2. Des audits de modernisation, supports des efforts de rationalisation présentés dans le projet de budget
Dans le cadre de la modernisation de l'Etat mais également de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), le gouvernement a engagé en octobre 2005 un programme d'audits systématiques des administrations.
Votre rapporteur spécial adhère pleinement à cette démarche qui permet un regard innovant sur des sujets majeurs. En outre, il se félicite que ces audits associent plusieurs inspections générales.
S'agissant de la mission « Enseignement scolaire », les conclusions de plusieurs audits ont déjà été rendues sur les sujets suivants : l'organisation des examens et concours de l'éducation nationale, les décharges statutaires des enseignants du second degré, la grille horaire des enseignements au lycée, la grille horaire des enseignements au collège, l'analyse de l'adéquation formations-enseignants-élèves dans l'enseignement agricole
Sont attendues les conclusions des audits suivants : la carte de l'enseignement professionnel et offres d'options dans les établissements professionnels, l'Institut national de recherche pédagogique, la contribution des nouvelles technologies à la modernisation du système éducatif.
a) Les audits de modernisation sur l'enseignement scolaire : le cas de la grille des enseignants au lycée
Votre rapporteur spécial attirer l'attention sur l'audit concernant la grille horaire des enseignants aux lycées. Le constat reprend plusieurs points que votre rapporteur spécial a déjà eu l'occasion de souligner lors de ses précédents rapports budgétaires.
En premier lieu, le rapport d'audit souligne que l'investissement massif dans le volume d'heures d'enseignement n'a amélioré ni la performance ni l'équité du lycée français. Ainsi l'horaire annuel du lycéen français est supérieur de 20 % à celui des lycéens européens les plus performants, la charge hebdomadaire de travail de l'élève dépassant 45 heures. En outre, le dédoublement systématique des classes a conduit à une inflation du volume d'heures d'enseignement, qui par son importance et sa rigidité limite les possibilités de prise en charge des élèves en difficulté.
Par ailleurs, la dépense moyenne par lycéen a augmenté de 50 % entre 1990 et 2004 pour s'établir à environ 10.000 euros par élève et par an. Ce coût est environ 30 % supérieur à celui qu'enregistrent les autres pays de l'OCDE.
Ces chiffres ne garantissent pas pour autant la réussite des élèves dont le taux d'accès au baccalauréat stagne depuis dix ans à 70 % d'une classe d'âge, alors que 10 % des jeunes de 15 à 19 ans sortent sans diplôme du système éducatif, et que 80.000 élèves redoublent leur classe de seconde. En outre, et comme votre rapporteur spécial l'a déjà souligné, les tests internationaux témoignent de performances moyennes et d'une certaine iniquité du système scolaire français.
En second lieu, le rapport indique que l'inflation horaire résulte des insuffisances du pilotage du système éducatif, soumis à de nombreuses sollicitations et exposé à une forme de consumérisme de la part de ses usagers. Son organisation ne lui permettant pas « d'assurer la cohérence entre les pressions de la demande, les objectifs de l'offre de formation et les moyens mis en oeuvre, les sollicitations se transforment en ajouts d'heures d'enseignement ». Enfin, il est souligné que le pilotage par objectif est faible malgré l'affichage de nombreux indicateurs.
Votre rapporteur spécial partage pleinement l'analyse de la mission d'audit, tout comme ses principales recommandations. Il apparaît ainsi qu'une réduction significative des horaires ne pourra pas être obtenue sans une réforme d'ensemble de l'organisation des enseignements et du pilotage du système éducatif.
La mission propose ainsi de revoir les obligations scolaires des lycéens. Il s'agit notamment de « retrouver » 36 semaines d'enseignement effectif en réformant l'organisation des examens de fin d'année, qui actuellement réduisent le troisième trimestre à sa portion congrue. Cette proposition s'accompagne d'un projet de plafonnement de l'horaire annuel de classe du lycéen, qui intégrerait non seulement les heures d'enseignement en classe mais aussi le travail personnel. La mission propose également de donner des marges de manoeuvres aux équipes pédagogiques, en définissant des seuils d'horaire annuel minimum pour les matières obligatoires, et en délégant le reliquat aux autorité déconcentrés qui pourront alors choisir de proposer des options ou renforcer certains enseignements en fonction d'un projet
La mission précise en conclusion que cette réflexion sur la grille horaire appelle un débat plus large sur les conditions d'exercice des enseignants et l'évaluation de ces derniers. Le pilotage par objectif est porteur d'une certaine liberté ce qui n'est peut être pas assez souvent souligné. En tout état de cause, c'est une « réflexion dépassionnée sur la performance du système » qui doit être mise en place.
b) Une prise en compte d'ores et déjà effective dans le présent projet de budget
Votre rapporteur spécial se félicite des efforts engagés par le ministère pour rationaliser sa gestion dès le présent projet de budget, et ce en partie sur la base des conclusions des audits.
Trois actions méritent d'être soulignées :
- d'une part, le réexamen des décharges statutaires qui fait notamment suite à l'audit de modernisation conduit à ce sujet par les inspections générales de l'éducation nationale et des finances. Cela se traduit notamment dans le présent projet de budget par une suppression de 2.300 emplois ;
Principales recommandations du rapport d'audit concernant les décharges
- Recentrer les décharges sur les besoins de l'éducation nationale en tenant compte des évolutions du métier d'enseignant : coordination, soutien aux élèves, TICE, association sportive, formation des enseignants, reconversion, missions académiques transversales.
- Donner un fondement juridique à toutes les décharges de service
- Régulariser la situation des enseignants totalement déchargés de service.
- Définir dans un nouveau texte les situations permettant d'ouvrir droit à une décharge de service aux enseignants du public et du privé sous contrat.
- Instaurer une véritable politique de gestion des heures de décharge
- Supprimer l'automaticité des décharges.
- Déléguer les enveloppes d'heures de décharges aux académies en fonction de la cohérence des projets des académies avec les objectifs nationaux.
- Au niveau de l'académie, déléguer des heures de décharges aux établissements en fonction des projets d'établissements et responsabiliser les chefs d'établissement sur l'attribution des décharges.
- Exercer un véritable contrôle de gestion sur les décharges.
- d'autre part, une rationalisation de l'organisation administrative en particulier menée suite à l'audit de modernisation concernant l'organisation des examens, et qui permet, dans le présent budget, d'économiser 400 emplois ;
Principales recommandations de l'audit relatif à l'organisation des examens
Améliorer le pilotage national et local des examens
- clarifier le processus de décision autour d'un pilote clairement identifié : la direction de l'enseignement scolaire (et la direction de l'enseignement supérieur pour les BTS) ;
- faire précéder toute réforme d'un examen ou d'une épreuve d'une étude d'impact sur l'organisation des examens pour analyser les possibles perturbations de la scolarité et les coûts ;
- mettre en place des outils de pilotage pour rendre l'organisation des examens plus performante.
Optimiser la gestion et maîtriser les coûts
- passer d'une logique de reconduction des crédits à un pilotage actif des dépenses ;
- fixer des objectifs de convergence de coûts d'organisation sur la base des meilleures performances observées.
Réduire l'impact des sessions d'examen sur l'emploi du temps
- simplifier l'élaboration des sujets et en diminuer le nombre (20.000 sujets fabriqués chaque année pour les bacs, CAP et BEP) ;
- réorganiser le temps scolaire au mois de juin pour limiter l'impact « examens » sur les classes non concernées.
Réduire le nombre d'épreuves en dehors de la session de juin
- développer le contrôle en cours de formation en BTS ;
- prévoir une seule session du brevet professionnel en juin ;
- développer le contrôle en cours de formation pour les épreuves facultatives du baccalauréat général.
- enfin, une réduction des professeurs surnuméraires, à hauteur de 500 emplois par le non remplacement de départs à la retraite d'enseignants exerçant dans les matières concernées, et un meilleur ajustement des postes mis au concours. Votre rapporteur spécial rappelle que votre commission est particulièrement attentive à la diminution de ces surnombres.
Ces efforts ne se réalisent pas au détriment des élèves puisque :
- les créations et les suppressions d'emplois d'enseignants dans l'enseignement du premier et degré respectent les évolutions démographiques, mais également les besoins du ministère pour mettre en oeuvre les actions auprès des élèves les plus en difficulté. Ainsi, si l'évolution démographique appelait une diminution de 2.300 postes dans l'enseignement public du second degré, seulement 2.000 sont supprimés afin de redéployer des moyens sur les élèves en difficulté ;
- l'encadrement des élèves ne se détériore pas avec le recrutement des emplois de vie scolaire, les assistants d'éducation, ces derniers devraient représenter 41.700 emplois ETPT à la rentrée 2007, soit 6.600 de plus que cette année.