2. Des dépenses formellement contenues à 270,6 milliards d'euros
Les dépenses du budget général, nettes des dégrèvements et remboursements, y compris les fonds de concours, s'établissent dans le projet de loi de règlement à 270,6 milliards d'euros , contre 271,1 milliards d'euros prévues en loi de finances initiale.
A périmètre courant, ces 270,6 milliards d'euros du budget général peuvent être mis en perspective avec les 269,6 milliards d'euros de l'exercice 2006 (272,9 milliards d'euros en tenant compte de la mesure exceptionnelle en 2006 de régularisation sur les pensions).
A périmètre constant, les crédits s'établissent en 2007 à 271,1 milliards d'euros, soit une augmentation de 0,6 % par rapport à 2006 (hors pensions), très inférieure à l'inflation, et une baisse de 0,6 %, avec pensions .
Les comptes de concours financiers (y compris le compte d'avances aux collectivités territoriales) enregistrent une dépense de 86,8 milliards d'euros dans le présent projet de loi de règlement contre une prévision de 96,3 milliards d'euros en loi de finances initiale.
Les comptes d'affectation spéciale supportent un dépense en exécution de 52,146 milliards d'euros contre 53,048 milliards d'euros prévus en loi de finances initiale.
a) La loi de finances initiale : une norme fixée à « - 1 volume »
La performance en ce qui concerne l'exécution 2007 semble d'autant plus remarquable que le projet de loi de finances pour 2007 avait été présenté selon une norme « - 1 volume » , au lieu du « 0 volume » des exercices précédents.
Le projet de loi de finances initiale pour 2007 prévoyait, en effet, une progression des dépenses en euros courants de 0,8 % : compte tenu d'une hypothèse d'inflation de 1,8 %, la variation des crédits par rapport à l'exercice précédente se voulait négative, de - 1 % en euros constants.
La variation du périmètre du budget de l'Etat était limitée à environ 500 millions d'euros, nonobstant certaines débudgétisations constatées par votre rapporteur général au titre du phénomène « d'agencisation de l'Etat ».
Les dépenses nettes du budget général hors fonds de concours représentaient dans la loi de finances initiale 266,850 milliards d'euros. La prévision de fonds de concours représentait 4,249 milliards d'euros.
b) Les mouvements de crédits en cours d'exercice
Viennent s'ajouter aux dépenses inscrites en loi de finances initiale, les crédits reportés de 2006 vers 2007, les ouvertures de crédits au titre des fonds de concours et les modifications de crédits liées à des plus-values de recettes constatées sur les comptes d'affectation spéciale et les budgets annexes.
Viennent diminuer le volume des crédits sur l'exercice 2007, les reports de crédits vers 2008 et les décrets d'annulation non associés aux décrets d'avance et à la loi de finances rectificative de l'automne 2007.
(1) Une baisse des reports pour le budget général
L'exercice 2007 fait apparaître, pour le budget général un solde net des reports vers 2008 par rapport à ceux provenant de 2006 de - 158,2 millions d'euros en crédits de paiement, soit une baisse de 4 % . S'agissant des crédits de paiement, les reports « entrants » sur l'exercice 2006 s'établissaient pour le budget général à 3.989,8 millions d'euros. Les reports de 2007 vers 2008 sont de 3.831,6 millions d'euros.
Les principaux bénéficiaires des reports de crédits de 2007 vers 2008
(crédits de paiement en millions d'euros)
Source : projet de loi de règlement des comptes
En ce qui concerne les autorisations d'engagement, la baisse est plus sensible : les reports de l'exercice 2006 vers l'exercice 2007 s'établissaient à 13.105,9 millions d'euros ; ceux vers l'exercice 2008 ont été de 11.597,1 millions d'euros, soit une baisse de 1,5 milliards d'euros, de l'ordre de 11,5 % . Cette baisse des reports des autorisations d'engagement se constate pour l'essentiel sur les missions « Défense » et « Justice ».
Si l'on tient compte, en plus du budget général, des reports pris en compte au titre des budgets annexes et des comptes spéciaux, la situation est différente : les reports vers 2008 s'établissent alors au total à 8.697,5 millions d'euros pour les crédits de paiement et à 16.414,8 millions d'euros pour les autorisations d'engagement, contre respectivement 5.344,2 millions d'euros et 14.520,8 millions d'euros s'agissant des reports de 2006 vers 2007.
Ce fort différentiel s'explique exclusivement par le report du produit de 2007 vers 2008 du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » au titre de la cession de parts d'EDF . Ce produit s'est établi à 3.686,5 millions d'euros.
Composition des reports entrants et sortants
(en millions d'euros)
Source : projet de loi de règlement
Il convient de ne pas confondre les reports de crédits avec les reports de charge qui restent un phénomène inquiétant au sein du budget de l'Etat.
Les reports de charges de crédits de fonctionnement
Source : compte général de l'Etat pour 2007
Les reports de charges recouvrent l'ensemble des engagements pris par l'Etat qui auraient dû donner lieu à des paiements au cours de l'année (service fait, facture reçue par exemple) mais qui, en raison de défaut de disponibilités suffisantes en crédits de paiement , n'ont pu être couverts. Le paiement est donc repoussé à l'année budgétaire suivante.
Si les données du compte général de l'administration des finances soulignent une stabilité au 31 décembre 2007, par rapport à l'année précédente, de ce que l'on doit considérer comme des dettes sur crédits de fonctionnement (4.542 millions d'euros, contre 4.464 millions d'euros en 2006) ou sur crédits d'intervention (11.242 millions d'euros contre 15.473 millions d'euros, en baisse en raison de l'apurement des dettes envers la Sécurité sociale), les montants en jeu constituent des montants considérables, qui constituent une nouvelle « épée de Damoclès » sur la gestion budgétaire.
Les reports de charges de crédits d'intervention
Source : compte général de l'Etat pour 2007
Sur la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », si l'on observe une baisse du report de charges à la fin de l'exercice 2007, essentiellement imputable à la couverture des refus d'apurement communautaires de 2006 par la loi de finances rectificative pour 2007, et au retraitement comptable des charges à payer par les offices agricole, les reports devraient, toutefois, à nouveau augmenter à la fin de l'année 2008, pour atteindre 598,53 millions d'euros, soit 21 % des crédits de paiement votés en loi de finances pour 2008 dans le cadre de la mission.
Sur la mission « Défense », les charges à payer en fin d'exercice 2007 atteignent un montant inquiétant, de 2,6 milliards d'euros . Une fraction importante de ces « charges à payer » consistent en factures impayées au 31 décembre, d'où un accroissement prévisible en 2008 des intérêts moratoires qui avaient atteint, en 2007, 29,2 millions d'euros pour les dépenses prévues par la loi de programmation militaire 2003-2008.
(2) Les fonds de concours
3,83 milliards d'euros ont été ouverts en 2007 par voie de fonds de concours, en-deçà de la prévision de 4,24 milliards d'euros inscrite en loi de finances initiale. Ces fonds de concours restent à un niveau proche de celui constaté en 2006 (3,6 milliards d'euros).
Les principaux bénéficiaires des fonds de concours en 2007
(en millions d'euros)
Source : projet de loi de règlement des comptes
(3) Les décrets d'avance
Trois décrets d'avance (décrets n° 2007-524 du 6 avril 2007, n° 2007-1529 du 25 octobre 2007 et n° 2007-1666 du 26 novembre 2007) sont intervenus au cours de l'exercice 2007, pour un montant total de 1,239 milliard d'euros en crédits de paiement et de 1,562 milliard d'euros en autorisations d'engagements. Chaque projet de décret d'avance a été transmis pour avis à votre commission des finances en application de l'article 13 de la LOLF. Malgré certaines réserves exprimées, chaque projet de décret a fait l'objet d'un avis favorable de la commission des finances, la condition d'urgence apparaissant à chaque fois respectée.
- le décret d'avance n° 2007-524 du 6 avril 2007 a ouvert 405 millions d'euros en autorisations d'engagement et 75 millions d'euros en crédits de paiement.
Dans son avis en date du 23 mars 2007, votre commission des finances a observé que les dépenses en autorisations d'engagement et en crédits de paiement induites par l'adoption de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale étaient difficilement prévisibles lors de l'examen du projet de la loi de finances initiale pour 2007. De même, elle a considéré que les besoins liés à la réactualisation du plan gouvernemental de prévention et de lutte « Pandémie grippale » pouvaient difficilement être évalués avec précision au moment de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, comme n'avait pas été anticipée la nécessité de nouveaux engagements du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire, en raison de la labellisation d'un nombre plus important que prévu de pôles d'excellence rurale. Enfin, elle a jugé que le plan en faveur de la filière des matériaux composites annoncé par le gouvernement le 1er mars 2007 ne pouvait évidemment pas être envisagé au moment de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2007.
- le décret d'avance n° 2007-1529 du 25 octobre 2007 a ouvert 826,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 796,3 millions d'euros en crédits de paiement.
Dans son avis en date du 17 octobre 2007, votre commission des finances a souligné que les dépenses en autorisations d'engagement et en crédits de paiement dont l'ouverture était demandée étaient difficilement prévisibles en ce qui concernait une large part des dépenses de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » consacrées à l'organisation des élections, les dépenses liées à la mission « Sécurité sanitaire » s'agissant de l'ampleur de l'épidémie de fièvre catarrhale ovine ou celles de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » relatives aux mesures d'urgence en faveur de la pêche, voire imprévisibles en ce qui concernait celles de la mission « Outre-mer » résultant d'aléas climatiques extrêmes.
En revanche, elle a fait valoir que les ouvertures de crédits sur les missions « Travail et emploi », « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » pour ce qui concernait la valorisation des produits, l'orientation et la régulation des marchés, ainsi que celles relatives aux « Régimes sociaux et de retraite » ou au remboursement des campagnes électorales, manifestaient l'existence persistante de sous-budgétisations en loi de finances initiale pour 2007 .
- le décret d'avance n° 2007-1666 du 26 novembre 2007 a ouvert 330,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et 367,5 millions d'euros en crédits de paiement.
Dans son avis en date du 14 novembre 2007, votre commission des finances s'était interrogée sur le caractère imprévisible des dépenses pour souligner que :
- bien que les dépenses engagées à l'occasion d'une OPEX particulière soient fonction de facteurs difficilement prévisibles, propres à chaque zone d'opération, il n'en reste pas moins que les montants des dépenses annuelles liées aux OPEX se situent, globalement, depuis 2002 autour de 600 millions d'euros ;
- si l'on relève une insuffisance chronique des crédits inscrits à ce titre, il n'en faut pas moins tenir compte des progrès accomplis ces dernières années dans la budgétisation des OPEX en loi de finances initiale.
Dans ces conditions, votre commission des finances avait invité le gouvernement à prendre toutes dispositions nécessaires pour inscrire, dès le projet de loi de finances initiale pour 2008, les crédits correspondants aux besoins prévisibles au titre des OPEX, ce qui a été réalisé en partie.
Elle a rappelé à cet égard qu'il s'agissait d'une question essentielle au regard du principe de sincérité budgétaire posé par la LOLF, qui doit conduire à limiter les sous-budgétisations récurrentes.
Dans son rapport sur ces trois décrets d'avance, comme dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour 2007, la Cour des comptes a souligné que certaines annulations effectuées pour gager des ouvertures de crédits réalisées à titre d'avance se traduisaient par des insuffisances de crédits en gestion ou des reports de charges. Ainsi, les annulations ont aggravé une insuffisance de crédits sur les missions « Action extérieure de l'Etat », « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » ou « Culture ».