblée nationale.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 86 bis (nouveau)
Création de
nouvelles taxes et augmentation de taxes existantes perçues au profit de
l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments
(AFSSA) au titre de son activité d'autorisation de mise sur le
marché et de contrôle du médicament
vétérinaire
Commentaire : le présent article vise, d'une part, à instituer, au profit de l'AFSSA, de nouvelles taxes, d'autre part, à augmenter les taxes existantes destinées à financer les activités d'autorisation de mise sur le marché et de contrôle du médicament vétérinaire assurées en son sein par l'Agence nationale du médicament vétérinaire (ANMV).
I. LE DROIT EXISTANT
A. LA PROCÉDURE D'AUTORISATION DE MISE SUR LE MARCHÉ DE MÉDICAMENTS VÉTÉRINAIRES DÉFINIE PAR LE CODE DE LA SANTÉ PUBLIQUE
L'article L. 5141-5 du code de la santé publique prévoit que tout médicament vétérinaire , qui ne fait pas l'objet d'une autorisation de mise sur le marché délivrée par l'autorité compétente de la Communauté européenne, doit faire l'objet, avant sa mise sur le marché à titre gratuit ou onéreux, d'une autorisation de mise sur le marché délivrée par l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) . Le titulaire de l'autorisation de mise sur le marché doit être établi dans la Communauté européenne.
L'autorisation de mise sur le marché est délivrée pour une durée de cinq ans et est renouvelable par période quinquennale . A cet égard, il convient de souligner que la transposition de la directive 2004/28 modifiant le code communautaire relatif au médicament vétérinaire va entraîner la suppression du renouvellement quinquennal, principale source actuelle de redevances versées par l'industrie du médicament vétérinaire à l'Agence nationale du médicament vétérinaire (ANMV) , exerçant ses activités au sein de l'AFSSA.
En outre l'article L. 5141-5 précité prévoit qu'à titre exceptionnel, lorsque le médicament, compte tenu de l'état des connaissances, justifie l'octroi d'une autorisation de mise sur le marché, mais qu'il nécessite une surveillance particulière après sa mise sur le marché, l'autorisation peut être soumise à un réexamen annuel et à certaines obligations spécifiques, visant, après son obtention, à la réalisation d'études complémentaires ou à la notification d'effets indésirables.
B. LE VERSEMENT À L'AFSSA D'UN DROIT PERÇU POUR TOUTE DEMANDE D'AUTORISATION DE MISE SUR LE MARCHÉ
Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 5141-8 du code de la santé publique dispose que toute demande d'autorisation de mise sur le marché de médicaments vétérinaires est accompagnée du versement d'un droit progressif dont le montant est fixé par décret dans la limite maximale de 15.250 euros .
Ce droit est versé à l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) au profit de l'agence nationale du médicament vétérinaire .
Il est recouvré selon les modalités prévues pour le recouvrement des créances des établissements publics administratifs de l'Etat. Les frais complémentaires, pouvant résulter de l'instruction des demandes, sont à la charge du pétitionnaire.
Le montant de ce droit, qui demeure dans la limite du plafond de 15.250 euros fixé par l'article L. 5141-8 du code de la santé publique précité, a été augmenté par le décret n° 2005-141 du 17 février 2005, à la suite des recommandations issues de l'audit de l'AFSSA réalisé par l'inspection générale des affaires sociales et l'inspection générale de l'agriculture, en juin 2004.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A l'initiative du gouvernement et avec l'avis favorable, à titre personnel, de notre collègue député Richard Mallié, rapporteur spécial au nom de la commission des finances, l'Assemblé nationale a adopté les dispositions du présent article visant modifier celles de l'article L. 5141-8 du code de la santé publique afin :
- d' augmenter les droits existants actuellement prélevés sur les autorisations de mise sur le marché ;
- de créer une série de taxes couvrant l'ensemble du champ d'intervention de l'AFSSA au titre du médicament vétérinaire (taxe sur les autorisations d'ouverture d'établissements notamment) ;
- de créer des taxes annuelles fondées sur l'existence d'autorisations délivrées par l'Agence , dans la logique d'un « abondement annuel » (taxes sur les médicaments bénéficiant d'une autorisation de mise sur le marché, taxes sur les établissements bénéficiant d'une autorisation d'ouverture, etc).
Dès lors, le financement des activités d'autorisation de mise sur le marché et de contrôle du médicament vétérinaire assurée au sein de l'AFSSA par l'Agence nationale du médicament vétérinaire (ANMV) reposera désormais sur une ressource prélevée sur l'ensemble des activités de l'ANMV et non plus uniquement sur l'activité liée aux seules demandes d'autorisations de mise sur le marché .
Il faut noter que, dans la rédaction proposée par l'Assemblée nationale, seule l'AFSSA est citée comme bénéficiaire des nouvelles taxes créées, alors qu'il n'est plus fait référence à l'ANMV. En effet, seule l'AFSSA, établissement public administratif a le statut de personne morale et est donc fondée à percevoir des taxes .
A. L'INSTAURATION, AU PROFIT DE L'AFSSA, D'UNE TAXE À CHAQUE DEMANDE RELATIVE AUX MÉDICAMENTS VÉTÉRINAIRES
1. Le champ de la taxe
Le I de l'article L. 5148-1 du code de la santé publique, proposé par le présent article, prévoit, dans son 1 , qu'il est perçu par l'AFSSA une taxe à chaque demande relative aux médicaments vétérinaires :
- d'autorisation de mise sur le marché ;
- d'autorisation temporaire d'utilisation ;
- d'autorisation de préparation d'autovaccins vétérinaires ;
- d'autorisation d'ouverture d'établissement pharmaceutique vétérinaire ;
- d'autorisation d'importation ;
- d'autorisation préalable de publicité soumise à certaines conditions définies par voie réglementaire ;
- de certificat à l'exportation délivré par le directeur de l'AFSSA ;
- d'enregistrement des médicaments homéopathiques vétérinaires autres qu'immunologiques.
En outre, il est précisé que cette taxe est due par le demandeur .
2. Le tarif de la taxe
Le 2 du I de l'article L. 5141-8 précité dispose que le tarif de cette taxe est fixé par décret dans la limite d'un plafond de 25.000 euros 16 ( * ) .
3. L'acquittement de la taxe
Enfin, le 3 du I de cet article précise que les redevables de cette taxe sont tenus d'en acquitter le montant au moment du dépôt de chaque type de demande.
B. L'INSTAURATION, AU PROFIT DE L'AFSSA, DE DIVERSES TAXES ANNUELLES AU TITRE DE SON ACTIVITÉ D'AUTORISATIONS DE MISE SUR LE MARCHÉ ET DE CONTRÔLE DU MÉDICAMENT VÉTÉRINAIRE
1. Le champ de la taxe
Le II de l'article L. 5141-8 du code de la santé publique, proposé par le présent article, prévoit, dans son 1 , qu'il est perçu par l'AFSSA une taxe annuelle à raison de chaque :
- autorisation de mise sur le marché d'un médicament vétérinaire ;
- autorisation d'ouverture d'établissement due par les entreprises pharmaceutiques vétérinaires bénéficiant d'une ou plusieurs autorisations d'ouverture d'établissement délivrées par le directeur général de l'AFSSA ;
- enregistrement de médicaments vétérinaires homéopathiques autres qu'immunologiques, délivré par le directeur général de l'AFSSA ou par l'autorité compétente de la Communauté européenne ;
- autorisation d'importation parallèle de médicament vétérinaire due par le titulaire d'une autorisation d'importation délivrée par le directeur général de l'AFSSA.
Le 2 du II de l'article L. 5141-8 précité précise que la taxe est due par le bénéficiaire à l'occasion de la délivrance de l'autorisation ou de l'enregistrement.
2. Le tarif de la taxe
Le 3 du II de l'article L. 5141-8 précité prévoit que le tarif de cette taxe annuelle est fixé par décret dans la limite d'un plafond de 25.000 euros .
3. L'acquittement de la taxe
Le 4 du II de l'article L. 5141-8 précité prévoit que cette taxe est due chaque année à raison du nombre d'autorisations ou d'enregistrements valides au 1 er janvier de l'année d'imposition. En outre, elle serait exigible deux mois après la date d'émission du titre de recette correspondant.
Enfin, il est précisé qu'en l'absence de paiement dans le délai fixé, la fraction non acquittée de la taxe est majorée de 10 %.
C. LE RECOUVREMENT DES DEUX TYPES DE TAXES PRÉCITÉES
Le III de l'article L. 5141-8 du code de la santé publique précité, proposé par le présent article, prévoit que les deux types de taxes ainsi instituées au profit de l'AFSSA ainsi que la majoration des taxes annuelles en cas de retard de paiement, sont recouvrées par l'agent comptable de l'AFSSA selon les modalités prévues pour le recouvrement des créances des établissements publics administratifs de l'Etat.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Lors de l'examen du présent article à l'Assemblé nationale, M. Dominique Bussereau, ministre de l'agriculture et de la pêche, a indiqué qu'il était nécessaire d'augmenter les ressources de l'AFSSA afin qu'elle « accomplisse l'ensemble de ses missions en rendant un meilleur service ». Il a également signalé que « cette proposition [avait] fait l'objet d'une concertation avec le syndicat professionnel des vétérinaires et des industriels du médicament vétérinaire ».
A. LA NÉCESSITÉ DE TROUVER DE NOUVELLES RESSOURCES AFIN DE PERMETTRE À L'ANMV DE REMPLIR L'ENSEMBLE DE SES MISSIONS
1. Les difficultés rencontrées par l'ANMV
Lors de son audition par votre rapporteure spéciale, dans le cadre de l'examen des dispositions du présent projet de loi de finances, la directrice générale de l'AFSSA avait souligné les difficultés actuelles de l'Agence nationale du médicament vétérinaire (ANMV) et la nécessité de mettre en oeuvre un plan de renforcement de cette agence, exerçant ses missions au sein de l'AFSSA.
Ainsi, il avait été indiqué à votre rapporteure spéciale qu'un groupe de travail piloté par la direction du budget avait été mis en place au printemps 2004 réunissant l'AFSSA et les deux ministères de tutelle concernés, à savoir le ministère de l'agriculture et de la pêche ainsi que le ministère de la santé et des solidarités, dans le but de réfléchir à un nouveau système de financement permettant « non seulement de compenser la perte inéluctable d'une part importante des recettes, mais encore de financer un plan de renforcement de l'ANMV réalisé en cinq ans, l'année 2005 étant considérée comme l'année préparatoire de mise en oeuvre de ce plan ».
A cet égard, la directrice générale de l'AFSSA avait indiqué à votre rapporteure spéciale que les mesures proposées par l'Agence pour l'année 2006, première année d'application du plan quinquennal de renforcement, consistaient dans la création de 8 postes en contrat à durée indéterminée (CDI), représentant un coût de 745.000 euros entièrement financé par les recettes nouvelles de l'ANMV et ne nécessitant pas d'abondement de la subvention de l'Etat.
2. Les moyens supplémentaires octroyés à l'ANMV par le présent article
D'après les informations recueillies par votre rapporteure spéciale, l'incidence des dispositions du présent article sur le financement de l'ANMV devrait être la suivante :
- l'augmentation du montant des droits existants permettrait de dégager 1,5 million d'euros en 2006 ;
- la création de nouvelles taxes et de taxes annuelles devrait permettre de dégager 2,4 millions d'euros en 2006.
En outre, la dotation de l'Etat à l'ANMV serait maintenue à 0,75 million d'euros en 2006.
Ainsi, le budget total envisagé de l'ANMV, pour 2006, devrait s'élever à 4,65 millions d'euros .
Enfin, ce plan de financement devrait permettre le recrutement de six personnes supplémentaires au sein de l'ANMV en 2006.
B. LE RÉSULTAT D'UNE CONCERTATION AVEC LES REPRÉSENTANTS DES PRINCIPAUX SYNDICATS PROFESSIONNELS CONCERNÉS
D'après les informations fournies à votre rapporteure spéciale, les dispositions du présent article ont fait l'objet d'une concertation avec le syndicat interprofessionnel des industriels du médicament vétérinaire, principalement concerné par le dispositif .
Ainsi, ce syndicat se serait prononcé favorablement sur le principe de ce dispositif, dans la mesure où il devrait permettre à l'ANMV de remplir l'ensemble de ses missions, dans des conditions améliorées de service, notamment du point de vue du raccourcissement des délais d'instruction des dossiers d'autorisation de mise sur le marché et de l'amélioration, sur le fond, du traitement de ces dossiers.
D'après les informations recueillies par votre rapporteure spéciale, des retards très importants, de l'ordre de huit à neuf mois, ont été accumulés par l'ANMV dans le traitement des dossiers dits de « modification majeure » qui devrait normalement s'étaler sur trois mois. En outre, l'ANMV souhaiterait réduire le délai de traitement des dossiers d'autorisation de mise sur le marché de médicaments vétérinaires, fixé par le code de la santé publique à un maximum de 210 jours. Grâce au recrutement de personnels supplémentaires, l'AMNV se fixe pour objectif de traiter ces dossiers en moins de 210 jours.
En outre, il a été indiqué à votre rapporteure spéciale que les montants individualisés de chaque taxe, qui figureront dans le décret d'application du présent article, feront également l'objet d'une consultation des syndicats professionnels concernés .
Enfin, il devrait être rendu compte de la mise en oeuvre du plan de renforcement de l'ANMV à l'occasion de chaque réunion du conseil d'administration de l'AFSSA, au moyen d'un tableau de bord dont les indicateurs seront mis à jour régulièrement. A cet égard, il convient de souligner que le financement de l'activité de l'ANMV fait déjà l'objet d'une individualisation comptable et budgétaire au sein des recettes et des dépenses de l'AFSSA.
C. LES INTERROGATIONS ET PROPOSITIONS DE MODIFICATION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
1. Le risque d'une double imposition doit être écarté
S'agissant des nouvelles taxes instituées par le présent article au profit de l'AFSSA, votre rapporteure spéciale tient à souligner que le risque d'une double imposition ne saurait être invoqué.
En effet, le I de l'article L. 5141-8 du code de la santé publique, proposé par le présent article, institue au profit de l'AFSSA une taxe dont le fait générateur est la demande , relative aux médicaments vétérinaires, de divers types d'autorisation, de certificat ou d'enregistrement, et qui est exigible , auprès du demandeur, au moment du dépôt de chaque type de demande .
Le II de l'article L. 5141-8 du code de la santé publique précité, proposé par le présent article, institue, quant à lui, au profit de l'AFSSA, une taxe annuelle dont le fait générateur est la délivrance de divers types d'autorisation ou d'enregistrement, relatifs aux médicaments vétérinaires, et qui est exigible , auprès du bénéficiaire de l'autorisation ou de l'enregistrement, chaque année, à raison du nombre d'autorisations ou de d'enregistrements valides au 1 er janvier de l'année d'imposition , deux mois après la date d'émission du titre de recette correspondant.
Dès lors, si les I et II précités visent les mêmes types d'autorisation ou d'enregistrement, le risque d'une double imposition ne saurait être invoqué en raison de l'existence de deux types de taxes distincts, qui diffèrent tant dans leur fait générateur que dans leur exigibilité.
2. Les propositions de modification rédactionnelle de votre commission des finances
Afin de parfaire la rédaction du présent article adoptée par l'Assemblée nationale, votre rapporteure spéciale vous proposera diverses modifications formelles visant à préciser la rédaction adoptée et à en améliorer la présentation.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 87
Création d'une taxe additionnelle au profit de l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS)
Commentaire : le présent article vise à instituer au profit de l'AFSSAPS une taxe additionnelle destinée à financer les comités et la conférence nationale des comités de protection des personnes.
I. LE DROIT EXISTANT
Créée par la loi du n° 94-43 du 18 janvier 1994, l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé, qui succédait alors à l'Agence du médicament, est un établissement public de l'État, placé sous la tutelle du ministre chargé de la santé .
Selon les termes de la loi, l'Agence participe à l'application des lois et règlements relatifs à l'évaluation, aux essais, à la fabrication, à la préparation, à l'importation, à l'exportation, à la distribution en gros, au conditionnement, à la conservation, à l'exploitation, à la mise sur le marché, à la publicité, à la mise en service ou à l'utilisation des produits à finalité sanitaire destinés à l'homme et des produits à finalité cosmétique.
S'agissant de la gestion des essais cliniques , la directive n° 2001/20/CE du 4 avril 2001 vise à simplifier et à harmoniser les dispositions administratives relatives aux essais cliniques de médicaments, grâce à l'établissement d'une procédure claire et transparente et à la création de conditions propices à une coordination efficace de ces essais par les instances concernées dans la Communauté.
En France, la loi n° 88-1138 du 20 décembre 1998 relative à la protection des personnes qui se prêtent à des recherches biomédicales a défini les conditions de participation des personnes à ces recherches. Cette loi a notamment prévu un régime de déclaration auprès de l'autorité compétente, l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé ou le ministre de la santé selon la nature des recherches, ainsi que la création de comités consultatifs de protection des personnes dans la recherche biomédicale (CCPPRB) .
Afin de transposer les dispositions prévues par l'article 9 de la directive n° 2001/20/CE du 4 avril 2001, mais également pour renforcer la protection des participants, l'article 90 de la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la santé publique remplace, pour les recherches biomédicales, l'actuel régime déclaratif par un système d'autorisation préalable par l'autorité compétente c'est-à-dire l'AFSSAPS, pour les recherches portant les produits mentionnés à l'article L.511-1 du code de la santé publique . Cet article concerne les médicaments et certains produits de cosmétique et d'hygiène corporelle.
Cette modification législative bouleverse profondément la gestion des essais cliniques. L'Agence doit autoriser ou non les essais cliniques de son domaine de compétences dans un délai maximal de soixante jours, alors qu'auparavant les essais sur les médicaments et les autres produits de santé (dispositifs médicaux, produits cosmétiques,...) donnaient lieu à une simple déclaration.
En conséquence, l'article 134 de la loi de finances pour 2005 a créé une taxe sur le dépôt des demandes d'autorisations de recherche biomédicale portant sur des produits de santé, mentionnées à l'article L. 1123-8 du code de la santé publique . L'article 134 précise que cette taxe est due pour toute demande d'autorisation de recherche biomédicale, ainsi qu'en cas de demandes de modification substantielle de la demande initiale.
Le montant de cette taxe, dont le barème est fixé par arrêté, est plafonné à 4.600 euros.
Le barème de la taxe est toutefois modulé en fonction de la nature du promoteur . Ainsi, pour les demandes relatives à des projets dont le promoteur est une personne physique ne poursuivant pas de but lucratif, un organisme public de recherche, une université, un établissement public de santé ou un établissement de santé privé participant au service public hospitalier ou un établissement public, le montant exigé sera limité à 10 % du taux applicable selon le barème de la taxe.
En outre le barème de la taxe peut également être modulé en fonction de la nature de la demande (demande initiale sur médicaments nouveaux ou sur médicaments connus, dossier médicament expérimental, autorisation de modification).
Cette modulation a deux objectifs :
- d'une part, elle vise à rapprocher les montants proposés de ceux en vigueur chez nos partenaires européens, afin de préserver l'attractivité de l'AFSSAPS pour les promoteurs d'essais cliniques, au-delà de la qualité de l'évaluation qu'elle mettra en oeuvre ;
- d'autre part, elle tend à favoriser les promoteurs publics et sans but lucratif, en reprenant les dispositions de l'arrêté du 27 décembre 1990 relatif au montant du droit fixe versé par les promoteurs de recherches biomédicales, qui réduit ce montant de 90 % lorsque le promoteur est une personne physique ou un établissement ou organisme de soins, de formation ou de recherche sans but lucratif.
Le rendement de cette taxe devrait atteindre 1,7 million d'euros en 2005, ce qui paraît justifié compte tenu des nouvelles charges incombant à l'agence .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE : LA CRÉATION D'UNE TAXE ADDITIONNELLE POUR FINANCER LES COMITÉS ET LA CONFÉRENCE NATIONALE DES COMITÉS DE PROTECTION DES PERSONNES
En vertu de la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique, les recherches biomédicales sont soumises, préalablement à leur mise en oeuvre, à autorisation de l'autorité compétente (Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé ou ministre chargé de la santé), après avis favorable du comité de protection des personnes compétent. Ces comités, au nombre de quarante-cinq (en août 2005), ont vu leur champ d'intervention étendu aux collections d'échantillons biologiques et aux recherches visant à évaluer les soins courants ainsi que dans le cadre d'une procédure d'appel en cas d'avis défavorable d'un autre comité .
Le I du présent article propose d'instituer une taxe additionnelle destinée à financer les comités et la conférence nationale des comités de protection des personnes, qui doit jouer un rôle de tête de réseau. En effet, la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) faisant disparaître la notion de fonds de concours par assimilation, l'actuel dispositif de financement des comités à partir d'un fonds de concours alimenté par les droits fixes versés par les promoteurs de recherches ne peut perdurer . Cette taxe sera prélevée pour toute demande d'avis adressée aux comités.
Le plafond de l'ensemble de ces deux taxes est fixé à 8.000 euros , par référence aux montants pratiqués dans l'Union européenne, et en particulier au Royaume-Uni. Le barème sera modulé en fonction de la nature de la demande (recherche médicale, modification substantielle d'une recherche en cours, etc.). Ces deux taxes seront recouvrées par l'AFSSAPS, par souci de simplicité ; leur rendement serait de 5,75 millions d'euros .
Ce dispositif permettra de doter les comités, leur conférence nationale et l'AFSSAPS de moyens adaptés à leurs nouvelles missions fixées par la loi de santé publique.
En conséquence, le II du présent article propose d'abroger l'article L. 1123-4 du code de la santé publique, qui prévoit que les « frais de fonctionnement des comités sont financés par le produit d'un droit fixe versé par les promoteurs pour chacun des projets de recherches biomédicales faisant l'objet d'une demande d'avis ».
Le III du présent article prévoit que le I et le II seraient applicables lors de l'entrée en vigueur du décret, prévu à l'article L. 1123-14 du code de la santé publique, qui précise la nature des informations communiquées par le promoteur à l'autorité compétente.
Enfin, le IV ajoute une nouvelle catégorie, recouvrant « toute autre personne publique ou morale ne poursuivant pas de but lucratif », à la liste des organismes concernés par les modalités particulières applicables aux recherches biomédicales de l'article L. 1123-14 du code de la santé publique (organisme public de recherche, université, établissement public de santé, établissement de santé privé participant au service public hospitalier).
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblé nationale a adopté deux amendements au présent article, à l'initiative de notre collègue député Richard Mallié, rapporteur spécial au nom de la commission des finances :
- un amendement de nature rédactionnelle au III du présent article visant à préciser que les I et II du présent article entreront en vigueur à compter de la publication du décret dont le champ est effectivement prévu au 3° de l'article L. 1123-14 du code de la santé publique mais dont l'objet est de préciser les modalités d'application de l'article L. 1121-4 du même code ;
- un amendement plus substantiel, adopté avec un avis de sagesse du gouvernement, visant à modifier les dispositions du I du présent article de façon à abaisser, de 8.000 euros à 6.000 euros, le plafond de la taxe initiale et de la taxe additionnelle instituée par le présent article .
Lors de l'examen du présent article par l'Assemblée nationale, notre collègue député Richard Mallié a, en effet, indiqué que, pour ce genre de redevances, « la moyenne européenne se situe autour de 3.000 euros, le Royaume-Uni étant, avec 5.850 euros, le pays le plus cher. Or, nous avons un problème important : si la taxe est trop élevée en France, les entreprises demanderont un agrément dans d'autres pays de l'Union européenne. Pour éviter des délocalisations, cet amendement vise donc à ramener de 8.000 à 6.000 euros la limite du barème de la taxe et de la taxe additionnelle ».
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteure spéciale accueille favorablement les dispositions du présent article, telles que modifiées par l'Assemblée nationale.
En effet, conformément aux dispositions de la LOLF, il était nécessaire de régler la question du financement des comités de protection des personnes affiliés à l'AFSSAPS, par la création d'une taxe additionnelle.
En outre, votre rapporteure spéciale prend acte de l'initiative prise par l'Assemblée nationale d'abaisser le plafond du barème de cette taxe, aux motifs que le plafond initial pourrait menacer la réalisation de recherches biomédicales sur le territoire français aurait été menacée.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 6 Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003.
* 7 Loi n° 2005-157 du 23 février 2005.
* 8 Ainsi, depuis le 1 er octobre 2005, les opérations d'élimination des sous-produits d'abattoir et d'ateliers de découpe relèvent de relations contractuelles directes entre industriels des viandes et équarrisseurs. Cette mesure permet aux opérateurs économiques de négocier directement les tarifs et de récupérer la TVA. Le montant de la TVA récupérable est estimé à 10 millions d'euros en année pleine .
* 9 Il faut rappeler qu'au moment de la mise en place de la taxe d'abattage par la loi de finances initiale pour 2004 précitée, les estimations de rendement attendu pour 2004 s'élevaient à 176 millions d'euros, soit une surévaluation de 47 millions d'euros.
* 10 Il s'agit de préciser que la déclaration prévue par le IV du présent article doit être déposée avant le 25 avril « de l'année suivant le fait générateur de la taxe », au lieu de « l'année suivante ».
* 11 D'après les informations recueillies par votre rapporteure spéciale, la participation des filières devrait être composée de 4 millions d'euros pour les filières porcs et volailles, par le biais de la participation directe instituée par le présent article, et de 4 millions d'euros, par le biais de cotisations versées par les éleveurs bovins, décidées au niveau de l'interprofession.
* 12 Projet de loi d'orientation agricole n° 2341 (XII ème législature).
* 13 Office national interprofessionnel des céréales (ONIC), Office national interprofessionnel des oléagineux (ONIOL), Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre (FIRS).
* 14 Office national interprofessionnel des viandes de l'élevage et de l'aviculture (OFIVAL), Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers (ONILAIT).
* 15 Office national interprofessionnel des vins (ONIVINS), Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture (ONIFLHOR).
* 16 Ce plafond a été fixé en alignement avec le plafond du droit progressif versé à l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) pour toute demande d'autorisation de mise sur le marché, fixé à 25.400 euros par l'article L. 5121-16 du code de la santé publique.