4. Les enjeux liés au financement du service public de l'équarrissage
a) Les dépenses publiques liées à l'élimination des farines animales et des coproduits animaux en 2007
L'action n° 5 « élimination des farines et coproduits animaux » du programme 206 est dotée, pour 2007 :
- de 49 millions d'euros d'autorisations d'engagement, en très nette diminution par rapport à 2006 année pour laquelle les autorisations d'engagement s'élevaient à près de 406 millions d'euros , montant correspondant aux obligations issues de la signature d'un marché public sur trois ans relatif à l'élimination des farines et des coproduits animaux. La dépense liée à ce marché public devrait s'élever à 140 millions d'euros sur trois ans et permettre la collecte des cadavres, leur enlèvement, leur transformation en farines et l'incinération de ces farines ;
- de 95,473 millions d'euros en crédits de paiement , en faible diminution de 3 millions d'euros par rapport à 2006.
Cette action recouvre deux types de dépenses :
- le financement de la collecte et de l'élimination des cadavres et sous-produits animaux , qui correspondent au champ du service public de l'équarrissage. La dépense publique estimée, pour 2007, s'élève à 43,765 millions d'euros ;
- le financement du stockage et de l'élimination de farines animales accumulées jusqu'en 2003 , qui s'élève pour 2007 à 49 millions d'euros en AE et 51,7 millions d'euros en CP.
b) Des interrogations persistantes s'agissant du financement du service public de l'équarrissage (SPE)
Depuis le 1 er janvier 2006, le service public de l'équarrissage (SPE) est réduit à la collecte, la transformation et l'élimination des cadavres d'animaux trouvés morts en exploitation agricole et ceux dont l'élimination relève de l'intérêt général et dont la liste est fixée par décret. Les déchets d'abattoirs et d'ateliers de découpe sont sortis du périmètre du SPE à compter du 1 er octobre 2005 et les colonnes vertébrales de bovins produites par les boucheries à compter du 1 er janvier 2006.
En outre, depuis le 15 juillet 2006, la gestion des animaux trouvés morts ne relève plus de réquisitions préfectorales mais d'un marché public triennal. L'entrée en vigueur de ce marché public correspond au transfert de gestion du SPE du CNASEA à l'Office national de l'élevage et des productions (ONIEP).
Le coût total de ce marché public est de 154 millions d'euros par an , financé, en 2007, par :
- une subvention de l'Etat fixée à 43,765 millions d'euros par le présent projet de loi de finances ;
- une contribution exceptionnelle de l'ONIEP fixée à 16 millions d'euros, dont 8 millions d'euros au titre de 2006 et 8 millions d'euros au titre de 2007 ;
- une contribution des filières par le biais de la taxe d'abattage dont le produit attendu est de 90 millions d'euros ;
- une participation des éleveurs de porcs et de volailles fixée à 4 millions d'euros.
Toutefois, compte tenu des aléas financiers que la gestion du SPE a connus ces dernières années, dénoncés notamment par la Cour des comptes dans une enquête remise à la commission des finances 16 ( * ) au mois de janvier 2006, votre rapporteure spéciale ne peut que s'interroger sur le caractère réaliste de cette prévision .
Tout d'abord, votre rapporteure spéciale s'interroge sur la capacité des pouvoirs publics à prélever la participation des éleveurs évaluée à 4 millions d'euros. En effet, cette participation des éleveurs de porcs et de volailles, dépendra de la création d'une interprofession (en matière de volailles). Les 4 millions d'euros devraient être constitués par 2,5 millions d'euros pour les éleveurs de porcs et 1,5 million d'euros pour ceux de volailles.
La contribution de l'office de l'élevage est, pour 2006, de 4 millions d'euros de réserve et de 4 millions d'euros de redéploiement. Elle devrait être de 8 millions d'euros pour le premier semestre 2007, et pourra être revue pour au cours du second semestre 2007, selon les décisions prises en matière d'augmentation de la taxe d'abattage. En effet, il a été indiqué à votre rapporteure spéciale qu'une nouvelle hausse de la taxe d'abattage (de l'ordre de 10 %) pourrait être envisagée au 1 er juillet 2007 .
Votre rapporteure spéciale constate que la contribution publique totale au financement du SPE en 2007 (Etat + ONIEP) devrait s'élever à près de 60 millions d'euros.
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Les principales observations de la Cour des comptes sur le fonctionnement du SPE A la demande de votre commission des finances, conformément aux dispositions de l'article 58-2° de la LOLF, la Cour des comptes a réalisé une enquête sur le fonctionnement public de l'équarrissage dont les résultats ont été transmis à votre commission des finances au mois de janvier 2006. - L'encadrement législatif et règlementaire de l'activité d'équarrissage a été progressivement précisé et renforcé , souvent dans l'urgence , en particulier pour répondre aux crises sanitaires et économiques dites de la « vache folle » ; - D'un service d'utilité publique en 1975, l'équarrissage est devenu un service public en 1996, caractérisé par l'extension de son champ à la collecte, l'élimination et la transformation des sous-produits animaux et des matériels à risque spécifié (MRS) issus de l'activité des abattoirs, ateliers de découpe et boucheries . Le maintien de la gratuité, pour les éleveurs, de ce service a conduit à la prise en charge par l'Etat de son coût et à son financement par des ressources fiscales spécifiques ; - En 2005, une nouvelle réforme du SPE a réduit le périmètre du SPE et en a limité la charge pour le budget de l'Etat. En outre, plusieurs mesures visant à moderniser la gestion du SPE ont été mises en oeuvre ; - La Cour des comptes a mis en évidence les failles de la gestion du SPE , à savoir notamment l'impuissance de l'Etat et de ses représentants locaux à faire jouer les règles de mise en concurrence et de passation des marchés locaux ; la dissociation de la fonction d'ordonnateur entre les préfets et le directeur général du CNASEA ; l'insuffisance du contrôle du « service fait » par les équarrisseurs ; les difficultés financières associées à la gestion du SPE ; - La Cour des comptes estime que le financement du SPE a été compliqué par le refus de mise à contribution des éleveurs et par le mécanisme d'assujettissement à la taxe sur les achats de viande , non notifié aux autorités européennes et dont la non-conformité au droit communautaire a eu pour conséquence des contentieux coûteux et non encore soldés ; - La Cour des comptes souligne également les incertitudes liées à la mise en oeuvre de la réforme votée en loi de finances initiale pour 2006 , notamment économiques et financières, susceptibles de continuer à affecter la gestion et le coût du SPE : le recours à un appel d'offres national pour l'exécution de ce service ne suffira pas à instaurer d'emblée un régime de concurrence dans une profession très concentrée ; en outre des incertitudes continuent d'affecter le bilan financier du SPE : contentieux administratifs en cours, capacité des pouvoirs publics à obtenir des éleveurs une participation significative, conformément aux règles imposées par la Commission européenne. |
* 16 « Le fonctionnement du service public de l'équarrissage en question », rapport n° 432 (2005-2006). Ce rapport d'information a fait l'objet d'un débat ad hoc en séance publique au Sénat le 22 novembre 2006.