B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS
Depuis l'adoption de la proposition de résolution par la délégation pour l'Union européenne, les discussions au sein des groupes de travail du Conseil se sont poursuivies. Selon les dernières informations recueillies par votre rapporteur, les efforts conjoints de la France et de l'Espagne pourraient déboucher sur un texte modifié dans le sens des réserves émises par la délégation pour l'Union européenne. En matière de signalement aux fins de non admission, le texte proposé serait assez proche de la CAAS en vigueur.
En dépit de ces éventuelles avancées, votre commission souhaite affirmer sa position.
1. Des réticences partagées en grande partie
La commission des Lois partage la quasi-totalité des réserves et interrogations exprimées par la délégation pour l'Union européenne.
En l'état des propositions de la Commission, le SIS II offre des garanties inférieures en terme de sécurité.
Il est difficilement imaginable que l'Union européenne choisisse de se doter d'un système beaucoup moins performant alors que le programme de La Haye adopté en décembre 2004 par le Conseil fixe comme principaux objectifs en vue de la réalisation d'un espace de liberté, de justice et de sécurité, la lutte contre l'immigration irrégulière et le renforcement de la coopération policière et judiciaire, notamment en matière de terrorisme. Comme la délégation pour l'Union européenne, votre commission demande le maintien des règles en vigueur, ni plus ni moins.
Il est important de marquer cette position ferme à un moment où les négociations au sein du Conseil semblent indiquer que seule la France, l'Espagne, la Grèce et le Portugal ont conscience du recul que constituerait l'adoption des propositions de la Commission. Rappelons que la proposition de règlement doit être adoptée à la majorité qualifiée et en codécision avec le Parlement européen.
Outre ce point particulièrement délicat, les auditions et le déplacement auxquels votre rapporteur a procédé ont fait apparaître d'autres problèmes moins importants mais qui jettent une ombre sur le projet SIS II dans son ensemble.
Comme la délégation, votre commission s'interroge sur les estimations du coût du SIS II.
Concernant les choix techniques, le fait que les Etats membres pourront choisir d'interroger directement le C-SIS et non la copie nationale de celle-ci 29 ( * ) ne semble pas un choix judicieux.
Si tous les Etats membres décidaient d'opter pour cette solution, le système central risquerait d'être submergé de demandes. Cela est d'autant plus probable que le nombre d'interrogations du SIS devrait croître de manière exponentielle dans les années à venir. Se développent en effet des dispositifs de consultation automatisée du SIS, notamment avec le déploiement de système de contrôle automatisé des véhicules. Des caméras contrôlent à des points de passage les plaques d'immatriculation des véhicules afin de les comparer avec le SIS ou d'autres fichiers nationaux 30 ( * ) .
Plutôt que d'interroger le système central, il est préférable que chaque Etat consulte sa copie nationale qui est, rappelons le, strictement identique à la base de données centrale grâce à une mise à jour permanente et en temps réel 31 ( * ) . Votre rapporteur souhaite que les Etats choisissent cette solution.
L'évolution d'un système central vers un système centralisé à l'occasion du passage du SIS au SIS II risquerait de diminuer la fiabilité et la performance du système.
2. Pour le transfert de la gestion du SIS II à une agence ad hoc transpilier ou à Europol
La proposition de résolution s'oppose à l'idée de confier la gestion du SIS II à la Commission ou à une agence européenne. Ce refus est justifié principalement par des craintes sur les compétences techniques et opérationnelles de ces instances.
Toutefois, votre rapporteur estime que le statu quo, c'est-à-dire la gestion du système central par la France pour le compte des autres Etats membre, ne peut être maintenu. Comme il a été vu, cette solution est le produit d'un contexte politique et juridique très différent de celui d'aujourd'hui.
Certes, comme la délégation pour l'Union européenne, votre rapporteur considère que la gestion du SIS II ne doit pas être confiée à la Commission. Elle ne dispose pas de la compétence nécessaire et il n'est pas dans son rôle de gérer directement une telle base de données intéressant la sûreté de l'Etat et la sécurité publique.
En revanche, votre commission propose que la gestion du SIS II soit confiée à une agence européenne ad hoc qui relèverait à la fois du premier et du troisième pilier. L'organisation d'un tel organe reste à imaginer. Il emprunterait au mode de fonctionnement et d'organisation des agences communautaires du type de l'agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures (agence FRONTEX) 32 ( * ) et des organes de l'Union européenne relevant du troisième pilier du type d'Europol.
Cette agence devrait siéger à Strasbourg dans la continuité du Centre informatique Schengen en place depuis quatorze ans.
Ce choix de Strasbourg ne se justifie pas par le souci de conserver l'influence supposée de la France sur le SIS. Il se justifie par l'exigence de réussir la transition du SIS vers le SIS II. L'expérience acquise par l'équipe technique en place est extrêmement précieuse et ne doit pas être dilapidée. L'équipe technique intégrerait progressivement des agents venant d'autres pays de l'Union au fur et à mesure des départs successifs des agents français.
Pour l'image de l'Europe, il serait dévastateur que la transition du SIS au SIS II se déroule mal et que l'on remplace un système qui fonctionne bien de l'avis de tous par un système moins fiable ou moins performant.
Une autre clef du succès serait que l'agence soit dirigée par des policiers comme c'est le cas actuellement au Centre informatique Schengen. Le SIS est principalement un outil au service des policiers ; il doit le rester.
A plus long terme, il semble à votre rapporteur que cette agence pourrait être fusionnée avec Europol. A court ou moyen terme, cette solution est difficilement envisageable, essentiellement pour des raisons juridiques. Europol relève en effet du troisième pilier exclusivement. En outre, une révision de la convention Europol est une procédure très longue qui risquerait de retarder la levée des contrôles aux frontières intérieures avec les nouveaux Etats membres.
Toutefois, à long terme, confier le SIS à Europol pourrait offrir plusieurs avantages. D'une part, cela renforcerait cet organisme qui peine aujourd'hui à s'imposer. D'autre part, des synergies pourraient être développées entre le SIS et le système d'information générale d'Europol 33 ( * ) . Cela limiterait enfin la multiplication des agences ou organes assimilés et l'émiettement des compétences souvent dénoncées 34 ( * ) .
*
* *
Au bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission a adopté une proposition de résolution, dont le texte est reproduit ci-après.
* 29 Voir II. A. 2). Ce choix technique a été entériné par le Conseil lors de la phase de développement technique du SIS II.
* 30 L'article 8 de la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme autorise des dispositifs de ce type. Il prévoit expressément la consultation du SIS.
* 31 Les plus grands Etats membres ont indiqué qu'il conserverait le système actuel, c'est-à-dire l'interrogation du SIS par l'intermédiaire de la copie nationale de la base centrale.
* 32 Créée par le règlement n° 2007/2004 du Conseil du 26 octobre 2004, dont le siège a été fixé à Varsovie.
* 33 La CAAS telle que modifiée par la décision du Conseil du 24 février 2005 ainsi que la proposition de décision prévoient qu'Europol a accès au SIS.
* 34 Voir le rapport n° 58 (2005-2006) « Les agences européennes : l'expert et le politique » de notre collègue Marie-Thérèse Hermange fait au nom de la délégation pour l'Union européenne.