EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 15 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, sur la mission « Action extérieure de l'Etat ».
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a tout d'abord indiqué quelques ordres de grandeur :
- le réseau de l'Etat à l'étranger « pèse » environ 10 milliards d'euros ;
- le ministère des affaires étrangères représente moins de 50 % de ce montant, soit 4,5 milliards d'euros ;
- la mission « Action extérieure de l'Etat » correspond à 50 % des crédits du ministère des affaires étrangères, soit 2,28 milliards d'euros. Il a précisé que celle-ci employait 13.209 agents en équivalents temps plein, sans compter les recrutés locaux des centres culturels qui restent hors plafond d'emploi.
Il a souligné, qu'au sein des crédits de la mission, trois grandes dépenses émergeaient :
- les contributions internationales, pour 580 millions d'euros inscrits dans le projet de loi de finances, mais pour plus de 800 millions d'euros attendus, en prenant en compte notamment l'opération de maintien de la paix au Darfour ;
- le réseau diplomatique, pour 437 millions d'euros ;
- et l'agence de l'enseignement français à l'étranger, qui, bourses incluses, totalisait 358 millions d'euros.
S'agissant du premier poste de dépenses, les contributions internationales, il a indiqué qu'entre 2000 et 2008, le montant des contributions obligatoires de la France avait augmenté de 56 %, les opérations de maintien de la paix (OMP), tributaires de l'évolution des conflits dans le monde, expliquant une large part de la hausse. Il a relevé cependant que, hors OMP, les cotisations de la France en tant que membre des institutions internationales étaient passées de 364 millions d'euros en 2000 à 441 millions d'euros en 2008, soit une augmentation de 77 millions d'euros.
Il a observé que cette hausse résultait d'un choix politique, privilégiant le multilatéral plutôt que le bilatéral, jugeant que ces dépenses, comme toute dépense publique en général, avaient vocation à être maîtrisées.
Il s'est inquiété de ne trouver dans les projets de loi de ratification des conventions internationales, contrairement aux engagements du ministère, aucune étude d'impact budgétaire crédible. Il a rappelé l'exemple récent de la convention internationale relative à la Maison de la francophonie, qui devait venir en discussion au Sénat le 1er août 2007, qui ne contenait aucune étude d'impact fiable sur des travaux dont les surcoûts étaient pourtant préoccupants, ou celui de l'accord dit Cotonou sur le cadre financier pluriannuel 2008-2013 des aides de la communauté européenne aux pays ACP (Afrique Caraïbes Pacifique).
S'agissant de l'opération de maintien de la paix au Darfour (MINUAD), qui avait fait l'objet d'une audition du directeur du budget par la commission le 26 septembre 2007, il a souligné que toutes les évaluations budgétaires étaient désormais disponibles : celle du secrétariat général de l'ONU, qui demandait 1,47 milliard d'euros pour la période courant jusqu'au 30 juin 2008, et celle du comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB) qui proposait 1,3 milliard de dollars, ce qui donnait, au cours actuel du dollar, une contribution française comprise entre 110 et 125 millions d'euros. Il a ajouté que l'examen public du budget de la MINUAD, entamé en 5e commission à l'ONU, permettait donc l'inscription, par amendement du gouvernement, des crédits nécessaires au sein du projet de loi de finances initiale. Les appels à contribution devraient parvenir à la France en janvier 2008, et selon les règles de l'ONU, « les contributions sont considérées comme dues et exigibles en totalité dans les 30 jours qui suivent la réception de la communication du secrétaire général informant les Etats membres du montant des sommes dont ils sont redevables ». Compte tenu de l'importance que revêtait pour la France l'opération de maintien de la paix au Darfour, il a indiqué qu'il n'envisageait pas que la contribution de la France soit réglée avec retard. Il a estimé que le gouvernement devrait proposer, pour financer ces besoins supplémentaires, une « taxation » au prorata des crédits sur chaque mission du budget général de l'Etat, et une réduction à due concurrence de la réserve de précaution.
Dans ces conditions, s'agissant du deuxième poste de dépenses, le réseau diplomatique, il a souhaité la poursuite de la politique de réforme du ministère des affaires étrangères, plutôt qu'une politique de « coupes claires » dans le réseau et de réduction de la voilure d'une administration qui avait déjà réalisé des efforts substantiels en termes de diminution des effectifs. Sur la réforme du ministère, il a indiqué avoir une double position :
- intégration accrue des services de l'Etat à l'étranger, notamment en termes de gestion, sous la responsabilité d'un « ambassadeur-préfet », c'est-à-dire un véritable chef des services de l'Etat à l'étranger,
- réseau diplomatique universel, conforme au rang de notre pays, qui implique d'avoir des postes partout dans le monde, comme les Etats-Unis (162 ambassades) ou le Royaume-Uni (153 ambassades), et sans doute plus que l'Allemagne (148 ambassades), moins présente historiquement que la France en Afrique.
Il a estimé que l'impact budgétaire d'une « réduction de la voilure » diplomatique était minime, pour un effet politique qui pourrait l'être beaucoup moins, ce qui n'empêchait pas de revoir d'autres composantes de la présence française, comme certaines missions économiques et de redéployer les effectifs vers l'Asie et les pays émergents. Il a rappelé que les 15 plus petites ambassades françaises dans le monde représentaient un coût d'environ 13 millions d'euros, soit un tiers du coût de la présence diplomatique française en Allemagne, ou la moitié de la présence française en Italie.
En outre, il a relevé qu'il ne fallait pas surestimer l'intérêt, sinon sur le plan politique, du moins sur le plan budgétaire, d'implantations communes, franco allemandes, ou européennes, qui pouvaient conduire à une complexification de la gestion des postes à l'étranger, les différents réseaux européens ayant souvent des cultures de fonctionnement très différentes, y compris dans les consulats.
Il s'est dit préoccupé par le troisième poste de dépenses, l'enseignement français à l'étranger, le fonds de roulement de l'agence de l'enseignement français à l'étranger (AEFE) baissant fortement, et devant atteindre 23 jours en 2008, alors que d'importants projets de rénovation immobilière étaient à mener. Il a considéré que l'agence devait faire face à la « quadrature du cercle », c'est-à-dire être à la fois un service public de l'enseignement pour les Français de l'étranger et un vecteur de rayonnement culturel, sans que ces deux missions ne se « cannibalisent », développer l'offre de lycées avec un fonds de roulement très faible, investir et rénover le patrimoine immobilier en sachant que le relèvement des frais de scolarité nécessaire à l'équilibre des projets serait dorénavant prélevé, pour une part, sur le budget de l'Etat.
Il a rappelé la récente décision du Président de la République, issue d'un engagement pris pendant la campagne présidentielle, de prendre en charge les frais de scolarité des enfants français dans les lycées en gestion directe, conventionnés ou même homologués à l'étranger. Il a précisé que la prise en charge de la seconde, la première et la terminale, par le budget de l'Etat, représenterait en année pleine 47,9 millions d'euros, sur la base du nombre d'élèves inscrits à la rentrée 2007. Il a indiqué partager l'esprit d'une mesure qui devait permettre aux familles résidant à l'étranger de bénéficier de droits semblables à ceux des familles résidant en France, au-delà des seules bourses sur critères sociaux. De ce point de vue, il lui paraissait compréhensible que la prise en charge par l'Etat ne dépende pas du revenu. En revanche, il a souhaité la maîtrise budgétaire de l'enveloppe dévolue à la prise en charge des frais de scolarité, afin qu'au sein d'un plafond de dépense contraint, la dotation ne remette pas en cause, par exemple, les travaux de rénovation des établissements de l'AEFE. Il a noté que les établissements dont les frais de scolarité s'établissaient à plus de 3.700 euros annuels représentaient 38,15 % des élèves scolarisés à l'étranger, mais 66,15 % du montant financier de la prise en charge. Il a surtout souligné que la prise en charge des frais de scolarité des dix établissements français les plus coûteux, essentiellement nord-américains, représentait 5,8 millions d'euros. En conséquence, il a invité à plafonner la prise en charge des frais de scolarité au-delà d'un certain montant, qui pourrait varier selon les régions du monde, afin de prendre en compte les coûts de la vie. Il a montré que ceci permettrait de « dissuader » les établissements privés hors réseau de pratiquer des augmentations de tarif, sans aucun contrôle possible de l'AEFE, augmentations qui seraient d'autant mieux acceptées par les parents qu'elles seraient financées par l'Etat.
Il a observé que, dans un contexte de rigueur accrue pour l'administration du Quai d'Orsay, mais où certains postes de dépense évoluaient de façon dynamique, la seule solution était la réforme.
Il a noté que celle-ci était en cours, l'externalisation de la valise diplomatique suscitant, par exemple, des économies non négligeables.
Il a ajouté que le Parlement pouvait également la susciter. De ce point de vue, la révision du projet de la Maison de la francophonie à l'invitation de la commission constituait un exemple important. Il a d'ailleurs salué l'ouverture du gouvernement sur un dossier qui devait concilier deux exigences, celle de la parole de la France, consistant à loger dignement les 375 fonctionnaires de l'organisation internationale de la francophonie (OIF), dans des délais rapides, et celle de la bonne gestion du patrimoine de l'Etat.
Ayant fait, récemment, un point de situation avec la mission interministérielle sur ce projet, il a formulé plusieurs conclusions provisoires :
- la disjonction des dossiers de la Maison de la francophonie et de l'avenir de l'immeuble du 20, avenue de Ségur, dans le contexte du déménagement inéluctable du ministère de l'écologie, constituait une nécessité dès lors que l'on souhaitait faire avancer le projet de l'OIF dans des délais raisonnables ;
- l'analyse des besoins, pour 375 agents, montrait qu'environ 8.000 m² devaient être trouvés. La réalisation d'un auditorium de plusieurs centaines de places, pour environ 5 conférences ministérielles ou de chefs d'Etat par an, apparaissait comme un facteur de difficulté supplémentaire pour réaliser le projet dans des conditions de délais et de coûts conformes aux souhaits de la France. La location d'un auditorium en fonction des besoins permettrait de répondre aux besoins de la francophonie dans des conditions de prestige très satisfaisantes ;
- la solution la plus conforme à la bonne gestion du patrimoine immobilier de l'Etat paraissait être la vente de l'immeuble du 20 avenue de Ségur, inscrit au tableau général des propriétés de l'Etat pour 270 millions d'euros, mais dont la valeur vénale semblait, eu égard au dynamisme du marché immobilier, supérieure ;
- un achat sur le marché par l'Etat au profit de l'OIF, qui mobiliserait de son côté les ressources issues de la vente de certains de ses immeubles, pour un prix qui pourrait être compris entre 80 et 100 millions d'euros et permettrait d'inaugurer le siège de la francophonie, dans un lieu au centre de Paris conforme à la dignité de l'institution. Le tout dans des délais raisonnables, soit à l'horizon 2008 ou 2009 ;
- ce faisant, l'opération lourdement déficitaire qu'il avait dénoncée laisserait ainsi place à une opération dégageant plusieurs centaines de millions d'euros au profit de l'Etat.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a déclaré qu'il fallait aller plus loin dans les réformes, proposant ainsi une réforme de la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID), ajoutant que le programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique » était l'un des 19 programmes du budget de l'Etat dont plus de 50 % de l'enveloppe était affectée aux opérateurs, précisant que ceux-ci représentaient 61 % des crédits. Il a relevé que le poids croissant des agences, à caractère notamment culturel, exigeait un nouveau rôle de la DGCID, qui devait se transformer en administration d'état-major, car elle n'avait plus vocation à faire par elle même, et devait réduire ses effectifs en conséquence. Il a donc présenté un amendement de réduction de 10 emplois sur la DGCID.
Pour terminer, il a estimé que l'avenir du réseau culturel à l'étranger devait être éclairé, précisant que l'action culturelle à l'étranger avait un problème de lisibilité, dont la résolution passait par la labellisation de l'ensemble des établissements sous la dénomination « Alliance française ». Il a indiqué que la France avait un modèle à faire valoir, en particulier pour le développement de sa politique culturelle : celui de l'originalité de son réseau d'alliances, dont la structure associative permettait une immersion réelle dans le tissu culturel, et dont les partenariats locaux garantissaient d'échapper à une logique franco-française. Il a souhaité que l'on évite de succomber à la création d'un « Goethe Institut » à la française qui risquerait de devenir une machine administrative lourde, coûteuse et centralisée. Il a noté que, s'il ne s'agissait pas de remettre en cause les centres culturels existants - même si des doublons subsistaient - le modèle « Alliance française » paraissait de nature à favoriser une progression des actions linguistiques et artistiques, ainsi qu'un développement géographique, à coûts budgétaires maîtrisés. Il convenait, par exemple, de comparer les coûts salariaux des alliances par rapport à ceux des centres culturels pour se rendre compte de l'intérêt, au moins budgétaire, du premier modèle.
En conclusion, sous le bénéfice de ces observations, et des quatre amendements visant à initier certaines des réformes évoquées, il a proposé à la commission d'adopter les crédits proposés pour la mission.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a présenté ses quatre amendements :
- le premier vise à supprimer 100.000 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur les crédits dévolus à la sous-action n° 5 « Créations et industries culturelles » de l'action n° 2 « Langue et culture française, diversité linguistique et culturelle » du programme 185 (titre 6), afin d'inciter les professionnels à prendre une plus large part du financement d'UNIFRANCE, association de financement du cinéma français à l'étranger ; il a fait remarquer que les cotisations des professionnels étaient particulièrement faibles et, pour autant, un quart des adhérents n'était pas à jour de cotisation. Il a indiqué que l'amendement proposait en contrepartie d'augmenter les crédits de l'action n° 1 « Coordination de l'action diplomatique » du programme 105 (titre 3) de 100.000 euros afin de créer dix nouveaux « Postes de présence virtuelle » à l'étranger, c'est-à-dire de nouveaux lieux d'influence sur internet ;
- le deuxième a pour objet de réduire les crédits dévolus à l'action n° 1 « Animation du réseau » du programme 185 (titre 2) de 595.930 euros, correspondant à 10 ETPT de l'administration centrale de la DGCID, afin d'accélérer sa transformation en administration d'état-major, et par ailleurs d'augmenter les crédits, et les emplois, pour le même montant, au titre de l'action n° 3 « Instruction des demandes de visas » du programme 151 ;
- le troisième a pour objet de réduire les crédits de l'action n° 3 « Instruction des demandes de visas » du programme 151 (titre 3) de 6.500.000 euros, correspondant à l'application informatique « réseau mondial visa », afin d'inviter le gouvernement à les inscrire sur la mission adéquate, à savoir la mission « Immigration, asile et intégration » ;
- le quatrième, portant article additionnel avant l'article 41, vise à améliorer l'information du Parlement, en prévoyant la transmission systématique aux commissions des finances des télégrammes diplomatiques à caractère budgétaire.
Un large débat s'est ensuite engagé.
M. Jean-Guy Branger, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères , a souscrit à l'ensemble des propos du rapporteur spécial, notamment en ce qui concernait l'enseignement français à l'étranger. Il a rappelé que le Sénat avait récemment ratifié une convention relative aux implantations communes entre la France et l'Allemagne. Il a rappelé sa disponibilité pour mener un travail de contrôle avec le rapporteur spécial.
M. Jean Arthuis, président , a rappelé tout l'intérêt du travail conjoint des commissions pour que le message du Parlement soit mieux entendu.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a souligné qu'il avait adressé un courrier au rapporteur pour avis il y a plusieurs mois afin de mener ensemble un contrôle, nécessaire, du programme d'invitation des personnalités d'avenir géré par le Quai d'Orsay, et qu'il était donc à la disposition du rapporteur pour avis pour débuter ce travail.
M. Yann Gaillard s'est interrogé sur l'impact de l'Union européenne sur le fonctionnement de nos ambassades bilatérales dans les Etats membres.
M. Michel Charasse , marquant son accord avec les analyses du rapporteur spécial, a souhaité connaître la part des effectifs du Quai d'Orsay au sein du réseau de l'Etat à l'étranger. Il a considéré qu'il faudrait, à terme, mutualiser certains services à l'étranger entre les différents pays de l'espace Schengen. En ce qui concerne la prise en charge des frais de scolarité des enfants français, il a regretté que le contribuable se substitue aux entreprises, et a souhaité que celles-ci contribuent à un fonds dédié à des bourses d'excellence. Il a indiqué que l'association des maires de France était en train de réaliser une salle de réunion de 250 à 300 places qu'elle pourrait être heureuse de mettre à la disposition de la Maison de la francophonie en fonction de ses besoins.
M. Roland du Luart a jugé que l'on maintenait, notamment en Amérique du Sud, des ambassades dotées d'effectifs tellement faibles qu'elles ne pouvaient plus fonctionner de façon satisfaisante. Il a souligné la nécessité d'un déploiement accru en Amérique du Sud, dont les potentialités économiques sont importantes. Il a appelé à un travail approfondi du ministère de la défense pour permettre le développement des exportations d'équipement militaire dans cette zone, malgré les « réticences » des Etats Unis.
En réponse, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a considéré que le redéploiement des effectifs de l'Union européenne vers le reste du monde constituait un véritable enjeu. Il a montré que l'impact politique de la fermeture d'une ambassade était toujours supérieur aux seules économies budgétaires réalisées.
M. Michel Charasse , au vu de sa propre expérience de rapporteur spécial, a jugé que les ambassades qui représentaient notre pays dans plusieurs pays à la fois étaient relativement peu efficaces, l'ambassadeur se déplaçant peu en-dehors de son pays de résidence.
S'agissant du dimensionnement du réseau français à l'étranger, M. Jean Arthuis, président, a précisé qu'il était essentiel, avant tout, d'être crédible là où l'on était présent.
M. Paul Girod a rappelé que la prise en charge des frais de scolarité serait progressive.
Sur ce sujet, M. Jean Arthuis, président , s'est demandé où était la communauté solidaire des entreprises, si elles ne contribuaient plus aux frais de scolarité des enfants de leurs cadres expatriés, et que sur ce point, la communauté française à l'étranger faisait parfois preuve de fortes contradictions. Il a jugé que la France était prodigue avec ses enfants, dont certains s'expatriaient parfois pour des raisons fiscales. Il a fait valoir qu'il serait difficile de financer la scolarité au-delà d'un certain plafond.
M. Michel Charasse , citant l'exemple de certaines entreprises, a alerté la commission sur le fait que les entreprises risquaient de se désengager du financement de l'enseignement français à l'étranger pour faire « autre chose » de cet argent.
Puis M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a modifié son dernier amendement relatif à la transmission des télégrammes diplomatiques aux commissions des finances des deux assemblées, sur la suggestion de M. Michel Charasse.
Après que la commission eut adopté les trois amendements portant modification de crédits, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » ainsi modifiée, et a adopté l'amendement présenté par le rapporteur spécial portant article additionnel avant l'article 41 du projet de loi de finances.
Réunie le jeudi 22 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé son vote après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale