N° 433
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2007-2008
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Annexe au procès-verbal de la séance du 2 juillet 2008 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE , de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2007 ,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur
général
Tome I : Exposé général
et examen des articles
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin , vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera. |
Voir les numéros :
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Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : |
917 , 1004 , 988 et T.A. 167 |
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Sénat : |
429 (2007-2008) |
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INTRODUCTION
Pour son deuxième examen en mode LOLF, le projet de loi de règlement des comptes pour 2007 est en passe de s'imposer comme un des temps forts du cycle budgétaire .
Il s'inscrit dans une séquence de travaux qui a commencé avec la présentation devant votre commission, le mardi 22 janvier 2008, des premiers résultats de l'exécution 2007 par M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique , pour se poursuivre par la communication de votre rapporteur général sur l'exécution 2007, le 8 avril 2008, sans oublier l'audition, le 4 juin 2008, de M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes sur la certification des comptes de l'Etat pour l'exercice 2007.
Cette année, la novation vient d'abord du renforcement de la publicité donnée aux travaux de nos 43 collègues rapporteurs spéciaux qui font l'objet du tome II du présent rapport. Celui-ci rassemble les contributions des rapporteurs spéciaux analysant les rapports annuels de performances annexés au présent projet de loi de règlement.
Ces rapports viennent utilement préparer les auditions ministérielles qui ont été tenues, comme l'année dernière, en « petit hémicycle », c'est-à-dire dans des réunions ouvertes à tous les sénateurs et à la presse, ce qui rend les échanges plus interactifs. La procédure de questions-réponses est organisée de façon à multiplier les intervenants et, en particulier, les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs pour avis. Cette année, si le calendrier extrêmement tendu de l'ordre du jour du Sénat n'a pas permis d'organiser de débats en séance publique, ce ne sont pas moins de 13 ministres gestionnaires , qui sont venus justifier de l'emploi des fonds publics dont ils ont la charge.
Le tome I du présent rapport, - consacré à un exposé général retraçant les résultats de l'exécution budgétaire et aux commentaires des articles - se fera l'écho de ce travail en présentant, comme en 2006, un palmarès des différentes missions mesurant la pertinence de la démarche de performance , sachant que les rapporteurs spéciaux ont pu compléter les éléments de synthèse homogènes fournis par la direction du budget par une évaluation fondamentalement qualitative, fondée sur leurs travaux de contrôle.
Votre commission des finances ne peut qu'approuver, par ailleurs, le changement d'intitulé , décidé par le gouvernement, qui, reprenant un amendement déposé par votre commission des finances l'année dernière, fait du présent texte, un projet de loi portant à la fois règlement des comptes et rapport de gestion pour 2007 1 ( * ) .
Tous ces éléments confortent le projet de loi de règlement, comme « le moment de vérité budgétaire ». Néanmoins, du point de vue macro-budgétaire, on ne peut que constater la nécessité de replacer les chiffres sur lesquels communique le gouvernement dans leurs contextes institutionnel et économique.
Un examen attentif des comptes montre que les relativement bons résultats constatés au niveau de l'Etat sont, en partie, la conséquence d'options comptables, pour certaines discutables, et d'une norme de dépense définie de manière restrictive, et ne se retrouvent pas au niveau de l'ensemble des administrations publiques . D'où la nécessité d'une approche consolidée faisant apparaître plus clairement la sphère réelle d'intervention publique et permettant de neutraliser les effets de « l'agencisation » de l'Etat, qui constitue une modalité de débudgétisation contraire au principe d'universalité posé par la LOLF.
Le rappel des étapes de la communication gouvernementale sur les résultats de l'exécution 2007 témoigne de la nécessité de concilier une performance techniquement honorable au niveau des finances publiques stricto sensu , et un déficit et une dette au sens maastrichtien en sensible augmentation .
C'est ce décalage que votre commission des finances va s'efforcer d'analyser en s'appuyant, notamment, sur les rapports de la Cour des comptes, qu'il s'agisse de celui annexé au présent projet de loi de règlement en application de l'article 58-5° de la LOLF relatif à la certification des comptes, ou de celui prévu par l'article 58-4° de la même loi organique sur les résultats et la gestion budgétaire pour 2007.
Il résulte clairement de cette mise en perspective d'ensemble que le budget de l'Etat est un cadre trop partiel au regard des multiples possibilités offertes au pouvoir exécutif pour dissimuler des déficits « sous le tapis » et qu'en conséquence, il est indispensable de mettre en chantier une réforme de la LOLF de nature à limiter des pratiques, formellement régulières jusqu'ici, mais qui, pour les plus critiquables d'entre elles, aboutissent à créer de la dette sans passer par la case « déficit ».
Votre commission des finances relève que la Cour des comptes a accepté de procéder à la certification des comptes moyennant 12 réserves , une de moins que l'année dernière, sachant que si des avancées non négligeables ont été acquises, des progrès importants restent à accomplir, notamment en matière de systèmes informatiques.
Ces différents éléments conduisent votre commission des finances à poser la question de la soutenabilité de nos finances publiques . En dépit de la capacité que manifeste le présent gouvernement à tenir la dépense de l'Etat et ce, aussi bien en 2007 que pour les premiers mois de l'exécution 2008, on peut s'interroger sur la capacité de notre pays à rétablir sa situation à l'horizon 2012, comme il s'y est engagé vis à vis de ses partenaires de la zone euro.
De ce point de vue, le présent projet de loi de règlement des comptes constitue le socle sur lequel le débat d'orientation budgétaire pour 2009 doit s'appuyer, et permet de donner une impulsion franche à la mise en oeuvre de la révision générale de politiques publiques (RGPP) .
Les résultats 2007 des finances publiques
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En points de PIB |
En milliards d'euros |
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Déficit public notifié |
2,7 % |
50,3 |
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Dette publique notifiée |
64,2 % |
1.209,5 |
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Recettes publiques |
49,9 % |
940,4 |
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Dépenses publiques |
52,6 % |
991,1 |
Source : projet de loi de règlement des comptes ; INSEE
La couverture des dépenses par les recettes (1)
(en milliards d'euros)
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2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
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Recettes du budget général |
221,6 |
243,0 |
249,1 |
230,4 |
232,4 |
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Dépenses du budget général |
278,3 |
288,4 |
294,3 |
272,9 |
270,6 |
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Pourcentage de couverture des dépenses par les recettes |
79,6 |
84,3 |
84,7 |
84,4 |
85,9 |
(1) Hors remboursements et dégrèvements d'impôts et y compris fonds de concours
Source : projet de loi de règlement des comptes
I. DU BUDGET INITIAL À LA LOI DE RÈGLEMENT DES COMPTES
La relativement bonne tenue de la croissance en 2007 mérite d'être soulignée . Mais elle conduit à considérer que, dès lors que l'année 2007 se situe sans doute au niveau voire au dessus de la croissance potentielle, les efforts de redressement auraient pu être plus importants, tant en exécution qu'au niveau de la loi de finances initiale, qui apparaît rétrospectivement comme un peu « timide ».
A. LA CROISSANCE FINALEMENT CONFORME AUX ATTENTES
Selon l'Insee, la croissance économique en France a atteint + 2,2 % en 2007. Elle a donc été en ligne avec la prévision du gouvernement, comprise dans une fourchette de + 2,0 % /+ 2,5 %.
Ces résultats apparaissent en définitive comme plutôt positifs, ce qui, paradoxalement, alimente les inquiétudes pour 2008 , qui, à ce stade, ne se présente pas sous un jour aussi favorable.
1. La « bonne surprise » des derniers chiffres de l'INSEE
Le 15 mai 2008, l'INSEE a rendu publics les chiffres révisés de la croissance française pour 2007 soit + 2,2 %. Ce résultat a été salué par Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, qui a exprimé sa satisfaction de voir démentis certains pronostics pessimistes suscités par la crise financière.
Il est vrai que le gouvernement aura , une fois de plus , « eu raison contre le consensus » des économistes . Ainsi lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2007, votre commission des finances relevait que la prévision de croissance du gouvernement pour 2007 était toujours comprise entre + 2 % à + 2,5 %, même si le gouvernement avait indiqué qu'il considérait que la croissance se situerait, le plus vraisemblablement, dans le bas de cet intervalle.
Il s'agit d'un chiffre en données brutes ; en données corrigées des jours ouvrés, la croissance a été de + 2,1 % à comparer aux quelque + 1,9 % pronostiqués jusqu'alors. La croissance 2006 a également été révisée à la hausse de 0,2 point pour être fixée à + 2,2 %.
Ces « ajustements à rebondissement » confirment votre commission des finances dans la conviction que la méthode consistant à assortir le budget d'une prévision de croissance exprimée en termes de « fourchette » est une bonne méthode, au vu des incertitudes statistiques comme des fluctuations difficilement prévisibles de l'activité économique . En tout état de cause, elle permet au gouvernement comme au Parlement qui lui accorde l'autorisation budgétaire, de respecter une forme de principe de précaution.
Selon l'Insee dans sa note de mai 2008 n° 1189, « la demande intérieure demeure le moteur de la croissance française : la consommation reste robuste et l'investissement dynamique. En revanche, le ralentissement des exportations pèse sur la croissance tandis que les importations sont relativement dynamiques ».
Les dépenses de consommation des ménages accélèrent légèrement à + 2,5 %, contre + 2,3 % en 2006. Les achats de produits manufacturés sont particulièrement dynamiques (+ 4,4 % après + 2,9 % en 2006).
Cette évolution est d'autant plus positive que le pouvoir d'achat des ménages « gagne de la vigueur » et que le taux d'épargne progresse. Compte tenu d'une évolution du prix des dépenses de consommation des ménages de + 2,0 %, le pouvoir d'achat du revenu disponible des ménages accélère avec + 3,3 %, contre + 2,6 % de 2006.
* 1 Bien que dans la suite du rapport, on pourra utiliser par commodité le terme de « projet de loi de règlement ».